財政在自然資源中的完善路徑

第第頁財政在自然資源中的完善路徑作者：白燕清單位：山西大學(xué)法學(xué)院

在我國自然資源的立法中，特別是近年來的立法，國家運用宏觀調(diào)控手段特別是財政政策，保護(hù)自然資源，維護(hù)生態(tài)平衡，體現(xiàn)得尤為明顯。國家財政支持保護(hù)自然資源的相關(guān)規(guī)定雖然不少，但是仍然存在著許多問題。隨著市場經(jīng)濟改革的逐步深入，財政職能也隨之需要改革。本文以自然資源體系中已生效的10多部法律作為研究對象，全面審視我國自然資源的財政支持方面的法制狀況，使之更好地適應(yīng)社會發(fā)展的現(xiàn)實。

一、國家財政支持在自然資源立法中的具體體現(xiàn)

《中華人民共和國水土保持法》（1991年）國家鼓勵水土流失地區(qū)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對水土流失進(jìn)行治理，并在資金、能源、糧食、稅收等方面實行扶持政策?！吨腥A人民共和國森林法》（1998年）中國家對森林資源實行以下保護(hù)性措施：……（二）根據(jù)國家和地方人民政府有關(guān)規(guī)定，對集體和個人造林、育林給予經(jīng)濟扶持或者長期貸款；……（六）建立林業(yè)基金制度。國家設(shè)立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)和管理?！吨腥A人民共和國草原法》（2002年）中政府安排資金用于草原改良、人工種草和草種生產(chǎn)。在草原禁牧、休牧、輪牧區(qū)，國家對實行舍飼圈養(yǎng)的給予糧食和資金補助?！吨腥A人民共和國防沙治沙法》（2002年）中國家制定優(yōu)惠政策，鼓勵和支持單位和個人防沙治沙，退耕還林還草、植樹種草等，給予從事防沙治沙活動的單位和個人資金補助、財政貼息以及稅費減免等政策優(yōu)惠。《中華人民共和國漁業(yè)法》（2004年）中國家在財政、信貸和稅收等方面采取措施，鼓勵、扶持遠(yuǎn)洋捕撈業(yè)的發(fā)展，并根據(jù)漁業(yè)資源的可捕撈量，安排內(nèi)水和近海捕撈力量。

二、現(xiàn)狀評析

從上述法條節(jié)選中，可以看出財政政策在自然資源保護(hù)中起著主導(dǎo)作用，有效地促進(jìn)了資源的節(jié)約和有效利用。例如，政府環(huán)境財政投入逐年增加，特別是不斷加大對林業(yè)建設(shè)、水土保持、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展等的財政投入。政府利用稅收、貸款、財政補貼等手段，鼓勵和引導(dǎo)市場經(jīng)濟主體循環(huán)利用能源和資源，減少對能源、資源的過度使用和破壞，鼓勵單位和個人造林、育林、種草，防沙治沙，以維護(hù)生態(tài)平衡等。1.環(huán)保投入不足近年來，我國環(huán)保投資雖然表現(xiàn)出較強的增長態(tài)勢，但投資總量不足仍然是環(huán)境保護(hù)投融資面臨的突出問題。相對于環(huán)境惡化速度和程度來說，環(huán)保投資數(shù)量還是有很大差距，尤其對于那些跨區(qū)域、流域性的大規(guī)模環(huán)境綜合治理項目。2.財政轉(zhuǎn)移支付制度不完善我國財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，財政補貼政策設(shè)計也存在一些缺陷，特別是對重點結(jié)構(gòu)項目的補貼，由于缺乏完善的法律依據(jù)和有效監(jiān)督，補貼專項撥款透明度不高，隨意性很大。區(qū)域之間生態(tài)環(huán)境政府間的責(zé)任體系存在重大缺失，如對在主體功能區(qū)劃中被列入限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)域的財政轉(zhuǎn)移支付體制尚未建立起來，地方財力無法適應(yīng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的需要。3.缺乏相對完善的環(huán)境稅收體系目前我國對自然資源征稅的主要目標(biāo)是調(diào)節(jié)企業(yè)收入和促進(jìn)市場競爭，沒有涉及森林和水等可更新資源。消費稅也沒有把煤炭這一能源消費主體和主要大氣污染源納入征收范圍。耕地占用稅、土地使用稅和土地增值稅屬于對土地資源的征稅，但它們之間沒有彼此相互獨立，沒有相互協(xié)調(diào)配合形成一定的體系，對土地資源保護(hù)和合理開發(fā)的作用非常有限。4.財政資源配置結(jié)構(gòu)不合理，使用效率低我國對中西部等生態(tài)脆弱地區(qū)和一些重點保護(hù)開發(fā)項目的財政資金分配不合理，財政政策缺少連續(xù)性、財政手段單一、財政資源使用率低，使得我國有限的環(huán)保投資并未產(chǎn)生應(yīng)有的效益。一方面是由于環(huán)保資金使用過于分散且結(jié)構(gòu)不合理，如目前我國環(huán)保投資傾向于資源的可再生和持續(xù)利用方面，對不可再生的資源國家投入的財政并不算多，比如《水法》《煤炭法》《漁業(yè)法》《水土保持法》等，而對近些年來制定的《可再生能源法》《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》等體現(xiàn)的國家財政力度大些。

三、財政政策在自然資源立法中的完善路徑

1.加大環(huán)保投資力度，突出扶持重點自然資源的合理利用開發(fā)保護(hù)需要投入大量的資金，需要加大財政投資力度，如財政直接撥款，發(fā)行中長期環(huán)境債券或股票，適當(dāng)利用外資，建立環(huán)?；?，爭取國際金融組織、外國政府的優(yōu)惠貸款和援助等。具體來說，我國各級政府應(yīng)建立起環(huán)保專項資金，流域生態(tài)補償專項資金和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展專項資金，還要把能源節(jié)約包括可再生能源利用作為環(huán)保專項資金的一個重要使用方向。2.加大財政支出，進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)和補貼措施要進(jìn)一步加大政府直接投資和繼續(xù)擴大財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，依靠直接財政援助（即財政補貼、補助等）和間接財政援助（即低息貸款、貸款貼息等）對在自然資源合理開發(fā)利用保護(hù)過程中的單位和個人給予援助，促進(jìn)資源的可持續(xù)發(fā)展。國家應(yīng)逐步將直接投資轉(zhuǎn)為間接補貼，建立基于環(huán)境治理效果和環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)的政府財政補貼機制，建立重點結(jié)構(gòu)調(diào)整項目的補貼機制（如提供貸款貼息），加大對環(huán)境設(shè)施運營環(huán)節(jié)進(jìn)行補貼的力度。3.強化財政稅收政策加大稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)對企業(yè)從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)項目的所得，從事國家重點扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目投資經(jīng)營的所得，從事符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項目的所得等可以免征、減征企業(yè)所得稅。對有利于環(huán)境資源的行為、產(chǎn)品，則按照減輕損害的程度進(jìn)行稅收減免。對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)、環(huán)保工程建設(shè)、環(huán)保產(chǎn)品開發(fā)等投資給予多種形式的稅收優(yōu)惠，要提高煤炭、石油、天然氣等礦產(chǎn)資源稅的征稅標(biāo)準(zhǔn)。增收生態(tài)補償稅，開征新的環(huán)境稅，將資源稅的征收對象擴大到礦藏資源和非礦藏資源，增加水資源稅，開征森林資源稅和草場資源稅，將現(xiàn)行資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量計稅改為按實際產(chǎn)量計稅，對非再生性、非替代性、稀缺性資源課以重稅。4.合理配置財政資源，提高資金使用率發(fā)揮財政資源配置職能，就是要通過