俄羅斯體制變遷與民族因素的影響

俄羅斯體制變遷與民族因素的影響

俄羅斯的聯(lián)邦制度是聯(lián)邦制國家中最復(fù)雜的聯(lián)邦實體和類型，以及它的民族問題。俄羅斯復(fù)雜的民族問題使聯(lián)邦中央政權(quán)與民族自治地方政權(quán)相互作用的政治過程更加復(fù)雜化。民族自治實體的民族分立和民族分離主義對聯(lián)邦中央實行統(tǒng)一的政治、經(jīng)濟和法律秩序形成了挑戰(zhàn)。葉利欽時期,聯(lián)邦中央試圖通過條約聯(lián)邦的方式來化解這種危機,但是效果不佳。普京執(zhí)政以后,對聯(lián)邦結(jié)構(gòu)加以改革,大力加強垂直權(quán)力體系的建設(shè),以求提高聯(lián)邦的效率和法律秩序。葉利欽的改革引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。民族因素也成為俄羅斯聯(lián)邦體制變遷必須考量的重要因素,同時聯(lián)邦體制的變遷也對俄羅斯聯(lián)邦中央處理民族關(guān)系產(chǎn)生深遠的影響。獨立之初的俄羅斯聯(lián)邦基本上繼承了原蘇聯(lián)國家聯(lián)邦體制構(gòu)成原則,即民族區(qū)域原則和行政地區(qū)原則。俄羅斯聯(lián)邦由32個民族自治實體和57個地方自治實體組成。32個民族自治實體包括21個民族共和國、1個民族自治州、10個民族自治區(qū)。不過,也只有32個民族的大約1700萬少數(shù)民族居民擁有自己的民族自治實體(占63.72%),還有36.28%的少數(shù)民族沒有自己的民族自治實體,生活在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)其他州、邊疆區(qū)、直轄市和民族自治實體中。由于歷史原因和現(xiàn)在出于特殊考慮,諸如在俄羅斯聯(lián)邦的烏克蘭人、白俄羅斯人、哈薩克人、亞美尼亞人、日耳曼人等較大民族共同體也沒有成立自己的民族自治實體。俄羅斯的民族關(guān)系在很大程度上帶有很強的歷史痕跡。俄羅斯成為獨立國家后,民族問題并沒有因為蘇聯(lián)的解體而消失,反而隨著制度變遷而更加嚴峻,隨著民族問題和地方民族主義的復(fù)興,民族矛盾不斷升級,以致于威脅到俄羅斯聯(lián)邦的統(tǒng)一。為此,安德蘭尼克.米格拉尼揚稱民族問題“屬于俄羅斯歷史上永恒的、‘該詛咒’的問題”。獨立后的俄羅斯民族問題,我們主要從以下兩個層面來分析:第一、宏觀上的分析是從俄羅斯聯(lián)邦中央和各個聯(lián)邦主體,特別是和民族自治實體相互權(quán)力關(guān)系的層面來分析。主要探討在俄羅斯國家的建構(gòu)過程中,民族關(guān)系和民族問題對建構(gòu)轉(zhuǎn)型中俄羅斯的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)運作所發(fā)生的影響;第二、微觀上從各個民族,主要是俄羅斯族人和其他民族,特別是和各個民族自治實體中的命名民族之間關(guān)系的變化,來分析制度變遷中多民族國家民族關(guān)系的建構(gòu)問題。俄羅斯獨立后,新成立的“民族主義”的共和國及其境內(nèi)的命名民族群體加緊了對權(quán)力和權(quán)利的爭奪。首先,這些民族自治實體的領(lǐng)導(dǎo)人非常強烈地把民族的因素帶入到政治權(quán)力的組織中來。一些民族自治實體的領(lǐng)導(dǎo)人認為“自決權(quán)是命名民族不可剝奪的權(quán)利,首先應(yīng)該把命名民族在當?shù)貦?quán)力結(jié)構(gòu)中超過人口比例的代表權(quán)制度化,并確立命名民族在當?shù)厣鐣幕I(lǐng)域中的統(tǒng)治地位?！逼浯?在蘇聯(lián)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中,由于俄羅斯族人多從事一些技術(shù)要求較高的行業(yè),所以他們在民族自治實體中所受到的經(jīng)濟影響比政治上小。雖然在蘇聯(lián)時期采用了一些積極行動計劃來提高少數(shù)民族地區(qū)的教育和城市化水平,但是直至1991年,絕大多數(shù)非俄羅斯族人在這兩個方面仍然落在當?shù)氐亩砹_斯人后面。再次,各個民族自治實體的領(lǐng)導(dǎo)人在民族復(fù)興的計劃中,也采取大量的措施來發(fā)展命名民族的文化。他們在實際的政策制定和實施中都把復(fù)興命名民族的文化放到優(yōu)先考慮的地位上。巴什科爾托斯坦共和國領(lǐng)導(dǎo)人大力推行民族語言教育。政府采取措施大力發(fā)展命名民族的語言學(xué)校,大量原來在教授俄語學(xué)校學(xué)習的巴斯基爾族學(xué)生轉(zhuǎn)入到教授巴斯基爾語言的學(xué)校中來。在1988年至1995年間,20000名學(xué)生轉(zhuǎn)而學(xué)習巴斯基爾語,大約增加了6%。巴什科爾托斯坦共和國的教育部長甚至要求自1994年開始,在其共和國學(xué)習的學(xué)生每周都要學(xué)習2個小時的巴斯基爾語。楚瓦什共和國把大量代表楚瓦什族人歷史的東西用來當作共和國的符號和作為民族復(fù)興、增加自決權(quán)的象征。雖然規(guī)定楚瓦什語和俄語都是官方語言,但同時采取了一系列的措施來鼓勵人們優(yōu)先使用楚瓦什語?？梢?在俄羅斯這樣一個制度轉(zhuǎn)型中的多民族國家在處理民族關(guān)系中首先面臨的一個主要問題就是如何調(diào)整政策處理好聯(lián)邦中央和民族自治實體的權(quán)力分配關(guān)系,特別對各個民族自治實體的自治權(quán)的界定。二聯(lián)邦制的破壞俄羅斯聯(lián)邦獨立之初各個聯(lián)邦主體不斷擴大自己的主權(quán),甚至有的公開宣稱擁有“國家主權(quán)”,要求脫離俄羅斯聯(lián)邦而獨立。在經(jīng)過這場“主權(quán)大檢閱”,以及民族自治實體中民族復(fù)興運動不斷高漲以后,俄羅斯聯(lián)邦中央政府開始采取一系列的措施來實現(xiàn)聯(lián)邦中央和民族自治地方的權(quán)力分享,化解民族矛盾,其主要措施是根據(jù)不同的情況,分別與民族共和國簽訂雙邊條約,以解決聯(lián)邦中央和某些民族自治實體的特殊矛盾,把和一些民族自治實體的聯(lián)邦制建立在憲法—條約的基礎(chǔ)上。為了調(diào)解聯(lián)邦中央與某些主體之間的特殊矛盾,避免沖突,俄聯(lián)邦中央采取了靈活政策,先后同韃靼斯坦、巴什科爾特斯坦(即巴什基爾)、薩哈(即雅庫特)、卡巴爾達-巴爾卡爾、北奧塞梯、車臣等40多個聯(lián)邦主體簽訂了雙邊條約。俄聯(lián)邦中央與韃靼斯坦簽訂劃分權(quán)限和互派全權(quán)代表條約,曾一度被俄羅斯政界和輿論認為,是解決聯(lián)邦中央與民族自治實體之間矛盾的一條有效途徑,也是對憲法確立的聯(lián)邦制內(nèi)容的一項重大改革,這對于弱化韃靼斯坦、巴什科爾特斯坦的分離主義以及薩哈(雅庫特)潛在的分離主義起到了重要作用,有助于維護聯(lián)邦的穩(wěn)定和國家完整。葉利欽總統(tǒng)曾公開表示,要運用這種模式解決聯(lián)邦中央同其他主體之間的雙邊問題,把“憲法聯(lián)邦”變?yōu)椤皸l約聯(lián)邦”。這種不對稱的條約聯(lián)邦制度——建立雙邊條約(聯(lián)邦政府分別與各共和國及地區(qū)簽署的權(quán)利不等的條約)是比較符合俄當時國情的。普京在2000年的國情咨文中也指出,俄聯(lián)邦中央當時采取的某些政策在一定程度上有利于緩和聯(lián)邦中央和各主體之間的矛盾,遏制了民族分離主義的發(fā)展,達到了維護國家統(tǒng)一的“主要目的”。但這些變革仍帶有修補性質(zhì),未能解決一些根本性問題。特別是聯(lián)邦中央和主體簽署雙邊條約的做法不僅未能加強聯(lián)邦制,反而損害了聯(lián)邦制的建設(shè)。至于為什么把上述雙邊分權(quán)條約過程視為導(dǎo)致俄聯(lián)邦轉(zhuǎn)型不穩(wěn)定的原因,存在好幾種解釋。首先,聯(lián)邦中央和各主體簽署雙邊條約不僅未能加強聯(lián)邦制,反而損害了聯(lián)邦制度建設(shè)。一方面,雙邊條約破壞了憲法的權(quán)威,削弱了聯(lián)邦制度的法律基礎(chǔ)。另一方面,從長遠看,這種做法也影響了俄聯(lián)邦制度建設(shè)的進程。因為在一定時期內(nèi),談判將成為中央處理與地方關(guān)系的主要方式,然而由于聯(lián)邦國家構(gòu)成的復(fù)雜性,難以找到中央與各聯(lián)邦主體合理劃分權(quán)限的統(tǒng)一標準,兩者關(guān)系的發(fā)展主要依據(jù)的是雙方的實力和相互需求的程度,這對建立起穩(wěn)定性的制度框架來劃分中央與地方的權(quán)利義務(wù)是十分不利的。其次,條約是相對有限的公共權(quán)力機構(gòu)達成共識的產(chǎn)物,反映了行政部門的利益。條約的基礎(chǔ)是聯(lián)邦政府與共和國、地區(qū)政府達成的行政協(xié)議,在此過程中既沒讓議會參與,也沒有征詢議會的意見。既然條約具有雖未明確提出、但事實上卻存在的超憲法地位(雖然俄聯(lián)邦憲法法院在1993年憲法范圍內(nèi)對條約的地位重新進行了闡釋)、是聯(lián)邦總統(tǒng)與各共和國總統(tǒng)、地區(qū)行政首腦達成的行政協(xié)議的結(jié)果,那么一旦聯(lián)邦總統(tǒng)發(fā)生更替,條約就很容易被廢除。這種情況事實上在普京總統(tǒng)當政后就出現(xiàn)了。盡管條約對限制分離主義可能有一定的作用,但幾乎遭到了俄羅斯和西方學(xué)者的一致反對。前者的反對反映出他們對俄羅斯族的霸權(quán)被分權(quán)條約削弱的關(guān)心,而后者則把非對稱的聯(lián)邦制等同于國家能力的弱化以及行政混亂的加深。對條約最普遍的批評在于:條約把某些民族特權(quán)制度化;擾亂了市民社會和民族國家建構(gòu)的進程;破壞了聯(lián)邦憲法和行政的一致性,;降低了經(jīng)濟改革的效果;導(dǎo)致了財富分配的不公和地區(qū)發(fā)展的不平衡;鼓勵了地方的分離主義,例如車臣分離主義勢力的發(fā)展,從而對國家的領(lǐng)土完整造成了威脅。所以,為了應(yīng)對各個聯(lián)邦主體出現(xiàn)的分立和分離主義帶來的危機而出臺的雙邊分權(quán)聯(lián)邦制具有雙面性,隨著聯(lián)邦憲法秩序的恢復(fù),必定要對聯(lián)邦體制加以改革。三增加了聯(lián)邦委員會,鞏固聯(lián)邦主體俄羅斯聯(lián)邦政府和理論界都認為完善聯(lián)邦關(guān)系是實施國家民族政策的首要任務(wù)。俄羅斯學(xué)者米格拉尼揚認為:“能否正確確定民族地域在聯(lián)邦中的地位,和采取什么方法解決民族問題,這是決定俄羅斯國家命運的一個重要問題”。普京在當選俄羅斯總統(tǒng)后,著手解決由于地方權(quán)力分立而缺乏國家統(tǒng)一的政治、經(jīng)濟和法律秩序的問題。在加強國家體制即改革聯(lián)邦制上采取了一系列舉措,主要包括:第一,按照法治的原則,確立聯(lián)邦憲法和法律的最高權(quán)威,完善國家的權(quán)力體系。葉利欽時期大多數(shù)共和國制定的憲法和州制定的法規(guī)大都不符合俄聯(lián)邦憲法和法律。結(jié)果是“俄羅斯的一些地區(qū)享有無限的立法自由,地方通過的法規(guī),包括財產(chǎn)權(quán)、稅收和關(guān)稅的法令中,有1/3與聯(lián)邦法律和憲法相抵觸,俄羅斯各邊疆區(qū)和州之間建立起貿(mào)易壁壘,或者更糟,豎立起邊界界碑?！睘榇?普京指出,如果憲法秩序和法律軟弱,“國家也就軟弱,或根本就不存在”。國家不僅是“用邊界劃分出來的地理概念的領(lǐng)土”,而“首先是法律,是憲法秩序和紀律”。為了建立全國統(tǒng)一的法治次序,他多次強調(diào)要實行“法律專政”,并責令司法部在建立全國“統(tǒng)一的法律空間”方面采取“更堅決的行動”。普京于2000年8月1日簽署的《關(guān)于聯(lián)邦主體國家權(quán)力機關(guān)組織的普遍原則》規(guī)定,俄聯(lián)邦中央權(quán)力機構(gòu)和總統(tǒng)有權(quán)整頓國家的法律秩序。今后,聯(lián)邦主體領(lǐng)導(dǎo)人和立法機構(gòu)如果違反聯(lián)邦憲法和法律,總統(tǒng)有權(quán)解除其職務(wù)和解散地方立法機構(gòu)。同年8月5日,普京簽署的俄聯(lián)邦地方自治法規(guī)定,地方自治立法機構(gòu)制定的法規(guī)和條例如違背聯(lián)邦主體法規(guī)和聯(lián)邦法律,其立法機構(gòu)應(yīng)予解散;聯(lián)邦主體行政首腦有權(quán)解除所屬市政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù),但只有聯(lián)邦總統(tǒng)有權(quán)解除聯(lián)邦主體首府及其他行政中心領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù)。此外,俄聯(lián)邦憲法法院還專門作出了有關(guān)審查阿迪蓋、巴什科爾特斯坦、科米、北奧塞梯、印古什、韃靼斯坦等6個共和國的憲法和法規(guī)的決定,限期他們修改自己的憲法和法規(guī),使之與俄聯(lián)邦憲法和法律相一致。第二,按照分權(quán)的原則改革聯(lián)邦委員會(議會上院)的組成,同時保證民族自治實體在聯(lián)邦委員會的合法權(quán)益。俄羅斯憲法規(guī)定,杜馬經(jīng)選舉產(chǎn)生,聯(lián)邦委員會則由代表權(quán)力機關(guān)、執(zhí)行權(quán)力機關(guān)及立法權(quán)力機關(guān)的代表組成。但憲法沒有規(guī)定,這些代表是否一定要由各地區(qū)的一把手、行政長官、共和國總統(tǒng)或地區(qū)議會領(lǐng)導(dǎo)人擔任。過去聯(lián)邦委員會的成員基本上是由聯(lián)邦主體的行政長官和議長兼任,他們具有制定法律和執(zhí)行法律的雙重職能。普京認為,聯(lián)邦委員會的這種組成違背了憲法的“分權(quán)原則”,各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當集中精力解決本地區(qū)的行政事務(wù)。因此,這些領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)由居民選舉產(chǎn)生,而立法工作則應(yīng)由其代表負責,但要在常任和專業(yè)的基礎(chǔ)上進行。普京政府對聯(lián)邦委員會的組成原則進行了改革。新的聯(lián)邦委員會是常設(shè)立法機構(gòu),由聯(lián)邦主體各派兩名代表組成,其分別產(chǎn)生于各主體的立法和執(zhí)行權(quán)力機構(gòu):地方議會派出的上院代表由地方議會選舉產(chǎn)生;地方執(zhí)行權(quán)力機構(gòu)派出的上院代表由地方行政首腦提名,并需得到地方議會2/3議員的支持。聯(lián)邦主體的行政長官和議長不再兼任聯(lián)邦委員會議員,從而避免了許多弊端。這意味著聯(lián)邦委員會成員的職業(yè)化,改變了聯(lián)邦委員會由各聯(lián)邦主體的立法和執(zhí)行機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人組成的方式,實際上加強了議會上院的立法監(jiān)督職能,削弱了聯(lián)邦主體領(lǐng)導(dǎo)人對聯(lián)邦的制約能力。這也無疑提高了小民族在聯(lián)邦委員會中的地位,因而受到歡迎。同時,這有利于形成從中央到地方逐級制約的垂直領(lǐng)導(dǎo)體系,也在一定程度上安撫了某些民族聯(lián)邦主體那“躁動的心”。第三,普京采取一系列措施加強垂直權(quán)力體系的建設(shè),重新樹立聯(lián)邦的法律秩序和效率。俄羅斯的聯(lián)邦制是不完善和不成熟的,聯(lián)邦關(guān)系不健全也不發(fā)達。各聯(lián)邦主體為獲取有利于自身的最大利益各自為政,結(jié)果導(dǎo)致了“權(quán)威主義的飛地”現(xiàn)象,國家的民族建設(shè)工作步履維艱。普京當選總統(tǒng)后就著手理順聯(lián)邦關(guān)系,措施之一就是設(shè)立聯(lián)邦區(qū)。改革聯(lián)邦中央與地方的關(guān)系,制止國家非一體化趨勢,普京執(zhí)政采取的主要舉措是建立聯(lián)邦區(qū)和任命總統(tǒng)駐聯(lián)邦區(qū)代表。2000年5月13日,普京簽署命令將俄聯(lián)邦劃分為7大聯(lián)邦區(qū):中央?yún)^(qū)、西北區(qū)、北高加索區(qū)、伏爾加河沿岸區(qū)、烏拉爾區(qū)、西伯利亞區(qū)、遠東區(qū)。每個聯(lián)邦區(qū)下轄若干聯(lián)邦主體。全權(quán)代表在聯(lián)邦區(qū)內(nèi)組織實施總統(tǒng)確定的對內(nèi)對外政策,并對本聯(lián)邦區(qū)執(zhí)行國家憲法和最高權(quán)力機關(guān)決議的情況予以監(jiān)督?？偨y(tǒng)的全權(quán)代表定期向總統(tǒng)匯報本聯(lián)邦區(qū)的國家安全問題、社會經(jīng)濟問題以及政治局勢等各種情況。聯(lián)邦區(qū)的設(shè)立使得聯(lián)邦中央對各聯(lián)邦主體的控制得到有力的加強。這在一定程度上恢復(fù)并強化了聯(lián)邦中央在民族地區(qū)的權(quán)威影響。雖然此舉并非僅針對民族問題,但很明顯這對抑制民族自治實體分立主義傾向的進一步升級有著重要作用。它使得民族地方與中央之間的沖突有了一個緩沖帶,極大地降低了民族地方與聯(lián)邦中央的對抗強度,特別有利于民族自治實體發(fā)展和其他聯(lián)邦主體間的經(jīng)濟、政治和文化交往,有利于多民族國家的一體化進程。2004年俄羅斯發(fā)生了別斯蘭等多起恐怖事件,使俄羅斯民眾對公共安全感到岌岌可危,對聯(lián)邦政府處理車臣問題的信心大為下降。因為這一系列的恐怖事件的源頭都來自于車臣分離主義勢力,并且都得到國外的恐怖勢力的支持和援助,說明分離主義和恐怖勢力還有相當大的能量。同時也暴露出了國家反恐體系的薄弱和連接各級垂直權(quán)力機關(guān)及其與社會之間的傳輸渠道堵塞而發(fā)生系統(tǒng)性的管理危機。普京認為俄羅斯不少的聯(lián)邦主體,特別是民族共和國的選舉往往是按照民族屬性舉行的,所以,俄羅斯沒有發(fā)達的公民社會,沒有發(fā)揮現(xiàn)實作用的多黨制,而多黨制會把所有的民族、經(jīng)濟和宗教關(guān)系在一個大鍋中磨碎和融合。普京的這一加強垂直權(quán)力體系的改革計劃推出后,引起了國內(nèi)外激烈的反映,有贊成的,也有反對的,特別是西方國家對這一措施基本持一種批評的態(tài)度。哈佛大學(xué)戴維斯俄羅斯和歐亞研究中心副主任高曼認為普京的這一計劃,目的是要把權(quán)力集中到克里姆林宮手中。雖然普京宣稱權(quán)力集中是贏得反恐戰(zhàn)爭勝利的必要條件,但無論如何這一舉措都是俄羅斯民主進程的一大退步?！睂σ粋€國家的民主體制的具體運行方式是否適合其政治發(fā)展是沒有固定模式的。采取何種民主的實現(xiàn)方式,主要看它是否有利于政治秩序和效率的提高。民主、效率、秩序是相互依賴和相互作用的三個方面。特別是制度變遷中國家的政治發(fā)展更要謀求三者的發(fā)展和三者的最佳組合。為此,亨廷頓總結(jié)一些國家制度變遷時民主改革的教訓(xùn)認為:“一個國家是否在政治上體現(xiàn)出一致性、共同性、合法性,體現(xiàn)出組織、效率和穩(wěn)定,比民主制和獨裁制的區(qū)別還重要”。一些第三世界國家發(fā)展中出現(xiàn)的問題就在于“缺乏政治上的一致,以及高效、權(quán)威的合法政府”?！案鲊g最重要的政治分野,不在于它們政府的形式,而在于它們政府的有