公務(wù)用車社會化改革的思考

公務(wù)用車社會化改革的思考

一、車輛管理中行政效率和減效劑的優(yōu)勢分析公務(wù)用車是黨政機關(guān)和機構(gòu)使用公務(wù)所發(fā)生的所有車輛的使用活動?，F(xiàn)行的公務(wù)用車自我保障方式,是在計劃經(jīng)濟條件下形成的,不僅攤子臃腫、頭緒多,而且管理難度大,效率低。作為后勤保障的重要內(nèi)容,日益暴露出缺陷和弊端。一是財政負(fù)擔(dān)重,容易誘發(fā)隱性經(jīng)費支出。近年來,一些機關(guān)單位的公務(wù)用車逐步向性能好、檔次高、數(shù)量多發(fā)展。除了新車購置費以外,每年還需要支出公務(wù)用車的維修、保險、燃料等費用。司機工薪福利等難以控制的行政消耗性和管理性費用更使得車輛使用費逐年增大,個別單位甚至出現(xiàn)了財務(wù)部門分配到業(yè)務(wù)部門使用的經(jīng)費之外的暗補現(xiàn)象,出現(xiàn)監(jiān)管“漏洞”,導(dǎo)致財力浪費嚴(yán)重;二是管理困難多,使用率低。公務(wù)用車涉及的車輛管理制度包括:車場制度、維修保養(yǎng)制度、登統(tǒng)計制度、請示報告制度等。車輛管理內(nèi)容又涉及車輛使用管理、車輛初駛和封存管理、車輛器材管理、車輛安全管理等。因此,要確保正常的公務(wù)用車秩序,既要配備足額的人員,又要投入相當(dāng)多的管理成本與精力。此外,由于車輛分散在各單位使用管理,每個單位都要自起爐灶,無疑增加了管理的難度。實踐還表明,某些車多的單位出現(xiàn)了車輛閑置的現(xiàn)象,車輛利用率低,空駛率、空座率高,造成了人力和物力的浪費;三是容易孳生不正之風(fēng)。在公車使用中,個別領(lǐng)導(dǎo)干部公私不分,公車私用。公車送子女上學(xué)、公車婚喪嫁娶、公車旅游、公車購物、公車釣魚等腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生。由此可見,公務(wù)用車社會化改革,關(guān)系到行政經(jīng)濟效益,具有十分的必要性和緊迫性,是加強行政效率和減輕后勤沉重包袱的有效途徑之一。各級各部門應(yīng)當(dāng)以高度的責(zé)任感、緊迫感推動公務(wù)用車社會化改革,積極探索改革的途徑、措施和方法,待條件成熟和制度完善后逐步推廣。二、“貨幣化”模式:“由具備資質(zhì)的出租車對于公務(wù)用車社會化改革,筆者并不贊同搞“一刀切”,自我保障模式在特殊情形下仍是必要的。主要針對兩類事項:1.現(xiàn)有的首長專車應(yīng)保留。首長的職務(wù)、級別很高,身份特殊,甚至代表國家或政府。專車保留,既是出于加強人身安全的特別保護(hù),也是保持改革穩(wěn)定與平衡所需。2.外交、機要、司法、檢察和少量高規(guī)格接待任務(wù)的用車事項需要自我保障。這是由于此類活動往往機密性、安全性、緊迫性、嚴(yán)謹(jǐn)性等要求很高。理論界對于公務(wù)用車改革,采用什么樣的保障模式,有不同的觀點。有的學(xué)者提出應(yīng)集中調(diào)度,成立“機關(guān)車輛管理服務(wù)中心”;有的學(xué)者提出要“分車到人,費用包干,超支不補”;有的學(xué)者提出要“車輛里程定額包干”,等等。但這些方式都不是社會化改革,很難從根本上改變現(xiàn)狀。目前,很多學(xué)者主張采用“貨幣化”模式,并在個別地方加以實踐。“貨幣化”改革的核心是對公務(wù)交通補貼進(jìn)行較為詳盡的設(shè)計構(gòu)想,即公務(wù)交通補貼依據(jù)項目構(gòu)成劃分為職務(wù)補貼、崗位補貼和輔助補貼三類?！柏泿呕笔前l(fā)達(dá)國家和地區(qū)較為通行的做法,但筆者認(rèn)為,“貨幣化”模式在國內(nèi)施行的有效性有待商榷。第一,此模式要求社會公交車、出租車資源市場化、數(shù)量化、質(zhì)量化程度很高,即必須有發(fā)達(dá)的汽車出租業(yè)和公共交通業(yè)做后盾,否則將會影響公務(wù)開展,而我國尚有不少地區(qū)還比較落后;第二,車輛保障隨機性大,風(fēng)險高,特別是當(dāng)執(zhí)行緊急、艱難、特殊或涉及保密公務(wù)活動時會受到很大影響;第三,可能誘發(fā)新的腐敗。比如:有的人為了節(jié)省自己的補貼而減少公務(wù)活動,有的領(lǐng)導(dǎo)在享受交通補貼之外仍將車輛為己所用;第四,交通補貼的數(shù)額難以科學(xué)確定,崗位差異、地域差異、級別差異等要素難以權(quán)衡。據(jù)此,筆者建議,采用“由具備資質(zhì)的出租汽車運營商承包公務(wù)用車服務(wù)”模式(簡稱“運營商承包”模式)是比較合理的社會化改革之路?！斑\營商承包”模式是指機關(guān)事業(yè)單位將公務(wù)用車事務(wù)委托給出租汽車運營企業(yè)管理和經(jīng)營,與運營商簽定合同進(jìn)行有償使用,根據(jù)合同的約定,完成公務(wù)用車服務(wù)?！斑\營商承包”模式的核心內(nèi)容應(yīng)包括:第一,取消本單位部門原有的公務(wù)車,聘請出租車運營商承包用車服務(wù),車輛統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一使用。第二,車輛實行有償使用,公務(wù)人員需用公車時憑派車單出車,運營商登記造冊,每月按里程、車型等結(jié)算費用。第三,機關(guān)事業(yè)單位建立公務(wù)用車監(jiān)督管理機構(gòu),負(fù)責(zé)公務(wù)用車事務(wù)的組織、領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督工作。第四,配備專人從事監(jiān)督車輛性能、公車派出使用、協(xié)助登記、費用核對等方面的具體工作。采用此模式深化公務(wù)用車改革,除了縮減后勤攤子、精簡后勤人員、節(jié)省經(jīng)費開支、加快社會化改革進(jìn)程等優(yōu)勢外,較之“貨幣化”模式具有如下優(yōu)點和功用:第一,促進(jìn)機關(guān)廉政建設(shè)。運營商僅憑派車單出車,既割斷了權(quán)力支配和“人情風(fēng)”、“關(guān)系戶”,又能防止“貨幣化”模式中私用車輛向單位報帳現(xiàn)象,能有效防止公車中的腐敗。第二,特定的運營商提供市場化用車服務(wù),能確保及時獲取所需車輛,其專業(yè)化的行業(yè)優(yōu)勢,能保證工作正常、高效、有序運轉(zhuǎn)。第三,由于運營商在社會整體環(huán)境中統(tǒng)一籌劃調(diào)度,更能確保所需車輛及時更新?lián)Q代和得到專業(yè)化的維修保養(yǎng)等。第四,運營商獨立提供服務(wù),又有制度規(guī)范與合同條款的限制約束,相對于“打的”,用車更為安全可靠。三、促進(jìn)“運營商合同”模式的實施1、建立健全法規(guī),規(guī)范運營商組織行為法律環(huán)境是推進(jìn)“運營商承包”模式的基礎(chǔ)和保證。此模式雖是一種經(jīng)濟消費行為,但此類活動應(yīng)有別于普通消費,僅通過《民法通則》、《合同法》等一般法律來規(guī)范調(diào)整顯然是不夠的。應(yīng)從改革的實際出發(fā),制訂與“運營商承包”模式相配套的法律法規(guī),從宏觀上加以指導(dǎo),避免此模式在各地各單位適用中的隨意性和差異性。筆者建議制定《機關(guān)事業(yè)單位公務(wù)用車社會化保障條例》,對用車范圍、對象、項目、承包商資質(zhì)認(rèn)定、招投標(biāo)程序與方式方法加以規(guī)范,并對機構(gòu)設(shè)置、人員組成、工作職責(zé)、雙方權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督控制等逐一明確。條例的制定要全面規(guī)劃、統(tǒng)籌考慮,特別是要在規(guī)范雙方的責(zé)、權(quán)、利的基礎(chǔ)上,著重制訂一些監(jiān)控管理措施,用制度來約束和規(guī)范運營商的行為。比如:制定車輛狀況性能標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、使用價格標(biāo)準(zhǔn)等等。再比如:對服務(wù)商的違規(guī)行為,要從經(jīng)濟、聲譽或行政角度制定懲戒性措施。2、加強用車監(jiān)督公務(wù)用車的使用管理關(guān)系到行政效率與質(zhì)量。承包商提供用車服務(wù),雖然有一整套對車輛使用的內(nèi)部管理制度,但是并不等于機關(guān)事業(yè)單位可以對其放手不管了,還必須落實監(jiān)督管理措施來約束運營商的服務(wù)行為。在充分運用法律、規(guī)章制度和合同等有效手段對經(jīng)營活動從宏觀進(jìn)行監(jiān)控的基礎(chǔ)上,筆者還建議配備專門人員從微觀上具體執(zhí)行各項監(jiān)管措施。第一,專門人員要監(jiān)督運營商的派車活動,保證用車計劃能及時、準(zhǔn)確的落實。第二,專門人員要監(jiān)督車輛狀況處于良好狀態(tài),保障公務(wù)用車的安全、有效。第三,專門人員要加強市場調(diào)查和消費調(diào)查。市場調(diào)查的主要內(nèi)容是針對油料價格及出租行業(yè)的消費價格來進(jìn)行的,依據(jù)調(diào)查結(jié)果和相關(guān)環(huán)節(jié)的費用等進(jìn)行成本核算,從而監(jiān)控營銷利潤,最大程度地降低公務(wù)用車成本。第四,專門人員要依據(jù)車輛狀況、服務(wù)態(tài)度等具體指標(biāo),定期采用評估辦法對運營商的服務(wù)行為進(jìn)行“量化”打分,對達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)或是發(fā)生安全事故等情況提出建議,甚至采取懲罰措施。第五,專門人員要監(jiān)督車輛的保險、保養(yǎng)和維修等情況,特別要防止出現(xiàn)車輛拖保、漏?，F(xiàn)象,確保車輛技術(shù)指標(biāo)始終處于良好狀態(tài)。第六,專門人員要及時掌握駕駛員及其他服務(wù)人員的變動情況,把好政治審查、身體健康檢查、駕駛技術(shù)狀況考核與評估關(guān)。發(fā)現(xiàn)問題或不合格人員,要及時退回承包方。第七,專門人員要負(fù)責(zé)發(fā)放民意測驗表并進(jìn)行統(tǒng)計,及時收集各部門和人員對用車的意見建議。采取開設(shè)投訴、舉報電話等形式,將有關(guān)意見及時反饋給承包商,共同研究改進(jìn)措施。第八,專門人員要做好用車登記造冊工作,監(jiān)督派車登記、出車記錄等,監(jiān)督公車的日常使用情況和落實管理規(guī)定,確保公車不從事與公務(wù)無關(guān)的活動和其它游玩活動,預(yù)防公車私用等腐敗行為。3、對運營商資質(zhì)的登記和認(rèn)定選定承包單位,除了“就近就地、便于管理、相對集中”的原則之外,還必須加強對其的資質(zhì)認(rèn)證。資質(zhì)認(rèn)證是選擇合適的出租運營公司的重要手段和環(huán)節(jié)。如果把握不好,將直接影響到公務(wù)用車的質(zhì)量和效益。筆者建議:第一,招標(biāo)前要廣泛調(diào)查,測算經(jīng)費開支,明確人員結(jié)構(gòu)與用車需求等,搞好評估登記,做到胸中有數(shù),在招標(biāo)公告中詳細(xì)提出有關(guān)資質(zhì)的要求;第二,運營商投標(biāo)時必須提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況,其資格條件必須符合國家的有關(guān)規(guī)定。在此基礎(chǔ)上,還可以結(jié)合實際需要提出其他資格審查的標(biāo)準(zhǔn)和要求;第三,資質(zhì)認(rèn)定的過程中,要選擇經(jīng)濟實力雄厚、管理水平高、技術(shù)力量強、社會信譽良好、具有獨立法人資格且有服務(wù)意向的企業(yè);第四,將確保單位有序工作和安全保密作為一項重要的認(rèn)證指標(biāo),實施“一票否決制”,慎用外資企業(yè)提供公車服務(wù);第五,深入