我國行政申訴制度存在的問題

我國行政申訴制度存在的問題—以帥某訴住建局行登記案例案情回顧：2009年3月4日一審原告帥斌起訴至青山湖區(qū)人民法院稱2003年帥斌祖母褚鳳姺在帥斌不知情的情況下與第三人熊全林簽訂了售房協(xié)議書以18000元的價(jià)格將帥斌辦理了《土地管理證，位于南昌市青山湖區(qū)湖坊鎮(zhèn)順外村彭子江1-1號(hào)磚木結(jié)構(gòu)的一棟房屋出賣給熊全林之后熊全林辦理《房屋所有權(quán)證，請(qǐng)求法院判決撤銷被告區(qū)建筑局為熊全林辦理的坐落于青山湖區(qū)湖坊鎮(zhèn)順外村彭子江1-1號(hào)房屋所有權(quán)證（產(chǎn)權(quán)證號(hào)：01.07-0286。南昌市青山湖區(qū)人民法院一審查明，訴爭(zhēng)房屋共有四間平房1982年由斌祖父母建造坐落于青山湖區(qū)湖坊鎮(zhèn)順外村彭子江1-1（現(xiàn)變更為彭子江24號(hào)，屬違章建筑，無房屋產(chǎn)權(quán)證，1988年？月24日，訴爭(zhēng)房屋以帥斌的名義在南昌市西湖區(qū)南站房管所辦理《土地使用證期間帥斌一直在外地工作，訴爭(zhēng)房屋由帥斌祖母褚鳳姺管理使用及出租。2003年6月2日，褚鳳姺經(jīng)馬毛仔介紹與熊全林簽訂購房協(xié)議由熊全林出資18000元購得訴爭(zhēng)房屋馬毛仔以公證人的名義在購房協(xié)議上簽了名同日馬毛仔出具收據(jù)收到褚鳳姺賣房中介費(fèi)500元后熊全林在訴爭(zhēng)房屋周圍擴(kuò)建了兩間房屋熊全林因非訴爭(zhēng)房屋本地村民，2004年6月至8月，以本地村民馬毛仔名義分別將訴爭(zhēng)房屋辦理了郊城規(guī)字（2001）第002352號(hào)規(guī)劃許可證、湖土集用（2004）號(hào)第158號(hào)《集體土地使用權(quán)證》及《房屋所有權(quán)證。2005年9月23日，馬毛仔以？式將訴爭(zhēng)房屋過戶給熊全林。2009年2月，訴爭(zhēng)房屋因南昌火車站東廣場(chǎng)（洛陽路隧道）工程而拆遷，熊全林分到兩套拆遷安置房抽簽順序卡及過渡安置費(fèi)。南昌市青山湖區(qū)人民法院審一審認(rèn)為，帥斌依據(jù)農(nóng)村習(xí)俗從其祖父處取得訴爭(zhēng)房屋并繳納了相關(guān)費(fèi)用應(yīng)視為系原房屋實(shí)際所有人馬毛仔并非實(shí)際購房人卻辦理并取得該房屋所有權(quán)證及該房屋的相關(guān)權(quán)證無事實(shí)和法律依據(jù)，應(yīng)屬無效為此區(qū)住建局依據(jù)馬毛仔并非合法取得的房屋所有權(quán)等證及虛設(shè)的交易行為為熊全林辦理房屋所有權(quán)證的行為違反了法律規(guī)定，應(yīng)予撤銷。南昌市中級(jí)人民法院二審根據(jù)與一審法院同樣的理由，經(jīng)該院審判委員會(huì)討論決定，作出判決，駁回上訴，維持原判。熊全林不服，向南昌市中級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?。南昌市中?jí)人民法院于2010年8月9日作出（2010）洪立行申字第11。于2011年8月10曰作出（2010）贛立行監(jiān)字第1。院再審查明的事實(shí)與原一.二審查明的事實(shí)基本一致，認(rèn)為帥斌具有本案的訴訟主體資格，原審認(rèn)定事實(shí)清楚，處理正確，應(yīng)予維持。熊全林不服，向檢察機(jī)關(guān)申訴。高院再審認(rèn)定，原一、二審及再審判決認(rèn)定事實(shí)不清證據(jù)不足本案經(jīng)本院審判委員會(huì)討論決定撤銷原來判決辦案發(fā)回南昌市青山湖區(qū)人民法院重審。以上是本案的基本案情，此案跨時(shí)長，所經(jīng)歷的程序十分復(fù)雜，但本文就其中的行政申訴問題進(jìn)。一、行訴的概念第41任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”,“對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉,有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí),責(zé)處理這是我國憲法對(duì)于公民申訴權(quán)的最高法律規(guī)定。申訴制度是指公民在其合法權(quán)益受到損害時(shí),向國家機(jī)關(guān)申訴理由,請(qǐng)求處理或者重新處理的制度。我國行政申訴有狹義和廣義之分：狹義的行政申訴即公務(wù)員申訴有關(guān)行政主體根務(wù)員的申請(qǐng)及該公務(wù)員本益的人事處理決照一定的程序以審核并重新作出處理的活動(dòng)”該觀點(diǎn)把行政申訴的范圍縮小為對(duì)公務(wù)員的救濟(jì)。廣義的行政申訴是指“行政申訴是指行政相對(duì)人認(rèn)為國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的各種行政行為侵犯其合法權(quán)益而向有關(guān)國家機(jī)關(guān)申明不服，請(qǐng)求救濟(jì)”在這里，只要是行政行為侵犯了行政相對(duì)人的合法權(quán)益就出申訴，包括違法行政行為、不當(dāng)行政。司該案中的帥某不是國家公務(wù)人員因而屬于廣義上的行政申訴。狹義的行政申訴因其僅限定為進(jìn)行救濟(jì)這與主流點(diǎn)并不而廣義的行政申訴不僅對(duì)違法行行為行政行為進(jìn)行救濟(jì)值得肯定但按照其他國家的經(jīng)驗(yàn)行政申訴主要對(duì)不當(dāng)行政行行救濟(jì)而且廣義的行政申訴的受理機(jī)關(guān)太過寬泛不具有實(shí)踐操作的可能性政申制度是指行政活動(dòng)運(yùn)行所遵的一整套的規(guī)則包括國家按照一定的和程序有意識(shí)創(chuàng)造的列的行政申訴法律法規(guī)行政申訴法律法規(guī)共同人們行激勵(lì)和約束以及在長期的行政申訴實(shí)踐中人們意識(shí)形成的行政申訴價(jià)值信念申訴觀念等行政申訴文化；括為了確保行政申訴規(guī)則得以執(zhí)行的相制度安排。二、我國相關(guān)法律的規(guī)定我國目前沒有統(tǒng)一的行政申訴立法,而分布于各法律部門中，有1.訴制行第一、公務(wù)員申訴的事項(xiàng)《公務(wù)員法》第九十條規(guī)定：公務(wù)員對(duì)涉及本人的下列人事處理不服的可訴或者取消錄用（三）降職（四）定期考核定為不稱職（五）免職；（六）申請(qǐng)辭職、提前退休未予批準(zhǔn)（七）未按規(guī)定確定或者扣減。第二、公務(wù)員申訴的程序。公務(wù)員法第九十條規(guī)定了申訴程序，再九十第9條對(duì)公務(wù)員處理方式，其與《法》相呼應(yīng)，共同構(gòu)成了公務(wù)員的申訴。2.育根共第42第4項(xiàng)規(guī)定,受教育者享有對(duì)學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴,對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益,提出申訴或者依法提起訴訟的權(quán)利《權(quán),而學(xué)生的申訴制度作出比較詳細(xì)規(guī)定的是訂《普通學(xué)校生管理規(guī)定,。然,在實(shí)踐中,有不少高校建立了學(xué)生申訴委員會(huì),辦理學(xué)生的申訴。但總的說來,學(xué)生申訴制度由于受到各方面因素影響,其還是處于起步階段。3.教師申訴中華人民共和國師法第39條規(guī),師對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的,或者對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的處理不服的,可以向教育行政部門提出申訴,教育行政部門應(yīng)當(dāng)在接到申訴的30日內(nèi)門侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權(quán)利的,可以向同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門提出申訴,同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門應(yīng)出處理。以上對(duì)上述三類群體規(guī)定的申訴制度是我國正式的行政申訴制度,但是通過對(duì)現(xiàn)有行政申訴制度的考察可以得知,我國法律對(duì)行政申訴的規(guī)定簡(jiǎn)略粗疏,可操作性不強(qiáng)。其中公務(wù)員申訴制度相對(duì)比較健而統(tǒng)一的學(xué)生申訴制度基本上沒。三、存在的問題(善粗疏止,法規(guī)作出原則性規(guī)定外,行政申訴制度大多散見于地方各級(jí)行政部門頒布的地方性規(guī)章,而各地各級(jí)行政部門對(duì)行政申訴程序的規(guī)定也比較簡(jiǎn)單。這樣使行政申訴制度流于形式。（二、行政申訴制度的法律定位錯(cuò)誤。我國現(xiàn)行的行政申訴制度主要是針對(duì)公務(wù)員學(xué)生等特殊受理機(jī)關(guān)一般是作出原行政處理決定的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或原處理機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)置的申訴機(jī)構(gòu)這跟行政復(fù)議的規(guī)定是一致的可以說現(xiàn)行行政申訴制度是行政復(fù)議制度的補(bǔ)充定位于行政內(nèi)的層級(jí)救濟(jì)制度且只針對(duì)公務(wù)員教師等特殊人群導(dǎo)致了其他普通公民申訴權(quán)保護(hù)的缺失其他國家的行政申訴制度一般是獨(dú)立的行政外救濟(jì)制度主要是對(duì)不當(dāng)行政行為進(jìn)行救濟(jì)其與行政訴訟行政復(fù)議等其他行政救濟(jì)制度一道，構(gòu)成了完整的鏈。但是由于我國對(duì)于行政申訴制度的法律位錯(cuò)誤因而導(dǎo)致現(xiàn)行法律、法規(guī)在與其他權(quán)利救濟(jì)制度,包括信訪、行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)方式如何銜接,別是在存在多種權(quán)利救濟(jì)制度的選擇時(shí),應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)等方面沒有作出明確規(guī)定。（三、行政申訴制度保主體具有很大的片面性?，F(xiàn)行法律法規(guī)明確規(guī)定公務(wù)員教師可以通過行政申訴程序維護(hù)其合法權(quán)益,同時(shí)卻在該立法層面上將普通公民行政申訴權(quán)排除在,致使行政申訴權(quán)幾乎成了公務(wù)員的專利。（四、行政申訴制度保護(hù)范圍有限行政申訴制度一般不對(duì)內(nèi)部行政行為進(jìn)行救濟(jì)說明特別權(quán)力關(guān)系理論依然影響著行政申訴制度我國行政申訴制度的保護(hù)范圍應(yīng)是對(duì)違法或不當(dāng)?shù)男姓袨樘崞鸬纳暝V主要受理對(duì)不當(dāng)行政行為提起的申訴同時(shí)行政申訴制度受理范圍行政訴訟受案范圍所排除的內(nèi)部行政行為和抽象行政行為?！豆珓?wù)員法》本就規(guī)定了公務(wù)員的申訴，把內(nèi)部行政行為納入行政申訴的受理范圍是其題中之義只要是公機(jī)關(guān)侵犯了公民的合法權(quán)益就應(yīng)納入行政申訴的救濟(jì)范圍包括學(xué)校對(duì)教師和學(xué)生實(shí)施的位象行政行為不應(yīng)排除在行政申訴的受理之外其原因?yàn)椋含F(xiàn)行體制本就規(guī)定了人大對(duì)抽象行政行的監(jiān)督憲法組織法規(guī)定全國人大常委撤銷國務(wù)院制定的同憲法相抵觸的行政法規(guī)決定和命令縣以方各級(jí)人大常有權(quán)撤銷本級(jí)的不立正彌補(bǔ)了權(quán)力機(jī)關(guān)--人大對(duì)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為的監(jiān)督由于缺乏啟動(dòng)機(jī)制而始終無法真正發(fā)揮陷。（五、行政申訴與其他保護(hù)權(quán)利制度的聯(lián)系不緊申訴成為相關(guān)人員權(quán)利救濟(jì)的主要渠道或唯一渠道,這不利于對(duì)其權(quán)利的充分保障。如《行政訴訟法》第12條規(guī)定的人民法院不受理公民法人或者其他組織提訴訟中就包括了行政機(jī)關(guān)政機(jī)關(guān)工作的獎(jiǎng)懲任免等決定這就基本排除了對(duì)公務(wù)員進(jìn)行司法救可能性在現(xiàn)實(shí)生活中教師學(xué)生為維護(hù)自身合法權(quán)益提起行政復(fù)議行政訴訟的權(quán)利也一直受到限制這種不能以提供司法救濟(jì)作為最終救濟(jì)方式的做法,顯然是有違基本的法治原則的。行政申訴制度是一種主要對(duì)不當(dāng)行政行為進(jìn)行救濟(jì)的法律救濟(jì)制度它的法理基礎(chǔ)是憲法規(guī)定的公民的申訴權(quán)其是由專門的行政申訴機(jī)關(guān)對(duì)公民的冤屈進(jìn)行調(diào)查制止或矯正侵權(quán)行為使公民受到損害的權(quán)益得以恢復(fù)和補(bǔ)救。行政申訴制度是隨著行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張行政救濟(jì)制度呈元化發(fā)展趨勢(shì)而來的行政申訴制度的優(yōu)勢(shì)在于其對(duì)不當(dāng)行政行為救濟(jì)的有效快速和便捷其在北歐的實(shí)踐證明了它的有效性和科學(xué)性使其在許家和地區(qū)確立起來成為一種新的行濟(jì)制度。我國憲法規(guī)定了公民的申訴權(quán)，但并沒有一部專門的申訴法，這行群的申訴權(quán)得到規(guī)定和體現(xiàn)公民的申訴權(quán)缺失而且我國行政