中國(guó)農(nóng)村公共轉(zhuǎn)移項(xiàng)目減貧效果研究

中國(guó)農(nóng)村公共轉(zhuǎn)移項(xiàng)目減貧效果研究

近年來(lái)，中國(guó)政府加強(qiáng)了農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)。農(nóng)村醫(yī)療救助、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度逐步完善,2012年新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面推廣。農(nóng)村社會(huì)保障制度的逐漸完善,在很大程度上保障了農(nóng)村居民的基本生活,緩解了農(nóng)村貧困。2014年,中央對(duì)扶貧工作提出了新的目標(biāo):2014—2020年間實(shí)現(xiàn)8000萬(wàn)貧困人口“兩不愁、三保障”。我們自然希望了解,這些保障性政策已經(jīng)產(chǎn)生了多大影響?目前還存在什么樣的問(wèn)題?這是本文主要回答的問(wèn)題。公共轉(zhuǎn)移性收入,包括退休金、養(yǎng)老金、低保、醫(yī)療報(bào)銷收入、各種現(xiàn)金補(bǔ)貼等項(xiàng)目,是反映居民所獲得社會(huì)保障和公共服務(wù)程度的重要指標(biāo)。隨著農(nóng)村公共服務(wù)的加強(qiáng),農(nóng)村居民公共轉(zhuǎn)移性收入的份額逐年增加。本文擬根據(jù)微觀住戶調(diào)查數(shù)據(jù),以農(nóng)村居民收入來(lái)源的視角,研究政府保障性政策的實(shí)際減貧效果。微觀信息主要來(lái)自中國(guó)住戶收入項(xiàng)目對(duì)2013年中國(guó)農(nóng)村居民的調(diào)查數(shù)據(jù)(CHIP2013)。為解決前述問(wèn)題,本文主要從兩個(gè)視角對(duì)公共轉(zhuǎn)移收入的減貧效應(yīng)進(jìn)行評(píng)估:一方面,公共轉(zhuǎn)移性收入在不同收入組居民的分布存在什么樣的特征?它是更偏向于貧困人口嗎?另一方面,加上公共轉(zhuǎn)移性收入以后,農(nóng)村居民的貧困發(fā)生率能夠下降多少?力圖全面地認(rèn)識(shí)公共轉(zhuǎn)移性收入的減貧機(jī)理和效果。本文結(jié)構(gòu)安排如下:第一部分,簡(jiǎn)要回顧相關(guān)的政策背景;第二部分,介紹本文所使用的數(shù)據(jù),分析當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村地區(qū)公共轉(zhuǎn)移性收入的分布特征;第三部分,估算公共轉(zhuǎn)移性收入的減貧效果;第四部分總結(jié)全文。一、養(yǎng)老金的收入在居民收入來(lái)源中,主要的公共轉(zhuǎn)移性收入包括養(yǎng)老金(或退休金)、低保金、醫(yī)療報(bào)銷收入和各種現(xiàn)金補(bǔ)貼等。這些收入來(lái)源占比高低與中國(guó)農(nóng)村公共政策的發(fā)展歷程息息相關(guān)。(一)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)最早在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)開(kāi)始探索,90年代初進(jìn)行試點(diǎn),但覆蓋面和整體效果并不理想。1999年,國(guó)務(wù)院開(kāi)始清理整頓農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),要求停辦新業(yè)務(wù),將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步過(guò)渡為商業(yè)保險(xiǎn),農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)處于停滯狀態(tài)根據(jù)人社部數(shù)據(jù),2003年全國(guó)農(nóng)村參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為5428萬(wàn)人,2008年才5595萬(wàn)人,隨著2009年新規(guī)定的落實(shí),當(dāng)年末的農(nóng)村參保人數(shù)迅速增至8691萬(wàn)人,2011年更是達(dá)到32643萬(wàn)人(二)農(nóng)村最低生活保障制度農(nóng)村低保項(xiàng)目全面普及開(kāi)始于2007年,隨著中央政府提供資金給予支持,到2007年年底全國(guó)所有的縣都建立了低保制度(三)醫(yī)療補(bǔ)貼制度新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(簡(jiǎn)稱“新農(nóng)合”)開(kāi)始于2003年,目的是“重點(diǎn)解決農(nóng)民因大病出現(xiàn)的因病致貧、返貧的問(wèn)題”,基本制度設(shè)計(jì)是“自愿為主”“大病防治為主”,為參與者提供醫(yī)療補(bǔ)貼(四)相應(yīng)補(bǔ)貼補(bǔ)貼為支持農(nóng)業(yè)發(fā)展,我國(guó)一直對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)貼。從補(bǔ)貼方式看,主要從早期的“價(jià)格干預(yù)”為主的間接補(bǔ)貼,轉(zhuǎn)為21世紀(jì)中期以“四減免、四補(bǔ)貼”為主的直接補(bǔ)貼二、公共轉(zhuǎn)移收入的分布特征(一)樣本和數(shù)據(jù)來(lái)源本文主要數(shù)據(jù)來(lái)自北京師范大學(xué)中國(guó)收入分配研究院的中國(guó)住戶收入調(diào)查數(shù)據(jù)(CHIP2013)。該調(diào)查覆蓋了全國(guó)15個(gè)省(市、自治區(qū)),涉及城鎮(zhèn)、農(nóng)村和流動(dòng)人口居民。本文主要使用其中的農(nóng)村居民數(shù)據(jù),即戶主為農(nóng)村戶口、并且現(xiàn)住地與戶口所在地相同的樣本家庭。最終樣本量為10496戶和39209人。為了增強(qiáng)數(shù)據(jù)對(duì)全國(guó)農(nóng)村居民,尤其是對(duì)貧困人口的代表性,本文根據(jù)不同地區(qū)、不同省份和不同類型家庭的總體人口結(jié)構(gòu),對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了加權(quán)處理。(二)公共轉(zhuǎn)移,集中率高,縮小收入不平等最近10年,中國(guó)農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移性凈收入大幅增加。從趨勢(shì)看,2007年之后該項(xiàng)收入占農(nóng)村家庭純收入的比重不斷提高,從2007年的4.67%增至2013年的15.86%。其中大部分來(lái)自公共轉(zhuǎn)移,這體現(xiàn)了政府惠農(nóng)政策力度的加大。這也是最近幾年城鄉(xiāng)收入差距不斷縮小的原因之一。根據(jù)歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》,城鎮(zhèn)人均可支配收入與農(nóng)村人均純收入的比值在2009年達(dá)到最大值(3.33),之后逐年微弱縮小,在2013年降至3.03。同時(shí),最近10年內(nèi),農(nóng)村家庭工資性收入增幅較為明顯,占比由2002年的38.32%穩(wěn)定上升至2013年的43.69%,這表明農(nóng)村勞動(dòng)力從事穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)工作的比例在大幅上升,已經(jīng)逐步接近城鎮(zhèn)水平針對(duì)貧困問(wèn)題,我們更關(guān)心不同收入來(lái)源在整體收入分布中具有怎樣的特征,或者說(shuō)低收入組家庭的哪些收入來(lái)源相對(duì)更多?我們首先估算了不同收入來(lái)源的集中率,以及它們分別對(duì)收入不平等的貢獻(xiàn)。若集中率低于人均可支配收入的基尼系數(shù),表明該類收入來(lái)源在低收入家庭可支配收入中的占比相對(duì)較高,能夠縮小收入不平等。根據(jù)表2的結(jié)果,農(nóng)村人均可支配收入的基尼系數(shù)為0.38左右,而工資性收入和財(cái)產(chǎn)性收入的集中率達(dá)到0.42和0.66,均高于可支配收入的基尼系數(shù)。因而,工資性收入和財(cái)產(chǎn)性收入更多地分布于高收入組家庭中,具有擴(kuò)大收入差距的作用。類似地,經(jīng)營(yíng)性收入的集中率也略高于0.38。因而,發(fā)揮縮小農(nóng)村收入不平等的主要來(lái)源是轉(zhuǎn)移性凈收入———其集中率為0.19,遠(yuǎn)低于可支配收入的基尼系數(shù)0.38。不過(guò),在轉(zhuǎn)移性凈收入中,來(lái)自政府的公共轉(zhuǎn)移的集中率為0.34,高于私人轉(zhuǎn)移的0.14。也就是說(shuō),在農(nóng)村收入來(lái)源構(gòu)成中,私人轉(zhuǎn)移發(fā)揮了最大化縮小收入差距的效果,其次是政府的公共轉(zhuǎn)移。在私人轉(zhuǎn)移中,外出寄回帶回收入更多地分布在低收入家庭,其集中率低至0.06。雖然公共轉(zhuǎn)移在整體上的集中率并不低,但是其子項(xiàng)目的分布實(shí)際上差異較大。占比最高(2.07%)的離退休金集中率達(dá)到0.54,甚至高于工資性收入的集中率,更加明顯地集中于高收入家庭。占比次之(0.96%)的新型農(nóng)村養(yǎng)老金集中率僅0.14,表明其較好地縮小了農(nóng)村收入不平等,更多地被低收入家庭獲得。其他公共轉(zhuǎn)移收入來(lái)源中,低保和各項(xiàng)補(bǔ)貼的集中率都顯著較低,低保和退耕還林還草補(bǔ)貼的集中率甚至為負(fù),說(shuō)明它們更多地分布于低收入家庭,顯著地縮小了收入不平等。(三)從收入基本特征來(lái)看,主要有以轉(zhuǎn)移性收入為主、中低收入組為輔的特點(diǎn)。在公共轉(zhuǎn)移性收入的收入組轉(zhuǎn)移性收入不高,但按“公共轉(zhuǎn)移性收入”和“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”的收入分以上比較了各類公共轉(zhuǎn)移性收入與可支配收入分布的關(guān)系。而公共轉(zhuǎn)移能夠發(fā)揮多大減貧效果,主要取決于能夠多大程度讓低收入家庭受惠。本研究按人均可支配收入排序,將樣本分為五等份:最低收入組、中低收入組、中等收入組、中高收入組和最高收入組,并比較不同組的收入構(gòu)成。首先,從收入構(gòu)成關(guān)系看,低收入組的工資性收入和財(cái)產(chǎn)性收入占比相對(duì)較低,經(jīng)營(yíng)性凈收入占比相對(duì)較高。不同收入組的收入來(lái)源差異表明他們各自不同的收入來(lái)源途徑:窮人主要通過(guò)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)獲得收入,而非窮人的主要收入來(lái)源是固定職位的工資。非窮人財(cái)產(chǎn)積累相對(duì)較高,也更容易獲得財(cái)產(chǎn)性收入。這一現(xiàn)象與前述集中率的結(jié)果基本一致,也進(jìn)一步說(shuō)明低收入家庭收入來(lái)源更加不穩(wěn)定,容易受到自然和市場(chǎng)環(huán)境的影響,尤其是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)容易遭遇自然災(zāi)害或市場(chǎng)供求異常波動(dòng)的影響。其次,低收入組的轉(zhuǎn)移性凈收入占比相對(duì)較高,最低組和中低組的相應(yīng)比例都超過(guò)了25%。但是低收入組所獲得的轉(zhuǎn)移性凈收入額度仍然低于高收入組,最高與最低的比值達(dá)到3.1。由此來(lái)看,未來(lái)對(duì)低收入家庭的扶助仍然需要進(jìn)一步完善。比較公共轉(zhuǎn)移和私人轉(zhuǎn)移在不同收入組的分布特征,二者的“最高組與最低組平均收入之比”分別為5.03和2.38?？梢宰⒁獾?從總體上公共轉(zhuǎn)移更多地被高收入組家庭獲得;雖然私人轉(zhuǎn)移的該比值也大于2,但不同收入組之間的差距相對(duì)較小。這一現(xiàn)象與前面根據(jù)集中率的結(jié)果基本一致。在公共轉(zhuǎn)移中,低收入組家庭受益相對(duì)較多的是新型農(nóng)村養(yǎng)老金、低保和一些農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼;獲益較小的是離退休金、其他養(yǎng)老保險(xiǎn)和報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)。新型農(nóng)村養(yǎng)老金是在最近十年內(nèi)才大幅度在農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)展開(kāi),能夠達(dá)到目前的影響效果是非常不錯(cuò)的成就。不過(guò),高收入組的人均收入仍達(dá)到低收入組的2倍以上。在幫扶極端貧困家庭中,低保發(fā)揮了極其重要的作用。其實(shí)際分布也相比其他收入來(lái)源更多地分布于低收入家庭。不過(guò)仍然存在一些問(wèn)題值得改進(jìn):首先,按照選擇低保對(duì)象的一般原則,受益者應(yīng)為當(dāng)?shù)刈罡F的人群,然而農(nóng)村中高收入組和最高收入組中仍然獲得較多的低保收入,說(shuō)明低保的實(shí)際瞄準(zhǔn)存在較大的偏差;其次,中低收入組所獲得的低保收入(人均71.16元)高于最低收入組(人均53.90元),極端貧困家庭沒(méi)有完全被低保政策所照顧,這也是未來(lái)需要進(jìn)一步改進(jìn)的問(wèn)題。當(dāng)前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼可以分為間接補(bǔ)貼和直接補(bǔ)貼兩類,間接補(bǔ)貼部分會(huì)潛在地進(jìn)入農(nóng)村居民經(jīng)營(yíng)性收入中,本研究所統(tǒng)計(jì)的補(bǔ)貼主要是農(nóng)村居民所獲得的直接補(bǔ)貼。由于直接補(bǔ)貼行為與家庭是否貧困沒(méi)有必然聯(lián)系,只是與這個(gè)家庭是否從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有關(guān)。同時(shí),根據(jù)經(jīng)營(yíng)性凈收入的分布特征可知,低收入家庭來(lái)自農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的收入份額相對(duì)較高,因而他們所獲得的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼會(huì)相對(duì)較高。這與CHIP農(nóng)村數(shù)據(jù)所統(tǒng)計(jì)的結(jié)果基本一致。最低收入組和中低收入組的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與高收入組相差不大,其在可支配收入中的占比明顯高于高收入組。在公共轉(zhuǎn)移性收入中,離退休金的整體占比最高,但最低收入組卻僅僅獲得了人均27.67元,遠(yuǎn)低于最高收入(僅為后者的1/18)。其中一個(gè)原因是低收入組家庭從事工資性工作的比例相對(duì)較低,并且低收入組與高收入組從事工資性工作的差距在最近幾十年才開(kāi)始縮小。若僅比較年齡較大的人群(正在領(lǐng)取離退休金的中老年人),最低收入組曾經(jīng)從事工資性工作的人數(shù)比例勢(shì)必更低。在這一趨勢(shì)下,隨著時(shí)間推移,最低收入組和最高收入組的離退休金差距可能會(huì)逐漸縮小。三、公共收入的減貧效果(一)評(píng)估方法本文估算貧困狀態(tài)的方法是FGT指數(shù),具體形式為:其中,q表示貧困人口數(shù),z表示貧困標(biāo)準(zhǔn)(或成為貧困線),y(二)公共轉(zhuǎn)移減貧效果在減貧的視角下,轉(zhuǎn)移性收入能夠發(fā)揮多大作用,取決于貧困線附近的人群能夠從中獲益多少。因而,影響公共轉(zhuǎn)移性收入減貧效果主要包括兩方面因素:第一,公共轉(zhuǎn)移的數(shù)額高低,它將會(huì)影響收入分布平移的距離;第二,公共轉(zhuǎn)移被貧困家庭所獲得的份額高低。這兩方面因素對(duì)應(yīng)著農(nóng)村政策(或扶貧政策)實(shí)際效果中的兩個(gè)重要維度:農(nóng)村居民所實(shí)際獲得的幫扶力度,與相關(guān)項(xiàng)目的整體資助力度高度相關(guān);以及相關(guān)項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)效率,即實(shí)際收益群體與理論瞄準(zhǔn)對(duì)象之間的吻合程度。農(nóng)村扶貧項(xiàng)目的理論瞄準(zhǔn)對(duì)象往往是最窮的家庭,因而在有限的資金下,可能會(huì)發(fā)揮較好的減貧效果,例如最低社會(huì)保障和一些針對(duì)性的扶貧政策。而普惠性的惠農(nóng)政策的理論瞄準(zhǔn)對(duì)象是全體農(nóng)村居民或與家庭收入水平無(wú)關(guān)的特定對(duì)象,其帶來(lái)的減貧效果具有不確定性,例如離退休金、養(yǎng)老金、醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷(新農(nóng)村合作醫(yī)療)等。在本文問(wèn)題中,最低社會(huì)保障的瞄準(zhǔn)對(duì)象是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)較差的家庭,因而它理應(yīng)具有減貧效應(yīng)。農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和新農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)作為普惠性政策,理論上應(yīng)覆蓋所有群體。由于低收入家庭收入水平相對(duì)較低,這些公共轉(zhuǎn)移在相同的投入下理應(yīng)也會(huì)發(fā)揮較好的效果。其他公共轉(zhuǎn)移大多數(shù)針對(duì)特定群體,減貧并非其主要目的。表4報(bào)告了貧困家庭和非貧困家庭的公共轉(zhuǎn)移收入的構(gòu)成。我們可以注意到這樣一些現(xiàn)象:首先,貧困家庭獲得的人均低保收入略低于非貧困家庭,前者是后者的92%,這一比例在西部地區(qū)只有74%。結(jié)合前文的分析,低保大多數(shù)分布于貧困線以上的低收入家庭,而沒(méi)有充分地被極端貧困家庭所分享。其次,理應(yīng)讓全部農(nóng)村居民受益的新型農(nóng)村養(yǎng)老金和新農(nóng)合(報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)分布),也沒(méi)有完全照顧到貧困家庭。其中,在各類公共轉(zhuǎn)移中,新型農(nóng)村養(yǎng)老金在貧困家庭的數(shù)額相對(duì)較高,在中部地區(qū)的人均額甚至高于非貧困家庭。然而,醫(yī)療保險(xiǎn)在貧困家庭和非貧困家庭之間的差異過(guò)大———全國(guó)范圍內(nèi)貧困家庭的人均醫(yī)療報(bào)銷費(fèi)僅為非貧困家庭的20%。一般地,貧困家庭中更可能存在身體不健康的個(gè)人,對(duì)醫(yī)療的需求理應(yīng)更高。這一數(shù)值結(jié)果可能反映了兩個(gè)方面問(wèn)題:貧困家庭不傾向于去醫(yī)院治病;貧困家庭獲得報(bào)銷的機(jī)會(huì)或報(bào)銷比例相對(duì)較少。再次,退休金在貧困家庭的分布極其微弱,僅人均13元;東部地區(qū)相對(duì)較高,達(dá)到人均42元;中西部都明顯過(guò)低。最后,各種補(bǔ)貼在貧困和非貧困家庭的分布呈現(xiàn)兩類特征:現(xiàn)金和實(shí)物補(bǔ)貼更多地分布于非貧困家庭;政策性直接補(bǔ)貼(如糧食直補(bǔ)和退耕還林還草補(bǔ)貼等)在貧困家庭和非貧困家庭的數(shù)額相差不大。東部地區(qū)貧困家庭的糧食直補(bǔ)收入甚至高于非貧困家庭。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在減貧中的貢獻(xiàn)會(huì)比較高。為更加清晰地認(rèn)識(shí)各種公共轉(zhuǎn)移的減貧效果,我們刨除人均可支配收入中的轉(zhuǎn)移性凈收入,估算此時(shí)的貧困發(fā)生率;然后逐一加上個(gè)人轉(zhuǎn)移和公共轉(zhuǎn)移,觀察貧困發(fā)生率的變化趨勢(shì),得到表5和圖1的結(jié)果。其中,若貧困發(fā)生率的變化為負(fù),表明該項(xiàng)公共轉(zhuǎn)移收入降低了貧困發(fā)生率。我們發(fā)現(xiàn),第一,在各項(xiàng)公共轉(zhuǎn)移收入中,退休金由于總的數(shù)額最高,其減貧效果最好,在全國(guó)范圍內(nèi)能夠使得貧困發(fā)生率下降1.04個(gè)百分點(diǎn),它在中部地區(qū)的作用尤其明顯,能夠降低1.37個(gè)百分點(diǎn)。第二,新型農(nóng)村養(yǎng)老金能夠降低0.98個(gè)百分點(diǎn),其減貧效果也是在中部地區(qū)更為明顯。第三,低保的減貧效果能夠達(dá)到-0.64個(gè)百分點(diǎn),也降低了貧困發(fā)生率。不過(guò)這一結(jié)果相比之前年份略有降低。根據(jù)北京師范大學(xué)中國(guó)收入分配研究院的報(bào)告,2010年和2012年低保能夠使得相同標(biāo)準(zhǔn)的貧困發(fā)生率分別下降0.82和1.09個(gè)百分點(diǎn)綜合中國(guó)農(nóng)村地區(qū)公共轉(zhuǎn)移的分布特征及其減貧效果,我們