最低生活保障制度的政策工具

最低生活保障制度的政策工具

一、救助對(duì)象難識(shí)別,容易產(chǎn)生雙重問(wèn)題居民和年輕人的最低生活保障制度是實(shí)施“社會(huì)政策必須為他們提供依據(jù)”的主要政治工具。作為最后一個(gè)安全網(wǎng)絡(luò)，有效實(shí)施城鄉(xiāng)最低生活保障制度，解決貧困家庭的基本生活問(wèn)題，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了根本性作用。目前,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,一方面,城鄉(xiāng)最低生活保障功能不斷擴(kuò)展、救助標(biāo)準(zhǔn)逐漸提高、綜合救助體系得以確立;另一方面,在制度建設(shè)不斷完善,政策執(zhí)行日益規(guī)范的情況下,對(duì)救助精準(zhǔn)性和有效性的要求進(jìn)一步提高。近年來(lái),城鄉(xiāng)最低生活保障制度實(shí)施過(guò)程中存在兩大難題:一是最低生活保障救助對(duì)象的識(shí)別問(wèn)題;二是最低生活保障政策執(zhí)行效果問(wèn)題。最低生活保障救助對(duì)象的識(shí)別是指有資格進(jìn)入最低生活保障的家庭認(rèn)定,即最低生活保障制度的對(duì)象選擇問(wèn)題。最低生活保障資格的認(rèn)定是以嚴(yán)格的收入審查為標(biāo)準(zhǔn),即家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)才可獲得救助,而不論該家庭是否有勞動(dòng)能力和特殊困難。但在基層最低生活保障政策執(zhí)行層面,突出面臨的是家庭收入難以確定,加上許多地方開(kāi)始實(shí)施對(duì)最低生活保障邊緣戶(hù)等有特殊困難的支出型貧困家庭展開(kāi)分類(lèi)救助,從而造成救助對(duì)象難甄別等問(wèn)題,與此相伴隨的是,基層最低生活保障執(zhí)行者的個(gè)人關(guān)系被認(rèn)為容易影響救助資源的獲得,衍生出人情保和關(guān)系保等問(wèn)題。關(guān)于最低生活保障政策的執(zhí)行效果,從已有的研究來(lái)看,救助對(duì)象的有效識(shí)別事關(guān)最低生活保障制度的公平性,而最低生活保障運(yùn)行的困境則表現(xiàn)在福利污名和福利依賴(lài)兩個(gè)方面?；谝陨涎芯坑懻?本文關(guān)注:目前影響城鄉(xiāng)貧困家庭獲得最低生活保障資格的因素是什么?城鄉(xiāng)貧困家庭(成員)如何評(píng)價(jià)最低生活保障資格的評(píng)審?最低生活保障制度的實(shí)施對(duì)最低生活保障家庭(成員)究竟會(huì)產(chǎn)生哪些效果?二、調(diào)查對(duì)象及樣本描述本文研究使用的數(shù)據(jù)來(lái)自于由財(cái)政部立項(xiàng)資助,民政部政策研究中心承擔(dān)的國(guó)家重大課題“中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)”項(xiàng)目的調(diào)查。本文使用的數(shù)據(jù)是2015年7月調(diào)查所得,其反映的是城鄉(xiāng)困難家庭的基本狀況,調(diào)查對(duì)象主要分為兩類(lèi):一是享受城鄉(xiāng)居民最低生活保障的貧困家庭;二是沒(méi)有享受最低生活保障的其他低收入困難家庭。本次調(diào)查按照“省—市—區(qū)(縣)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)—戶(hù)”的順序,綜合運(yùn)用立意抽樣、分層抽樣以及簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣等多種抽樣方式,抽取調(diào)查樣本。樣本省份包括北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省、吉林省、江蘇省等29個(gè)省份。調(diào)查對(duì)象包括城市和農(nóng)村困難家庭,回收有效問(wèn)卷為城市7322份,農(nóng)村4205份。三、家庭最低生活保障能力模型本文根據(jù)最低生活保障資格申請(qǐng)與獲得情況,將城鄉(xiāng)困難家庭分成三大類(lèi)別:成功申請(qǐng)了最低生活保障資格的家庭、申請(qǐng)了最低生活保障資格但未獲得的家庭、從未申請(qǐng)過(guò)最低生活保障資格的家庭,其具體情況見(jiàn)表1,可見(jiàn)凡是申請(qǐng)過(guò)最低生活保障資格的家庭,大多數(shù)都能夠申請(qǐng)成功,但不排除還有相當(dāng)一部分申請(qǐng)不成功,且在農(nóng)村這一比例更大。進(jìn)一步考察申請(qǐng)最低生活保障資格未成功的原因,發(fā)現(xiàn)城市和農(nóng)村各有12.4%和14.13%的居民認(rèn)為是由于最低生活保障評(píng)審不合理造成的,同時(shí)大部分的居民還是認(rèn)為是由于不符合申請(qǐng)條件造成的。但是在農(nóng)村家庭樣本中進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn),還有一部分家庭提出沒(méi)有申請(qǐng)成功的原因是因?yàn)樗诖鍥](méi)有了最低生活保障指標(biāo)(參見(jiàn)表2)。為了要進(jìn)一步分析影響城鄉(xiāng)貧困家庭申請(qǐng)最低生活保障的影響因素,進(jìn)一步采用回歸分析的方法進(jìn)行判斷。根據(jù)“申請(qǐng)最低生活保障并成功的家庭”、“申請(qǐng)最低生活保障但未成功的家庭”為二分因變量,以“申請(qǐng)最低生活保障并成功的家庭”為參照類(lèi),采用logistic回歸模型進(jìn)行探究,自變量有以下三類(lèi):一是家庭經(jīng)濟(jì)狀況變量,包括有勞動(dòng)能力人口占比、家庭人均收入(減去政府救助收入,并且去掉收入小于0的無(wú)效樣本)、家庭人均支出、家庭住房面積、家庭耐用品擁有情況、農(nóng)村還包括土地面積);二是家庭需求情況變量,包括家中是否有殘疾人、是否有慢性病患者、是否有大病患者、是否有需要長(zhǎng)期照料者;三是與村/居委會(huì)的關(guān)系變量,包括認(rèn)識(shí)村/居委會(huì)工作人員數(shù)量和遇到困難是否最先向政府或居委會(huì)求助。各變量描述統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表3。從模型估計(jì)結(jié)果可以看出:第一,在城市中,從家庭經(jīng)濟(jì)狀況變量可以看出,家庭成員有勞動(dòng)能力的人口數(shù)占比越大,家庭擁有耐用品的情況越好(即是否擁有電動(dòng)自行車(chē)和手機(jī)),家庭住房面積越大,越不容易獲得救助,家庭人均收入和家庭人均支出較低對(duì)于獲得最低生活保障資格雖然有顯著的正向影響,但是由于調(diào)查樣本均為申請(qǐng)過(guò)最低生活保障的貧困家庭,收入和支出普遍偏低且變異較小,其效應(yīng)非常小。從家庭需求情況變量可以看出,家中有殘疾人的家庭,申請(qǐng)獲得最低生活保障資格的比例更高,家中有大病患者的家庭也更容易獲得最低生活保障資格,但變量不顯著。但家中有慢性病患者和長(zhǎng)期照料者反而不利于獲得最低生活保障資格,而從描述統(tǒng)計(jì)可以看出,擁有慢性病患者的家庭在申請(qǐng)最低生活保障資格但未成功的家庭中比例明顯更高。從調(diào)查家庭與居委會(huì)的關(guān)系變量可以看出,認(rèn)識(shí)居委會(huì)工作人員的數(shù)量越多,越傾向于向政府或居委會(huì)求助的家庭,在提出最低生活保障申請(qǐng)的時(shí)候更容易獲得最低生活保障資格。第二,在農(nóng)村中,從家庭經(jīng)濟(jì)狀況變量可以看出,家庭成員有勞動(dòng)能力的人口數(shù)占比越大,家庭擁有耐用品的情況越好(即是否擁有電動(dòng)自行車(chē)和摩托車(chē)),越不容易獲得救助資格。而是否擁有電腦這一變量出現(xiàn)相反結(jié)果,可能是由于農(nóng)村貧困家庭擁有電腦的比例很低所致。家庭人均收入和人均支出的影響依然很小,與城市情況類(lèi)似。從家庭需求情況變量可以看出,有殘疾人的家庭更容易獲得最低生活保障資格。但有慢性病和大病患者的家庭反而更不容易獲得最低生活保障資格,而從描述統(tǒng)計(jì)也可以看出擁有此類(lèi)特征的家庭在申請(qǐng)最低生活保障但未成功的家庭中比例明顯更高。從調(diào)查家庭與村委會(huì)的關(guān)系變量可以看出,認(rèn)識(shí)村委會(huì)工作人員的數(shù)量越多,越傾向于向政府或村委會(huì)求助的家庭,越容易獲得最低生活保障資格,但前者不顯著(參見(jiàn)表4)。四、城鄉(xiāng)最低生活保障政策的實(shí)施效果分析(一)城鄉(xiāng)貧困家庭對(duì)最低生活保障政策執(zhí)行情況的對(duì)比雖然基層最低生活保障管理人員對(duì)最低生活保障申請(qǐng)者的熟悉和了解情況,是直接影響到最低生活保障申請(qǐng)者獲得最低生活保障資格的重要因素,但城鄉(xiāng)貧困家庭(包括三類(lèi)家庭,即申請(qǐng)了最低生活保障資格的家庭、申請(qǐng)了最低生活保障資格但未獲得的家庭、從未申請(qǐng)過(guò)最低生活保障資格的家庭)對(duì)最低生活保障執(zhí)行情況的總體評(píng)價(jià)較高。在最低生活保障評(píng)審的公平性方面,城市貧困家庭認(rèn)為最低生活保障評(píng)審是公平的比例達(dá)到77.38%,農(nóng)村貧困家庭認(rèn)為最低生活保障評(píng)審是公平的比例達(dá)到73.48%。而非常同意或比較同意“最低生活保障資格認(rèn)定靠關(guān)系、走后門(mén)”的城鄉(xiāng)貧困家庭分別占比12.29%和13.27%,非常同意或比較同意“最低生活保障戶(hù)隱瞞工作或收入”的比例分別為19.27%和15.03%,認(rèn)為“最低生活保障工作人員不認(rèn)真、不負(fù)責(zé)”的比例分別為11.1%和12.69%?？偟膩?lái)看,城鄉(xiāng)貧困家庭對(duì)最低生活保障評(píng)審的公平性和執(zhí)行情況評(píng)價(jià)較高,但仍存在最低生活保障政策執(zhí)行不到位的問(wèn)題。在最低生活保障對(duì)解決家庭生活困難方面,在城市選擇“作用很大”和“作用較大”的最低生活保障家庭比例超過(guò)了80.18%,在農(nóng)村,這一比例也達(dá)到了76.61%,可見(jiàn),最低生活保障政策能夠有效幫助貧困家庭解決生活困難問(wèn)題。目前,在最低生活保障及其配套措施中,主要還是通過(guò)最低生活保障金來(lái)保障貧困家庭的生活。從城鄉(xiāng)貧困家庭的角度來(lái)看,目前最低生活保障執(zhí)行中存在的最大問(wèn)題是“最低生活保障金太少”,其次是“家庭收入核查太繁瑣”,可見(jiàn),提標(biāo)和簡(jiǎn)化審批手續(xù)對(duì)于貧困家庭來(lái)說(shuō)是迫切的需求(參見(jiàn)表5-1和表5-2)。(二)最低生活保障對(duì)象的個(gè)人尊嚴(yán)和隱私價(jià)值并存通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)接受最低生活保障家庭的考察來(lái)看,城鄉(xiāng)最低生活保障家庭在最低生活保障的審核公示和領(lǐng)取過(guò)程中,并沒(méi)有產(chǎn)生污名感。從表6可以看出,他們對(duì)最低生活保障的公示制度大多呈贊成的態(tài)度,城市和農(nóng)村最低生活保障家庭呈贊成態(tài)度的分別高達(dá)89.67%和90.32%。同樣,在領(lǐng)取最低生活保障的過(guò)程中,也沒(méi)有產(chǎn)生明顯的污名感,不論在城市還是農(nóng)村,只有不到20%的最低生活保障對(duì)象表示非常同意或比較同意“吃最低生活保障有損個(gè)人尊嚴(yán)和隱私”,這可能一方面是由于人們的權(quán)利意識(shí)增強(qiáng),另一方面也是由于隨著最低生活保障制度上疊加有其他項(xiàng)目,最低生活保障制度“含金量”較高所致。但相當(dāng)一部分最低生活保障對(duì)象在與人交往時(shí)會(huì)產(chǎn)生自卑感,并感到心情沮喪。在城市,有36.96%的最低生活保障家庭表示在與人交往時(shí)多少會(huì)有些自卑感,且有54.93%的最低生活保障家庭表示經(jīng)?；蛴袝r(shí)會(huì)感到情緒沮喪、心情焦慮。在農(nóng)村,有33.69%的最低生活保障家庭表示在與人交往時(shí)會(huì)產(chǎn)生自卑感,有54.67%表示會(huì)出現(xiàn)情緒沮喪和心情焦慮的情況(參見(jiàn)表7)。(三)“個(gè)人承擔(dān)更多的責(zé)任來(lái)培養(yǎng)自己”為了分析最低生活保障政策是否會(huì)在某種程度上造成“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象,本文考察了擁有有勞動(dòng)能力家庭成員的最低生活保障家庭對(duì)就業(yè)的看法和接受就業(yè)服務(wù)的意愿,并與沒(méi)有勞動(dòng)能力的最低生活保障家庭作對(duì)比,在此基礎(chǔ)上分析針對(duì)這部分最低生活保障家庭的勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)提供情況。城鄉(xiāng)最低生活保障家庭勞動(dòng)能力擁有情況見(jiàn)表8。從表9可以看出,總體來(lái)說(shuō),城鄉(xiāng)最低生活保障家庭愿意為自己的生活負(fù)責(zé),且有較強(qiáng)的就業(yè)意愿。但是在有無(wú)勞動(dòng)能力的家庭之間有較大差距,有勞動(dòng)能力的家庭明顯更愿意為自己的生活負(fù)責(zé)且有較強(qiáng)的工作意愿。在城市,這部分家庭有85.32%表示很同意或比較同意“個(gè)人應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任來(lái)養(yǎng)活自己”,在農(nóng)村,這一比例也達(dá)到84.03%。在城市,這部分家庭有90.82%表示很同意或比較同意“只有努力工作,才能夠帶來(lái)好生活”,在農(nóng)村,這一比例更高,達(dá)到92.48%?？梢?jiàn),有勞動(dòng)能力的最低生活保障家庭就業(yè)意愿較強(qiáng),愿意為自己的生活負(fù)責(zé),沒(méi)有典型的“福利依賴(lài)”現(xiàn)象。在“您需要哪些幫助”這個(gè)問(wèn)題中,本文選取了與就業(yè)服務(wù)有關(guān)的選項(xiàng)進(jìn)行了綜合,這里的就業(yè)服務(wù)包括“幫助家里勞動(dòng)力找份工作”、“提供技能培訓(xùn)、指點(diǎn)致富門(mén)路”、“提供低息貸款或生產(chǎn)資金”以及“結(jié)對(duì)幫扶”,以此探討城鄉(xiāng)最低生活保障家庭接受就業(yè)服務(wù)的意愿?？梢钥闯?雖然有勞動(dòng)能力的家庭接受就業(yè)服務(wù)的意愿明顯更強(qiáng),但在城市和農(nóng)村分別還有44.27%和35.19%的家庭沒(méi)有提出需要接受提供的就業(yè)服務(wù),這與他們強(qiáng)烈的自立與就業(yè)意愿相矛盾,因此,繼續(xù)考察他們?cè)噲D實(shí)現(xiàn)就業(yè)的途徑和政府就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目的提供情況。其中,關(guān)于實(shí)現(xiàn)就業(yè)途徑的考察,在農(nóng)村樣本調(diào)查問(wèn)卷中沒(méi)有包括相關(guān)問(wèn)題,因此,對(duì)這一問(wèn)題的回答僅限城市樣本(參見(jiàn)表10)。城市有勞動(dòng)能力的最低生活保障家庭中的勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)就業(yè)最常用的途徑依次是自己靈活就業(yè)(38.4%)、親友介紹就業(yè)(20.24%)和直接到用人單位應(yīng)聘(15.13%),而真正借助社區(qū)和政府力量的比例非常小,選擇“社區(qū)介紹就業(yè)”和“政府提供公益崗位”的比例分別只有7.81%和2.83%(參見(jiàn)表11)。從這些最低生活保障家庭接受過(guò)的就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目來(lái)看,大部分家庭都沒(méi)有接受過(guò)任何就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目,在城市和農(nóng)村,這一比例分別為77.97%和87.36%,農(nóng)村有勞動(dòng)能力的最低生活保障家庭接受就業(yè)服務(wù)的比重更低。在城市,有接近10%的家庭接受過(guò)免費(fèi)培訓(xùn)和職業(yè)介紹,而在農(nóng)村,所有的服務(wù)項(xiàng)目接受比例都不超過(guò)5%,最高的為免費(fèi)培訓(xùn),也僅有4.98%(參見(jiàn)表12)。五、政策建議:有勞動(dòng)能力的最低生活保障對(duì)象能否就業(yè)服務(wù)第一,影響貧困家庭獲得最低生活保障資格的因素是多樣的,家庭經(jīng)濟(jì)狀況、需求情況以及與村/居委會(huì)的關(guān)系都是重要影響因素?？傮w來(lái)說(shuō),城鄉(xiāng)貧困家庭對(duì)最低生活保障評(píng)審的公平性和執(zhí)行情況評(píng)價(jià)較高,但還存在政策執(zhí)行不到位的問(wèn)題。第二,目前,最低生活保障對(duì)解決家庭生活困難方面作用明顯,同時(shí),在最低生活保障的審核公示與領(lǐng)取環(huán)節(jié)并未給最低生活保障家庭帶來(lái)污名感,但相當(dāng)一部分最低生活保障對(duì)象在與人交往時(shí)會(huì)產(chǎn)生自卑感,并感到心情沮喪。第三,有勞動(dòng)能力的最低生活保障對(duì)象依然具有較強(qiáng)的就業(yè)意愿和責(zé)任感。有勞動(dòng)能力的最低生活保障家庭就業(yè)意愿較強(qiáng),愿意為自己的生活負(fù)責(zé),沒(méi)有典型的“福利依賴(lài)”現(xiàn)象。從最低生活保障家庭接受過(guò)的就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目來(lái)看,大部分家庭都沒(méi)有接受過(guò)任何就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目,相關(guān)就業(yè)服務(wù)還沒(méi)有跟上,最低生活保障家庭成員大多還是通過(guò)自己的關(guān)系尋找工作。針對(duì)城鄉(xiāng)最低生活保障政策執(zhí)行的影響因素及效果的分析,本文提出如下政策建議:第一,強(qiáng)化對(duì)最低生活保障審批和執(zhí)行環(huán)節(jié)的管理,避免由于與最低生活保障管理人員個(gè)人關(guān)系而產(chǎn)生的“人情保”和“關(guān)系?！?。建立最低生活保障的公開(kāi)透明性規(guī)則,建立監(jiān)督、申訴機(jī)制及其問(wèn)責(zé)機(jī)制,同時(shí),還應(yīng)適當(dāng)簡(jiǎn)化最低生活保障資格的審批手續(xù)。第二,在社區(qū)中,為最低生活保障家庭營(yíng)造良好的人際環(huán)境,并提供專(zhuān)業(yè)的心理疏導(dǎo)服務(wù)。最低生活保障家庭生活于社區(qū)之中,平時(shí)交往范圍和得到的服務(wù)也多來(lái)自于社區(qū)。因此,可以以社區(qū)為基礎(chǔ),通過(guò)相關(guān)工作人員與這些家庭進(jìn)行充分地互動(dòng)與接觸,克服他們與人交往的障礙,幫助其建立有益的社會(huì)支持和社會(huì)網(wǎng)絡(luò),同時(shí),通過(guò)參與社區(qū)各種文體活動(dòng)形式,融入社區(qū)生活,形成最低生活保障家庭與周?chē)藛T的良好人際環(huán)境。在必要時(shí),還可以通過(guò)提供專(zhuān)業(yè)的心理疏導(dǎo)服務(wù),幫助他們克服沮喪和焦慮心情。第三,通過(guò)提供多種就業(yè)服務(wù)激活有勞動(dòng)能力的受助對(duì)象,促進(jìn)其就業(yè)。鑒于有勞動(dòng)能力的最低生活保障對(duì)象就業(yè)意愿較強(qiáng)與就業(yè)服務(wù)缺位的矛盾,一方面要加大就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目的提供力度,另一方面要重視就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目提供的針對(duì)性和培訓(xùn)效果。重點(diǎn)通過(guò)就業(yè)服務(wù)的提供來(lái)提高有勞動(dòng)能力救助對(duì)象的就業(yè)能力,具體分析阻礙他們實(shí)現(xiàn)就業(yè)的因素,并根據(jù)不同的年齡層次、文化程度和身體狀