權(quán)力清單制度在公眾視野中的意義

權(quán)力清單制度在公眾視野中的意義

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到原材料經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路，以及改革實(shí)踐的不斷發(fā)展，必然會(huì)有其自身的優(yōu)勢。1強(qiáng)化權(quán)責(zé)邊界,明晰政府責(zé)任分工權(quán)力清單制度是政府及其部門以“清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)為核心內(nèi)容的權(quán)力革命,其實(shí)質(zhì)是給行政職權(quán)打造一個(gè)透明的制度籠子,必將成為行政機(jī)關(guān)依法行政的基本依據(jù)。2014年3月,按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于公開國務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)等相關(guān)工作的通知》(國辦發(fā)[2014]5號(hào))要求,國務(wù)院在各部門分別公開本部門所保留的行政審批事項(xiàng)基礎(chǔ)上,向社會(huì)公開國務(wù)院60個(gè)部門行政審批事項(xiàng)匯總清單,共計(jì)1235項(xiàng),包括各項(xiàng)行政審批設(shè)立依據(jù)及內(nèi)容,明確清單之外的,一律不得實(shí)施審批。地方政府及部門權(quán)力清單制度也在加快推行。城鄉(xiāng)規(guī)劃作為調(diào)控城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的公共政策,也同樣需要構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系。我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作始于建國之初,伴隨著祖國的成長,也風(fēng)風(fēng)雨雨經(jīng)歷了六十年之久,在逐步建立了較為完整的規(guī)劃體系的同時(shí),也擁有了一支強(qiáng)壯的規(guī)劃編制和管理隊(duì)伍?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》作為我國唯一的一部為規(guī)劃而制定的法律,更是明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律地位。然而,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展,縱然有了雄厚的技術(shù)力量和強(qiáng)有力的法律支持,城鄉(xiāng)規(guī)劃工作卻越來越受到社會(huì)各界的廣泛的詬病,行業(yè)外對城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性不斷質(zhì)疑,行業(yè)內(nèi)則認(rèn)為規(guī)劃的作用沒有得到發(fā)揮。總規(guī)批什么,控規(guī)控什么,許可管什么,是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中經(jīng)常感到困惑和迷茫的。從行政管理的角度看,將城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的綜合性與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的有限性相混淆是產(chǎn)生這些問題或現(xiàn)象的根源之一。由于管理權(quán)力的界限不清晰,引發(fā)政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能上的越位、缺位、錯(cuò)位并存,進(jìn)而出現(xiàn)了總規(guī)實(shí)施不善,控規(guī)頻繁調(diào)整,規(guī)劃管理人員對建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查自由裁量權(quán)過大,建設(shè)單位感到被無端挑剔、審批時(shí)間過長,甚至滋生腐敗等問題。因此,城鄉(xiāng)規(guī)劃管理還要深化細(xì)化權(quán)力清單,從龐雜的規(guī)劃編制成果中提煉出政府的責(zé)權(quán)界限,規(guī)范規(guī)劃管理權(quán)力運(yùn)行的程序,做到可執(zhí)行、可考核、可問責(zé),才能使城鄉(xiāng)規(guī)劃管理真正成為一項(xiàng)界定清晰、責(zé)權(quán)分明的公共政策制定和實(shí)施工作。今年,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部向全社會(huì)公布了由其實(shí)施的7項(xiàng)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政審批項(xiàng)目清單。這些清單的公布,標(biāo)志著城鄉(xiāng)規(guī)劃管理行為逐步向現(xiàn)代的、科學(xué)的公共管理行為轉(zhuǎn)型和規(guī)范。同時(shí),我們也應(yīng)該看到,行政審批事項(xiàng)的公布,對于解決當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃的困惑,實(shí)施明晰有效規(guī)劃管理來說,還只是剛剛開始起步。只有逐步厘清城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中私權(quán)與公權(quán)的分工、公權(quán)領(lǐng)域內(nèi)各相關(guān)部門的分工和私權(quán)領(lǐng)域內(nèi)的各市場主體的分工,明確權(quán)力界限,列出權(quán)力清單,才能形成責(zé)權(quán)明晰、公開透明、實(shí)用高效的規(guī)劃管理機(jī)制。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理公權(quán)領(lǐng)域的內(nèi)部分工包括政府層級分工、同級政府間的分工和政府內(nèi)部各部門的分工;在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域,公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系貫穿于城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和實(shí)施的各個(gè)階段,但往往最終表現(xiàn)于對具體地塊開發(fā)利用的許可和管制;私權(quán)領(lǐng)域的分工則更多需要市場和法律手段。以下將重點(diǎn)討論政府層級和政府內(nèi)部各部門之間的權(quán)力分工與協(xié)作,以及規(guī)劃許可環(huán)節(jié)政府的權(quán)力界限。2通過劃分級別和部門劃分，澄清規(guī)劃和設(shè)計(jì)權(quán)力的分工和合作2.1空間管治體制中各地方責(zé)任劃分的不統(tǒng)一推行權(quán)力清單制度,涉及中央和地方政府的職權(quán)關(guān)系。中國雖然是一個(gè)行政體制上高度集權(quán)的國家,但因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)上中央把幾乎所有的事務(wù)均委托地方政府具體實(shí)施,事權(quán)高度集中于地方政府,中央離開了地方幾乎無法做任何事情,這本身就形成了中央和地方的一種合作和利益制衡機(jī)制在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中,中央政府(上級政府)由于省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃審批內(nèi)容過多過細(xì),一方面導(dǎo)致過多承擔(dān)本應(yīng)由地方政府(下級政府)承擔(dān)的規(guī)劃管理的職責(zé)(如城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)具體地塊的空間布局和調(diào)整、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局),另一方面導(dǎo)致對一些本應(yīng)由中央(上級)政府承擔(dān)的規(guī)劃管理職責(zé)(如國防設(shè)施和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),落實(shí)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、重要生態(tài)區(qū)域的保護(hù)等)卻僅由地方(下級)政府承擔(dān)。由此可見,在城鄉(xiāng)規(guī)劃中,上下級政府的權(quán)責(zé)劃分未在編制、審批和監(jiān)督內(nèi)容中充分甄別。近年來,一些地方在規(guī)劃制定實(shí)施中,積極嘗試對上級、本級政府主管和市場機(jī)制主導(dǎo)的規(guī)劃內(nèi)容予以區(qū)分。例如,新疆維吾爾自治區(qū)針對政府事權(quán)由政府主導(dǎo)實(shí)施,具有自上而下的特點(diǎn),嘗試提出自治區(qū)、市、縣政府在實(shí)施自治區(qū)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中的層級任務(wù)清單:將經(jīng)審批的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃中以政府為實(shí)施主體的事項(xiàng)列出,制定了本級政府和下級政府的《行動(dòng)計(jì)劃》,在規(guī)劃目標(biāo)指引下、在政府事權(quán)范圍內(nèi)對政府近期要采取的276項(xiàng)行動(dòng)任務(wù)落實(shí)到有關(guān)市縣,同時(shí)明確了自治區(qū)29個(gè)廳局委的考核任務(wù)和考核對象;廣東省曾在《珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》中建立了四級空間管治體系(表1),在劃定的不同管治區(qū)域分別提出不同的層級管理和監(jiān)督權(quán)限。這些規(guī)劃管理的創(chuàng)新做法,為建立層級的規(guī)劃管理清單提供了有益的經(jīng)驗(yàn)參考和實(shí)踐支撐。政策目標(biāo)在中央和地方呈現(xiàn)出不同的特征。中央目標(biāo)往往具有指導(dǎo)性和整體性,而地方政府則根據(jù)自身的偏好和行為能力的強(qiáng)弱顯現(xiàn)出更為明確和具體的、具有本地化特色的地方目標(biāo)今年,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部按照國務(wù)院要求,開始著手修改《城市總體規(guī)劃審查工作規(guī)則》,提出和明確國務(wù)院審批的重點(diǎn)內(nèi)容,這是健全一級政府一級事權(quán)的城鄉(xiāng)規(guī)劃制度,建立層級的權(quán)力清單很好的開端。2.2依法行政意識(shí)的增強(qiáng)以及相關(guān)部門的作用在公權(quán)內(nèi)部領(lǐng)域,與縱向分層相對應(yīng)的是橫向合作。中國政府機(jī)構(gòu)條塊相結(jié)合的特征,使公共政策具有了“政策的多屬性”特征,即重大公共政策往往擁有一個(gè)以上的目標(biāo),這些目標(biāo)分別指向政府不同的職能部門,需要他們之間的協(xié)同和配合,從而形成了多元參與者的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系從20世紀(jì)90年代中期開始,經(jīng)歷“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的國家開始一場新的尋找“公共部門協(xié)調(diào)機(jī)制”的改革運(yùn)動(dòng)。“合作政府”這一詞匯是由英國首相布萊爾在1997年創(chuàng)建社會(huì)排斥小組時(shí)第一次使用,很快成為英國政府的一個(gè)重要理念。它影響到組織結(jié)構(gòu)、預(yù)算安排、政府目標(biāo)的設(shè)定以及地方政府部門的日常工作。隨后各個(gè)國家改革有不同說法,如“橫向管理”(horizontalmanagement)、“全面政府”(wholegovernment)、“連接政府”(connectinggovernment),“聯(lián)結(jié)政府(joined—upgovernment)”、“整體性政府(holisticgovernment)”等,這些改革方案的核心是通過政府內(nèi)的部門間以及政府內(nèi)外組織間的協(xié)作達(dá)到以下目的:首先是減少政策之間互相拆臺(tái)的情形,其次是更好地利用短缺資源,再次是通過將某一特定政策領(lǐng)域的利益相關(guān)者聚合在一起產(chǎn)生合作,最后是向公民提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務(wù)在國內(nèi),隨著依法行政意識(shí)的增強(qiáng),政府各行業(yè)管理部門越來越意識(shí)到涉及本領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目空間布局的,必須依法符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求;政府規(guī)劃管理部門也越來越意識(shí)到,只有充分考慮和有效整合各相關(guān)行業(yè)的具體發(fā)展需求,才能制定出有效的、可實(shí)施的城鄉(xiāng)規(guī)劃。以地下空間的規(guī)劃建設(shè)管理為例:城市地下空間是一個(gè)承載多種功能的綜合空間,兼具人防、交通、物流、商業(yè)、倉儲(chǔ)、市政管理等各類城市功能,一般由市政部門負(fù)責(zé)市政設(shè)施類地下工程的建設(shè),由人防部門負(fù)責(zé)人防工程的建設(shè),由管線產(chǎn)權(quán)單位負(fù)責(zé)各類管道的鋪設(shè)。由于缺乏有效的城市地下空間管理協(xié)作機(jī)制,導(dǎo)致地下空間大多處于零星、分散、孤立的狀態(tài),散亂的分布格局為城市帶來安全隱患的同時(shí),也降低了地下空間的利用率。2013年底,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與國家人防辦聯(lián)合開展了地下空間規(guī)劃建設(shè)管理試點(diǎn)工作,試點(diǎn)城市從明確各相關(guān)部門的職責(zé)和權(quán)限開始,建立責(zé)權(quán)明晰、分工合作的協(xié)調(diào)機(jī)制,進(jìn)行地下空間管理。這種探索和嘗試,將為建立務(wù)實(shí)的地下空間管理制度和開展立法提供實(shí)踐基礎(chǔ)。2.3深化細(xì)化、深化公眾參與的頂層設(shè)計(jì)在市場經(jīng)濟(jì)條件下,為了有效規(guī)范市場主體行為,減少市場投機(jī)和政府過度干預(yù),政府在實(shí)施治理,尤其對微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行調(diào)節(jié)和監(jiān)管時(shí),需要具有規(guī)則性和穩(wěn)定性在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域,公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系貫穿于城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和實(shí)施的各個(gè)階段,但往往最終表現(xiàn)于政府對具體地塊開發(fā)利用的許可和管制。規(guī)劃管理部門在對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃許可的過程中,存在因具體管理者的業(yè)務(wù)素質(zhì)和審美偏好不同而出現(xiàn)不同審查要求的情況,導(dǎo)致建設(shè)單位認(rèn)為規(guī)劃管理部門自由裁量權(quán)過大,管理隨意;同時(shí),規(guī)劃管理部門也認(rèn)為僅以簡單的幾項(xiàng)規(guī)劃條件作為管控的依據(jù)并不能達(dá)到規(guī)劃實(shí)施管理的要求。產(chǎn)生不同看法的原因在于城鄉(xiāng)規(guī)劃在實(shí)施開發(fā)管制時(shí),沒有清晰界定公權(quán)界限,列出權(quán)力的清單。要列出建設(shè)管控的權(quán)力清單,應(yīng)該在規(guī)劃編制時(shí)做深入細(xì)致的前期準(zhǔn)備,充分尊重現(xiàn)有權(quán)屬,推進(jìn)自下而上的漸進(jìn)式規(guī)劃方法。如在控規(guī)的編制階段進(jìn)一步深化細(xì)化城市設(shè)計(jì)、產(chǎn)權(quán)調(diào)查、經(jīng)濟(jì)核算、公眾參與等相關(guān)工作,據(jù)此提出更為細(xì)致、明確的規(guī)劃管控要求,減少許可環(huán)節(jié)的自由裁量權(quán),并形成面向公眾的咨詢與宣傳文件,便于建設(shè)單位和個(gè)人依規(guī)劃實(shí)施建設(shè)。以德國為例,在德國的空間規(guī)劃體系中,開發(fā)調(diào)控措施只有用建造規(guī)劃的形式立法才具備了實(shí)施的保證。德國建造規(guī)劃能夠最終落實(shí)國土和區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃,以及各種非正式規(guī)劃的意圖,因此德國的建造規(guī)劃是開發(fā)調(diào)控從宏觀到微觀、從整體到局部、從定性到定量、從二維到三維的轉(zhuǎn)換過程。建造規(guī)劃的編制程序,實(shí)質(zhì)是公共利益與私人利益協(xié)調(diào)的過程。對于公共利益,主要是考慮城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)理念(包括交通規(guī)劃、居住和工商業(yè)用地、商業(yè)貿(mào)易結(jié)構(gòu)、休閑結(jié)構(gòu))、人口結(jié)構(gòu)、自然保護(hù)和環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)性、規(guī)劃的實(shí)施。對于