電力法上強制締約權(quán)的適用

電力法上強制締約權(quán)的適用

在中國，關(guān)于強制遵守條約的法律規(guī)定反映在許多領(lǐng)域的立法中。在電力法領(lǐng)域,《電力法》規(guī)定了電網(wǎng)企業(yè)與供電企業(yè)對發(fā)電企業(yè)和用戶的強制締約義務(wù),一、強制締約的方式對于強制締約的內(nèi)涵,學(xué)界爭議較大。概括而言,爭議點主要有三方面:一是義務(wù)來源,即電網(wǎng)企業(yè)負有強制締約義務(wù)僅能由法律直接規(guī)定,還是行政機關(guān)發(fā)布的命令亦可成為電網(wǎng)企業(yè)負擔(dān)強制締約的依據(jù)。二是強制締約的方式。對電網(wǎng)企業(yè)而言,強制締約義務(wù)表現(xiàn)為對用戶用電申請的強制承諾,這一點為理論和法律實踐所認可;但除強制承諾外,對于在特殊情況下電網(wǎng)企業(yè)是否也需對用戶采取強制要約的方式,則存在不同觀點。三是強制締約的內(nèi)容,即締約過程中對合同內(nèi)容的限制是否為強制締約的應(yīng)有之義。(一)企業(yè)合法權(quán)利的不一定是公正的行為《電力供應(yīng)與使用條例》規(guī)定電力行政機關(guān)可以指定本無供電義務(wù)的供電企業(yè)向特定地區(qū)用戶供電。首先,強制締約是對合同自由的限制,應(yīng)作為合同自由的例外看待。在電力法中,強制締約的最主要的制度價值在于避免電網(wǎng)企業(yè)等自然壟斷企業(yè)利用市場優(yōu)勢地位從事差別對待、歧視等損害市場公正的行為。但是,這并不意味著對企業(yè)合法權(quán)利的忽視。強制締約作為對合同法中合同自由基本原則的修正,應(yīng)依法確定契約的義務(wù)主體、義務(wù)內(nèi)容等;如無法律規(guī)定,不得僅憑借行政命令對企業(yè)附加強制義務(wù)。其次,強制締約的前提仍是交易雙方達成合意。強制締約義務(wù)通常適用于處于壟斷地位的企業(yè),對于用戶則無限制,即用戶有選擇締約與否的自由。而在上述“強制性契約”中,完全由行政命令決定特定的供電企業(yè)向特定的用戶供電,雙方對交易對方無選擇權(quán),且在協(xié)議無法達成時,通常直接由行政機關(guān)對協(xié)議相關(guān)內(nèi)容進行裁定并督促執(zhí)行。在此情形下,已經(jīng)沒有合同自由的適用空間,故不應(yīng)被視為強制締約。再次,基于行政命令確定合同主體與電力行業(yè)市場化改革要求不符。在電力行業(yè)市場化改革背景下,促進發(fā)電和售電領(lǐng)域的自由競爭,是發(fā)展大勢。特別是在售電領(lǐng)域,供電企業(yè)對普通居民用戶和具有公益性質(zhì)的機關(guān)、事業(yè)單位具有強制締約義務(wù)。(二)同時向相對人提供要約以締結(jié)合同強制締約雖然限制了一方自由選擇締約方的權(quán)利,但基于合意確定的合同仍是雙方權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)。要約和承諾是合同達成必備的過程,因此在強制締約中也應(yīng)包括要約和承諾兩個方面。然而,對于要約和承諾的強制性,目前存在不同認識。有觀點認為,在強制締約中,“一個權(quán)利主體有義務(wù)向相對人發(fā)出要約以訂立合同”;電網(wǎng)企業(yè)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù),應(yīng)根據(jù)強制締約制度保護的主體以及要約和承諾所承擔(dān)的責(zé)任來判斷。在保護主體方面,若強制締約主要保護的是第三人的利益,由于要約人和承諾人均無意愿主動締約,則須由法律將締約義務(wù)強加給雙方當(dāng)事人。一個典型的例子是,訂立機動車交通事故責(zé)任保險合同,由于是為第三人的利益考慮,車輛所有人和保險公司均無締約動力,因此法律對雙方均規(guī)定了強制義務(wù)。而在電力法中規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)的強制承諾義務(wù)則不同,主要是為了保護處于弱勢地位的市場主體不因不公平待遇而難以獲得基本服務(wù),因而沒有必要規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)的強制要約義務(wù)。在要約和承諾所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任方面,強行要求企業(yè)識別交易對象并發(fā)出要約,要比單純面臨要約時的強制承諾承擔(dān)更多的責(zé)任。若電網(wǎng)企業(yè)的強制義務(wù)中包含強制要約,則意味著在其營業(yè)區(qū)內(nèi)有未能提供電力服務(wù)的地區(qū)即構(gòu)成對強制締約的違反,如此則明顯缺少適當(dāng)性。(三)逃避強制締約的行為本質(zhì)上講,強制締約限制的是義務(wù)主體選擇締約當(dāng)事人的自由。對于是否就合同內(nèi)容作出限制,目前觀點不一。有觀點認為應(yīng)對合同內(nèi)容進行限制,否則會影響締約目的的實現(xiàn),因為締約義務(wù)人可以提出令要約人難以承受的條件從而變相逃避強制締約的義務(wù)。強制締約的目的視情形不同而有差異。在道路交通安全領(lǐng)域強制要求機動車所有人與保險公司訂立道路交通安全強制責(zé)任保險,其目的并不在于保險公司的利益,而是為了確保在發(fā)生道路交通事故對第三人造成損害時第三人能夠獲得賠償,就合同要素而言,通常銷售電價由有管理權(quán)的部門核準,而其他合同要素均由締約雙方自由協(xié)商確定。對于電價的強制并非特別針對強制締約的情形,而是通常在售電環(huán)節(jié)作出統(tǒng)一規(guī)定。無論是對于大用戶抑或?qū)τ谄胀ㄓ脩?電價均按照特定的標(biāo)準統(tǒng)一規(guī)定,并非為配合強制締約的實施而使締約義務(wù)人承擔(dān)更低的電價或者向締約相對人收取更高的費用等。二、適用條件和適用限度在電力法中適用強制締約制度,應(yīng)著重明確適用條件、適用范圍和適用限度。這三個方面也是決定電力法中適用強制締約制度的正當(dāng)性和適當(dāng)性的重要因素。(一)企業(yè)的強制締約義務(wù)計算在強制締約制度下,締約義務(wù)人對要約人的要約非有正當(dāng)理由不得拒絕承諾。第一,明確的法律依據(jù)具體包括兩種情形。其一是有法律明確規(guī)定。例如在《電力法》中,目前只有發(fā)電環(huán)節(jié)電網(wǎng)企業(yè)和售電環(huán)節(jié)供電企業(yè)有強制締約義務(wù),在輸電環(huán)節(jié)則無強制義務(wù)。其二是雖然無法律明確規(guī)定,但根據(jù)法律原則(如公序良俗原則等)可以推定企業(yè)應(yīng)當(dāng)負有強制締約義務(wù)。需要注意的是,推定需嚴格限制適用,防止損害合同自由。第二,締約相對人的合理請求。此種合理性可根據(jù)締約義務(wù)人的服務(wù)區(qū)域、能力以及服務(wù)時間等方面綜合確定。例如,由于供電企業(yè)具有明確的供電營業(yè)區(qū),用戶無特殊情況不應(yīng)向不在其供電服務(wù)范圍的供電企業(yè)申請供電,否則供電企業(yè)有權(quán)拒絕。再如,某些對于供電種類或者電量有特殊要求的用戶,也不應(yīng)要求僅擁有一般供電能力的企業(yè)與其強制締約。第三,締約相對人的不可選擇性。強制締約制度的目的主要是保護市場中的弱勢群體獲得基本的電力供應(yīng)服務(wù)。若供電企業(yè)未與相對人締約,但用戶仍可通過其他方式便利地獲取電力服務(wù),則供電企業(yè)締約與否對用戶不會產(chǎn)生較大影響,此時不適用強制締約。這一點在售電市場不斷開放、大用戶直購電模式不斷推進的背景下具有特別的意義。(二)《電力法》第20條的規(guī)定需要強調(diào)的是,專營是適用強制締約制度的前提。沒有專營,即不存在強制締約。根據(jù)國家發(fā)展改革委2015年發(fā)布的《關(guān)于推進售電側(cè)改革的實施意見》,承擔(dān)強制締約等社會義務(wù)的應(yīng)是擁有配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)的售電公司,售電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)一般由電網(wǎng)企業(yè)掌握,若社會資本通過控股取得了售電網(wǎng)經(jīng)營權(quán),則同電網(wǎng)企業(yè)一同承擔(dān)強制締約等社會責(zé)任。其面向的對象則是兩類:不參與市場交易的工商業(yè)用戶和無議價能力的用戶。依《電力法》規(guī)定,電網(wǎng)企業(yè)對發(fā)電環(huán)節(jié)的發(fā)電企業(yè)入網(wǎng)申請不得拒絕,在售電環(huán)節(jié)對申請用電的單位和個人也均不得拒絕供電。在發(fā)電市場中,由于不同類型電力生產(chǎn)企業(yè)的技術(shù)裝備以及各地資源賦存不同,導(dǎo)致電力企業(yè)發(fā)電成本差異巨大。即使對于同一類型電力企業(yè),各地的發(fā)電企業(yè)技術(shù)、效率和成本也存在較大差別。據(jù)統(tǒng)計,同為火力發(fā)電,國有資本比重越高,發(fā)電市場結(jié)構(gòu)越趨向壟斷,發(fā)電企業(yè)技術(shù)效率越低。在售電環(huán)節(jié)實行強制締約制度,應(yīng)當(dāng)對《電力供應(yīng)與使用條例》規(guī)定的平等協(xié)商原則做限縮解釋,將用戶范圍、用電性質(zhì)僅限于居民生活用電、國家機關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等單位的辦公用電。另外,由于強制締約制度適用于供電企業(yè)在專營區(qū)內(nèi)面向用戶供電,因而在輸電環(huán)節(jié)不應(yīng)作出強制締約規(guī)定。一方面,我國的兩大電網(wǎng)公司有不同的業(yè)務(wù)范圍。雖然各地方電網(wǎng)企業(yè)間有時需要跨區(qū)域輸送電力,但均為電網(wǎng)公司內(nèi)部的電力輸送,通過企業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)機制即可解決。另一方面,若涉及兩大電網(wǎng)公司之間的電力輸送,因兩大電網(wǎng)公司市場地位差異不大,并不存在一方在締約中明顯處于弱勢的情況,也不存在為保護市場弱勢主體而適用強制締約的條件。至于在緊急狀況下兩大電網(wǎng)公司的跨區(qū)域電力調(diào)配的情形,則屬強制性契約的范疇,應(yīng)視為以行政命令取代當(dāng)事人締約意愿,沒有適用強制締約制度的空間。(三)“抽象平等”合同自由伴隨市場經(jīng)濟的勃興而發(fā)展。法律基于意思自治原則保障個人利益的最大化。然而,合同自由有時會從一種“脫離社會現(xiàn)實基礎(chǔ)的民事主體地位抽象平等出發(fā)”,反而構(gòu)成了對自由的限制。進言之,強制締約制度并非對合同自由的否定,而是在特殊情況下的例外規(guī)定,是在合同自由原則下的調(diào)整,二者不是非此即彼的關(guān)系。合同自由需要合同公正來修正,合同公正又是以合同自由為前提的。三、電力法上的強制締約法民事責(zé)任的法律性質(zhì)與強制締約有關(guān)的法律責(zé)任主要包括民事責(zé)任和行政責(zé)任。電力法上的強制締約制度中,民事責(zé)任更具特點,因此在此將主要探討民事責(zé)任的法律性質(zhì)。而在法律承擔(dān)方式方面,則主要包括繼續(xù)履行和損害賠償兩種方式。(一)強制締約的適用隨著社會公共利益價值的日益凸顯,在涉及公共利益的法律關(guān)系中,因合同行為會對社會公共利益產(chǎn)生影響,締約雙方在違約、違法、造成損害的情況下,需要依約承擔(dān)民事責(zé)任,有時也須承擔(dān)行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。例如,《電力供應(yīng)與使用條例》規(guī)定供電方式由供電雙方協(xié)商確定,同時也規(guī)定供電線路建設(shè)不能雙方任意決定,應(yīng)當(dāng)符合電網(wǎng)規(guī)劃,受電裝置設(shè)計施工也應(yīng)符合國家標(biāo)準和電力行業(yè)標(biāo)準。若當(dāng)事人違反此種規(guī)定,給對方和第三人造成損失的,不僅要承當(dāng)民事賠償責(zé)任,還可能受到電力管理部門的行政處罰。需要特別關(guān)注的是,在強制締約制度中,締約雙方依法基于合同關(guān)系產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)。締約相對人有理由相信電網(wǎng)企業(yè)會遵守法律規(guī)定與之締約,因此向供電企業(yè)提交供電申請前會對受電設(shè)施和設(shè)備進行設(shè)計、施工和維護。若供電企業(yè)在締約階段違反強制締約義務(wù),會造成相對方信賴利益的損失,此時供電企業(yè)應(yīng)承擔(dān)締約過失責(zé)任。(二)法定責(zé)任的類型如上所述,電網(wǎng)企業(yè)理應(yīng)承擔(dān)違反強制締約義務(wù)的民事責(zé)任。對于該民事責(zé)任的性質(zhì),目前存在不同觀點。有觀點認為,違反強制締約確定的義務(wù),造成他人損害,應(yīng)該向相對人承擔(dān)侵權(quán)損害賠償責(zé)任。較之于侵權(quán)責(zé)任而言,締約過失責(zé)任更為適當(dāng),這可以從主觀過錯、損害結(jié)果以及義務(wù)相對人等三個方面分析。在主觀過錯方面,侵權(quán)人具有過錯———故意或者過失———是構(gòu)成一般侵權(quán)的要件。而在實踐中,違反強制締約義務(wù)的法律主體在主觀上不一定具有過錯,例如,電網(wǎng)企業(yè)由于電網(wǎng)規(guī)劃和供電設(shè)施建設(shè)的原因不能對某些偏遠地區(qū)進行供電。在損害結(jié)果方面,承擔(dān)一般侵權(quán)責(zé)任必須具有損害結(jié)果。但在實踐中,違反強制締約義務(wù)不一定具有損害結(jié)果。例如,由于違反強制締約義務(wù)發(fā)生在締約之前,即使對于締約相對人產(chǎn)生損害,也是信賴利益的損失,而這種損失通常也難以計量。這符合締約過失責(zé)任的特征而不符合侵權(quán)責(zé)任中對損害結(jié)果的要求。在義務(wù)相對人方面,基于侵權(quán)賠償?shù)姆蓹C制往往更多地支持財產(chǎn)損害救濟,而精神損害則難以彌補,這不利于對締約義務(wù)相對人的保護。因此,將違反強制締約義務(wù)所承擔(dān)的民事責(zé)任認定為締約過失責(zé)任更為適當(dāng)。同時也應(yīng)看到,由于電力法上強制締約制度的特殊性,此種締約過失責(zé)任也與傳統(tǒng)的制度設(shè)計有所不同,這主要表現(xiàn)在違法主體和具體適用兩個方面。其一是違法主體的特定性。如前所述,在強制締約中,用電申請人發(fā)出要約后,若供電企業(yè)未承諾或沉默而未通知,往往會造成用電申請人的信賴利益損失。在此情形下,違法主體為電網(wǎng)企業(yè)或供電企業(yè)。其二是過錯推定責(zé)任的適用。在一般的合同關(guān)系中,因締約雙方市場地位相差不大,受要約人可以舉證要約人存在惡意磋商但并無締約意愿或其他可歸責(zé)于要約人的原因?qū)е戮喖s失敗。但在電網(wǎng)企業(yè)與用電方的締約過程中,情形大不相同:電網(wǎng)企業(yè)對強制締約義務(wù)的違反有時并非出于過錯,即使電網(wǎng)企業(yè)具有過錯,也往往由于市場地位和舉證能力的懸殊差異而導(dǎo)致用電申請人無法舉證。因此,將違反強制締約義務(wù)的責(zé)任認定為締約過失責(zé)任時宜采用過錯推定原則。(三)電力供應(yīng)服務(wù)我國電力法對拒絕供電和減少農(nóng)村用電指標(biāo)的均規(guī)定了責(zé)令改正、警告、行政處分等行政責(zé)任,法律規(guī)定強制締約制度的立法旨趣即在于,在售電市場上保障弱勢群體獲得基本的電力供應(yīng)服務(wù),避免電網(wǎng)企業(yè)利用市場優(yōu)勢地位進行價格歧視,損害電力市場的公平競爭環(huán)境。因此,繼續(xù)履行應(yīng)為首選的責(zé)任承擔(dān)方式。另一方面,由于將違反強制締約義務(wù)的法律性質(zhì)界定為締約過失責(zé)任,所以損害賠償主要是賠償締約相對人信賴利益的部分,其范圍包括直接損失與間接損失。直接損失可以包括:締約費用,如交通費、材料費等;為準備履約所支付的費用和實際履約所支付的費用