信息自由法上行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

信息自由法上行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

在美國(guó)，隨著《聯(lián)邦行政程序法》和《聯(lián)邦信息自由法》的頒布，信息自由法上的“行政機(jī)關(guān)”問(wèn)題一直困擾著實(shí)踐和理論家。特別是，許多私營(yíng)部門(mén)在履行公共職能時(shí)必須評(píng)估信息披露義務(wù)。這其中既關(guān)涉到立法本身的演進(jìn),更涉及法院司法態(tài)度的變化,二者的共同作用形成了關(guān)于信息自由法上“行政機(jī)關(guān)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn):“功能等同”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和“實(shí)質(zhì)控制”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),前者對(duì)應(yīng)的是《聯(lián)邦行政程序法》上的規(guī)定,而后者則對(duì)應(yīng)的是《聯(lián)邦信息自由法》上的相關(guān)規(guī)定。一、信息公開(kāi)時(shí)“行政機(jī)關(guān)”的界定在《聯(lián)邦信息自由法》出臺(tái)前,美國(guó)已經(jīng)有關(guān)公眾獲取政府信息的相關(guān)規(guī)定,其中最為重要的,是1946年的《聯(lián)邦行政程序法》——國(guó)會(huì)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行修改并出臺(tái)了《聯(lián)邦信息自由法》,也即《美國(guó)法典》第五編“政府組織與雇員”第552條。該法于1967年6月5日由美國(guó)總統(tǒng)批準(zhǔn),同年7月6日施行,其后,該法又歷經(jīng)幾次重大修改,呈現(xiàn)為當(dāng)前的《聯(lián)邦信息自由法》。對(duì)于信息公開(kāi)時(shí)“行政機(jī)關(guān)”的確定,因?yàn)椤堵?lián)邦信息自由法》并未明確加以規(guī)定,所以在1974年之前一直沿用《聯(lián)邦行政程序法》中對(duì)于行政機(jī)關(guān)的一般定義:“行政機(jī)關(guān)”包括“美國(guó)政府的所有職能部門(mén)”,不管其是否屬于其他行政機(jī)關(guān)或者接受其他行政機(jī)關(guān)的審查,當(dāng)然國(guó)會(huì)和法院除外。1974年,美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)了對(duì)于《聯(lián)邦信息自由法》中的“行政機(jī)關(guān)”予以擴(kuò)寬的修正案,修改后的“行政機(jī)關(guān)”包括了所有的行政部門(mén)、軍事部門(mén)、政府公司、政府控制的公司或者其他的在政府行政分支內(nèi)的機(jī)構(gòu)(包括總統(tǒng)行政辦公室),以及獨(dú)立規(guī)制機(jī)關(guān)。該定義一直延續(xù)至今,成為判斷信息自由法上“行政機(jī)關(guān)”的依據(jù)所在。但是,與這一定義表面上看起來(lái)包含了所有的行政機(jī)關(guān)設(shè)立或者囊括的組織不同,其界定是完全不清楚的,尤其是對(duì)于一些私人主體能否成為“行政機(jī)關(guān)”從而承擔(dān)信息公開(kāi)義務(wù)的認(rèn)定,仍需要根據(jù)個(gè)案的具體情形加以判斷。(1)也即是說(shuō),立法的演進(jìn)為信息自由法上“行政機(jī)關(guān)”的確定提供了重要依據(jù)的同時(shí),并未給出完全清晰的答復(fù),特別是會(huì)產(chǎn)生面對(duì)諸多承擔(dān)公共行政任務(wù)的私人主體時(shí),無(wú)法對(duì)于其是否屬于“行政機(jī)關(guān)”作出準(zhǔn)確的判斷,而是需要通過(guò)法院的裁判給出最終的答案。二、19“功能等同”原則的緣起及后續(xù)發(fā)展在1974年《聯(lián)邦信息自由法》修改之前,法院的判斷往往籍由對(duì)《聯(lián)邦行政程序法》中定義的“行政機(jī)關(guān)”的判斷來(lái)確定信息公開(kāi)義務(wù)的主體。對(duì)大量案件進(jìn)行梳理可以發(fā)現(xiàn),法院適用的是“功能等同”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在這些案件中,舒西案(2)較早地提出了“實(shí)質(zhì)獨(dú)立的權(quán)力”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),(3)這是“功能等同”原則起初最為基本的內(nèi)容。后續(xù)的案件對(duì)這一最初的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了或限定、或拓寬的發(fā)展,不斷對(duì)“功能等同”原則下“政府權(quán)力”因素作著更新。同時(shí),值得注意的是,隨著“功能等同”原則在法院審判中的適用,其除了對(duì)“政府權(quán)力”因素進(jìn)行考量外,法院還考慮了其他因素,這些共同構(gòu)成了“功能等同”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)下的審查內(nèi)容。(一)明確了接受信息自由法上的“行政機(jī)關(guān)”舒西案中,原告起訴國(guó)家科學(xué)技術(shù)辦公室,要求其公開(kāi)一份眾所周知的名為“加爾文報(bào)告(GarwinReport)”的報(bào)告。這份報(bào)告是由國(guó)家科學(xué)技術(shù)辦公室主任杜布里奇根據(jù)總統(tǒng)的要求組建的專(zhuān)家組所制作完成的。根據(jù)雙方當(dāng)事人的訴請(qǐng),案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)被放置在了案涉國(guó)家科學(xué)技術(shù)辦公室是否是《聯(lián)邦信息自由法》目的下的“行政機(jī)關(guān)”從而承擔(dān)該法所規(guī)定的信息公開(kāi)義務(wù)。在一審聽(tīng)證會(huì)上,主審法官普拉特做出了國(guó)家科學(xué)技術(shù)辦公室不是《聯(lián)邦信息自由法》目的下的“行政機(jī)關(guān)”的判斷,其認(rèn)為國(guó)家科學(xué)技術(shù)辦公室應(yīng)屬于總統(tǒng)行政辦公室的一部分,因此該份報(bào)告受到行政特權(quán)原則的保護(hù)豁免公開(kāi)義務(wù)。二審對(duì)一審進(jìn)行徹底的改判,認(rèn)為國(guó)家科學(xué)技術(shù)辦公室是信息自由法上的“行政機(jī)關(guān)”,并確立了審查的原則:對(duì)該案中“行政機(jī)關(guān)”的判斷應(yīng)當(dāng)以審查“是否行使特定功能并享有實(shí)質(zhì)獨(dú)立”為基礎(chǔ)。因此,考慮到本案中國(guó)家科學(xué)技術(shù)辦公室已經(jīng)獲得授權(quán)并實(shí)施了評(píng)估各類(lèi)聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的科學(xué)研究項(xiàng)目這一“實(shí)質(zhì)獨(dú)立的權(quán)力”,其應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為信息自由法上負(fù)有信息公開(kāi)義務(wù)的“行政機(jī)關(guān)”。可以看出,在舒西案中,法院在成功運(yùn)用對(duì)《聯(lián)邦行政程序法》和《聯(lián)邦信息自由法》中相關(guān)規(guī)定的解釋解決個(gè)案爭(zhēng)議、實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)幍耐瑫r(shí),實(shí)際上確立了對(duì)于判斷何為信息公開(kāi)法上“行政機(jī)關(guān)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),也即“功能等同”原則的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。具體說(shuō)來(lái),某一主體要成為“行政機(jī)關(guān)”,必須通過(guò)行使某一特定職能從而享有實(shí)質(zhì)獨(dú)立的權(quán)力。這是通過(guò)“功能等同”原則進(jìn)行認(rèn)定的核心內(nèi)容所在,也是法院通過(guò)判決建立的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的精華所在。(二)功能等同原則下的“政府權(quán)力”因素“功能等同”原則自產(chǎn)生之始便處于不斷的變化發(fā)展過(guò)程中,尤其是法院通過(guò)后續(xù)案件對(duì)其進(jìn)行了繼承、發(fā)展。在華盛頓科研項(xiàng)目案(4)中,法院將“獨(dú)立的決策權(quán)”作為審查的內(nèi)容,這實(shí)質(zhì)上是對(duì)舒西案中的“實(shí)質(zhì)獨(dú)立的權(quán)力”這一審查內(nèi)容進(jìn)行了限縮。在羅坎普案(5)中,法院還對(duì)“規(guī)則的制定權(quán)”進(jìn)行了審查,這也成為“功能等同”原則下的審查內(nèi)容。這些都為“功能等同”原則下“政府權(quán)力”因素的考慮提供了具體的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),在“功能等同”原則后期的發(fā)展中,甚至是其在法院審判案件時(shí)不再占據(jù)主流地位時(shí),還增加了新的審查內(nèi)容:對(duì)于設(shè)立方式和組織架構(gòu)的審查,這些也構(gòu)成了“功能等同”原則后續(xù)發(fā)展脈絡(luò)中的組成部分。1.司法審查適用的規(guī)范政府權(quán)力審查。根據(jù)后續(xù)的大量案例可以看出,在“功能等同”原則下,法院對(duì)某一主體的政府權(quán)力進(jìn)行判斷時(shí),一方面是在形式上考察該主體是否行使特定的政府權(quán)力,另一方面還對(duì)特定主體是否享有規(guī)則制定權(quán)進(jìn)行了審查,這共同構(gòu)成了法院在“功能等同”原則下審查“政府權(quán)力”時(shí)的具體審查內(nèi)容。首先,形式上考察政府權(quán)力的方法得以保留,并著重從相應(yīng)主體的行為中加以判斷,從而得出結(jié)論確認(rèn)其是否屬于“行政機(jī)關(guān)”。這是功能等同原則已有的考量因素,不再加以贅述。另外值得關(guān)注的問(wèn)題是,在認(rèn)定政府權(quán)力時(shí),出現(xiàn)了新的審查方法,比如是否存在保管?chē)?guó)家財(cái)產(chǎn)關(guān)系等方法。在科頓案(1)中,根據(jù)《聯(lián)邦信息自由法》第552條,原告科頓要求獲得史密森學(xué)會(huì)監(jiān)察辦公室的一份報(bào)告的全部或者部分的復(fù)印件。法院認(rèn)為,國(guó)會(huì)在第552條(f)款中修改了“行政機(jī)關(guān)”的定義是“將那些在551條(1)款中未被認(rèn)定為行政機(jī)關(guān),但是行使政府職能并掌握著關(guān)系公眾利益信息的主體”,因此,“作為一個(gè)學(xué)術(shù)中心和國(guó)家博物館負(fù)責(zé)保管和維護(hù)國(guó)家寶藏從而行使了政府職能”,史密森學(xué)會(huì)適用于《聯(lián)邦信息自由法》,其核心在于判斷案涉主體——史密森學(xué)會(huì)——具備了“保管和維護(hù)國(guó)家寶藏”的關(guān)系從而屬于“行政機(jī)關(guān)”?？梢钥闯?法院的判斷是源于史密森學(xué)會(huì)與國(guó)家財(cái)產(chǎn)之間的保管和維護(hù)這樣的緊密關(guān)系,也即一定程度的與國(guó)家財(cái)產(chǎn)之間的關(guān)系能夠成為影響某一主體成為“行政機(jī)關(guān)”的重要因素。其次,在考察政府權(quán)力這一因素時(shí),法院在案件中還使用了通過(guò)考察主體是否享有規(guī)則制定權(quán)的方法達(dá)致對(duì)于政府權(quán)力有無(wú)的判斷,并最終解決案涉主體是否屬于《聯(lián)邦信息自由法》上的“行政機(jī)關(guān)”這一門(mén)檻問(wèn)題。羅坎普案(2)中法院的認(rèn)定即屬于此:法院認(rèn)為聯(lián)邦住房貸款抵押公司和其他行政機(jī)關(guān)一樣,其有權(quán)制定和實(shí)施那些為了實(shí)施對(duì)其授權(quán)條款的目的而必要或者適當(dāng)?shù)膶?shí)施細(xì)則、規(guī)定或者規(guī)則。這就是法院明顯地審查了聯(lián)邦住房貸款抵押公司是否享有規(guī)則制定權(quán)等方面的內(nèi)容,并為最終的判決結(jié)果提供了認(rèn)定的依據(jù)。2.發(fā)展中的行政機(jī)關(guān)設(shè)立方式和組織架構(gòu)審查。在審查“功能等同”因素的方式下,除了對(duì)政府權(quán)力因素進(jìn)行考量外,法院還會(huì)在認(rèn)定案涉主體在成為《聯(lián)邦信息自由法》目的下的“行政機(jī)關(guān)”之前,考慮其他的一些影響因素,比如其設(shè)立當(dāng)初是否是以“行政機(jī)關(guān)”的方式而設(shè)立的,而且在這一目的下的具體架構(gòu)是否與行政機(jī)關(guān)有實(shí)質(zhì)性的相似甚至相等同。第一,對(duì)于主體設(shè)立方式的審查。典型案例是拉扎里迪斯案,(3)法院在認(rèn)定美國(guó)國(guó)家失蹤和受虐待兒童援助中心(NCMEC)、國(guó)際失蹤和受虐待兒童援助中心(ICMEC)是否是《聯(lián)邦信息自由法》目的下的“行政機(jī)關(guān)”時(shí),對(duì)于這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立方式進(jìn)行了細(xì)致的考察,并作為得出最終結(jié)論的理由之一。第二,對(duì)于主體組織架構(gòu)的審查。主體的設(shè)立方式重點(diǎn)關(guān)注的是某一主體在總體上是如何被構(gòu)筑的,而主體的架構(gòu)則考慮的是主體內(nèi)部的設(shè)計(jì),比如部門(mén)的設(shè)置、職能的分配等,這些在法院審查過(guò)程中都有不同程度的表現(xiàn):在羅坎普案中,法院在對(duì)聯(lián)邦住房貸款抵押公司(FHLMC)予以認(rèn)定的結(jié)論中,首先指出了“該公司(聯(lián)邦住房貸款抵押公司)的組織架構(gòu)展現(xiàn)出與其它適用于《聯(lián)邦信息自由法》的政府主體相類(lèi)似的特征”,這是對(duì)案涉主體組織架構(gòu)進(jìn)行判斷的直接說(shuō)明,也為之后的判斷進(jìn)行了方向性的說(shuō)明。三、19基于“實(shí)質(zhì)控制”原則的解釋美國(guó)聯(lián)邦最高法院基于《聯(lián)邦信息自由法》探討什么是“行政機(jī)關(guān)”的案件起源于福謝姆案,(4)其也是法院在判決中將對(duì)“功能等同”原則的重點(diǎn)考察轉(zhuǎn)到對(duì)于“實(shí)質(zhì)控制”原則的重點(diǎn)審查上的標(biāo)志性案件。案中,法院在經(jīng)過(guò)慎重考慮后拒絕了根據(jù)《聯(lián)邦信息自由法》提起的公開(kāi)一項(xiàng)由政府資助、但是私人負(fù)責(zé)實(shí)施的糖尿病實(shí)驗(yàn)的數(shù)據(jù)的申請(qǐng),確立了這樣的規(guī)范:聯(lián)邦的資助通常既不與受助方建立合作或者合資關(guān)系,也不意味著在廣泛的、具體的和幾乎日復(fù)一日的政府監(jiān)督缺位的情形下,政府有意將受助方的私人行為轉(zhuǎn)化為政府行為。這實(shí)際上確立了“實(shí)質(zhì)控制”原則的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。(一)對(duì)案中項(xiàng)目小組是否存在法律問(wèn)題案中,原告福謝姆是一群醫(yī)學(xué)家的代表,要求根據(jù)《聯(lián)邦信息自由法》向大學(xué)群體糖尿病項(xiàng)目小組(UGDP,以下簡(jiǎn)稱(chēng)“項(xiàng)目小組”)和美國(guó)衛(wèi)生、教育和福利部請(qǐng)求公開(kāi)案涉項(xiàng)目小組制作的原始數(shù)據(jù),該項(xiàng)目小組通過(guò)美國(guó)關(guān)節(jié)炎、新陳代謝與消化疾病研究中心(NIAMDD,一個(gè)聯(lián)邦行政機(jī)關(guān),以下簡(jiǎn)稱(chēng)“研究中心”)受到聯(lián)邦的資助,其接受研究中心的監(jiān)督,并需報(bào)送制作的原始數(shù)據(jù)。在遭拒后,原告向地區(qū)法院起訴要求公開(kāi)項(xiàng)目小組編制的全部原始數(shù)據(jù)。地區(qū)法院經(jīng)審理后駁回原告訴求,聯(lián)邦最高法院發(fā)布調(diào)卷令對(duì)該案進(jìn)行審理后維持原判。針對(duì)案中項(xiàng)目小組是否是《聯(lián)邦信息自由法》目的下的“行政機(jī)關(guān)”這一爭(zhēng)議焦點(diǎn),執(zhí)筆的論奎斯特大法官在判決中指出:項(xiàng)目小組在“缺少了廣泛的、具體的和幾乎日復(fù)一日的政府監(jiān)督的情形下”,無(wú)法構(gòu)成“行政機(jī)關(guān)”從而也不負(fù)有政府信息公開(kāi)的義務(wù)。這也就確定了“行政機(jī)關(guān)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn):實(shí)質(zhì)控制原則。具體展開(kāi)來(lái)看,主要包含三方面的審查內(nèi)容:《聯(lián)邦信息自由法》中的規(guī)定并無(wú)法證明項(xiàng)目小組屬于“行政機(jī)關(guān)”;聯(lián)邦的資助如果缺少了“廣泛的、具體的和幾乎日復(fù)一日的監(jiān)督,其不會(huì)將受資助者的私人行為轉(zhuǎn)化成政府行為”;(1)還應(yīng)考慮對(duì)于項(xiàng)目小組自治權(quán)的考量。綜上理由,法院得出結(jié)論:聯(lián)邦的資助和監(jiān)督不足以使得受資助者成為《聯(lián)邦信息自由法》目的下的行政機(jī)關(guān)。法院在適用“實(shí)質(zhì)控制”原則的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)案件進(jìn)行判斷時(shí),對(duì)資助因素和控制因素分別進(jìn)行了著重審查,建立起了“資助是否足以構(gòu)成實(shí)質(zhì)控制”和“控制是否達(dá)到實(shí)質(zhì)程度”兩方面的審查內(nèi)容。當(dāng)然,在案中布倫南法官和馬歇爾法官都表達(dá)了反對(duì)意見(jiàn),認(rèn)為在合適的審查標(biāo)準(zhǔn)下,項(xiàng)目小組研究的原始數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《聯(lián)邦信息自由法》進(jìn)行公開(kāi),多數(shù)法官的意見(jiàn)可能存在與《聯(lián)邦信息自由法》的立法本意以及立法史不相一致甚至違背之處。兩位法官認(rèn)為采用“實(shí)質(zhì)控制”原則的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可能在與《聯(lián)邦信息自由法》立法史存在不相符合之處,因?yàn)樵凇堵?lián)邦信息自由法》中并未直接將“行政機(jī)關(guān)”的定義明確限定在“實(shí)質(zhì)控制”這一內(nèi)容下而僅僅作出了原則性的規(guī)定。相反,其認(rèn)為“當(dāng)信息對(duì)于公眾理解行政決定或者行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行具有重大意義”時(shí),對(duì)于“行政機(jī)關(guān)”的認(rèn)定需要建立新的審查標(biāo)準(zhǔn)。(二)“實(shí)質(zhì)控制”原則的充實(shí)與細(xì)化福謝姆案產(chǎn)生了巨大和深遠(yuǎn)的影響,其后有大量案件對(duì)其判決理由尤其是關(guān)涉“實(shí)質(zhì)控制”原則的理由部分進(jìn)行了援用,這在上世紀(jì)90年代和本世紀(jì)的案例中都存在著大量的例證。在1994年的雷克伍德鎮(zhèn)居民協(xié)會(huì)案、(2)1998年的吉爾默案(3)和2002年的密蘇里州案(4)中,法院也都通過(guò)“實(shí)質(zhì)控制”原則的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)案涉主體是否是《聯(lián)邦信息自由法》目的下的“行政機(jī)關(guān)”進(jìn)行了判斷。通過(guò)一系列案件的充實(shí)和細(xì)化,最終形成了較為完整、全面的審查因素:對(duì)“資助是否足已構(gòu)成實(shí)質(zhì)控制”和“控制是否達(dá)到實(shí)質(zhì)程度”兩項(xiàng)內(nèi)容的審查,除原有方式外,還產(chǎn)生了其他的審查方式;對(duì)于主體雇員的性質(zhì)、聯(lián)邦特許的存在、聯(lián)邦的審計(jì)和匯報(bào)要求等方面的審查逐漸納入了“實(shí)質(zhì)控制”原則的審查內(nèi)容中。這都體現(xiàn)了法院“必須從機(jī)構(gòu)自身的語(yǔ)境進(jìn)行審視并且仔細(xì)考慮各種各樣相關(guān)的可能表明所要求的政府控制程度的因素”。(5)1.對(duì)企業(yè)所獲得的補(bǔ)助的認(rèn)定及其性質(zhì)控制(1)資助是否足已構(gòu)成實(shí)質(zhì)控制。繼承了福謝姆案中判斷“行政機(jī)關(guān)”時(shí)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),大量的后續(xù)案件將對(duì)于案涉主體受到的聯(lián)邦資助是否構(gòu)成實(shí)質(zhì)控制作為審查的內(nèi)容,而且進(jìn)一步說(shuō)明可以從案涉主體與聯(lián)邦資金之間的關(guān)系、與聯(lián)邦政府財(cái)政之間的關(guān)系角度進(jìn)行探討。埃爾文案(1)中,法院在認(rèn)定美國(guó)國(guó)家紅十字會(huì)的法律地位時(shí),對(duì)聯(lián)邦資助因素進(jìn)行了審查:紅十字會(huì)收到的唯一聯(lián)邦資金是通過(guò)與政府的各種合同和具體目的下的補(bǔ)助金。為了彌補(bǔ)其運(yùn)營(yíng)成本產(chǎn)生的資金缺口,紅十字會(huì)主要依靠私人的志愿捐助和其血液服務(wù)中產(chǎn)生的稅收。因此,紅十字會(huì)未受到聯(lián)邦的資助,更談不上構(gòu)成實(shí)質(zhì)控制。鐵路勞工協(xié)會(huì)案(2)中,法院對(duì)聯(lián)合鐵路公司與聯(lián)邦政府之間的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行了審查,認(rèn)為政府實(shí)質(zhì)上是在聯(lián)合鐵路公司進(jìn)行了融資,其是臨時(shí)的而且需要償還,因此也不屬于聯(lián)邦資助,不構(gòu)成實(shí)質(zhì)控制。(2)控制是否達(dá)到實(shí)質(zhì)程度。對(duì)于控制程度的審查始終是法院運(yùn)用“實(shí)質(zhì)控制”原則這一審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)審查的重點(diǎn)所在。仍以鐵路勞工協(xié)會(huì)案為例,法院首先認(rèn)定聯(lián)合鐵路公司所受到的資金不屬于聯(lián)邦資助,接著認(rèn)為這些資金即使構(gòu)成聯(lián)邦資助,那么在缺少了“廣泛的、具體的和幾乎日復(fù)一日的政府監(jiān)督”的情形下,聯(lián)合鐵路公司也無(wú)法構(gòu)成《聯(lián)邦信息自由法》目的下的“行政機(jī)關(guān)”。(3)另外,對(duì)于案涉主體受到的控制程度也可以從“總統(tǒng)授予的權(quán)力”角度來(lái)進(jìn)行審查。在埃爾文案中,法院查明紅十字會(huì)的理事會(huì)由50名成員組成。8名政府官員由總統(tǒng)任命,其中1人擔(dān)任該公司的主要負(fù)責(zé)人,其他7名被任命人員“是聯(lián)邦政府部門(mén)或者機(jī)關(guān)的官員,其立場(chǎng)和利益使得他們可以為紅十字會(huì)方案和目標(biāo)的達(dá)成做出貢獻(xiàn)”。(4)這說(shuō)明,從總統(tǒng)授權(quán)角度來(lái)審查聯(lián)邦政府的控制程度是否達(dá)到“實(shí)質(zhì)”也是一種可選的路徑。2.為聯(lián)合鐵路公司的雇員不是政府雇員(1)主體雇員的性質(zhì)。在“實(shí)質(zhì)控制”原則后期的發(fā)展過(guò)程中,法院往往還通過(guò)判斷私人主體的雇員是否是美國(guó)政府的官員或者雇員,從而為“實(shí)質(zhì)控制”原則能否適用提供有力的佐證。在羅坎普案中,在對(duì)聯(lián)邦住房貸款抵押公司(FHLMC)進(jìn)行認(rèn)定的過(guò)程中,法院指出了聯(lián)邦住房貸款抵押公司的雇員都是政府官員或者美國(guó)的雇員這一情況。(5)在埃爾文案中,法院查明紅十字會(huì)的成員資格是根據(jù)在相關(guān)法律中不斷列明的支付的總額向所有美國(guó)人及其領(lǐng)土和屬地開(kāi)放的。其絕大多數(shù)成員都是志愿者,而且聯(lián)邦最高法院已經(jīng)認(rèn)定紅十字會(huì)的雇員不是美國(guó)的雇員。(6)在鐵路勞工協(xié)會(huì)案中,法院對(duì)聯(lián)合鐵路公司員工的法律地位進(jìn)行了籠統(tǒng)性審查,即認(rèn)為聯(lián)合鐵路公司的雇員不是政府雇員,這是顯而易見(jiàn)的。(7)在科頓案中,法院在審查史密森學(xué)會(huì)是否構(gòu)成《聯(lián)邦信息自由法》目的下的“行政機(jī)關(guān)”時(shí),也將史密森學(xué)會(huì)雇員的法律地位進(jìn)行了闡述:其有大量公務(wù)員雇員。(8)(2)聯(lián)邦特許的存在?！皩?shí)質(zhì)控制”原則下的審查內(nèi)容在后續(xù)的發(fā)展中還出現(xiàn)了法院對(duì)于聯(lián)邦特許存在與否的審查,作為判斷私人主體是否受到“實(shí)質(zhì)控制”的審查內(nèi)容之一。在鐵路勞工協(xié)會(huì)案(9)中,法院對(duì)聯(lián)合鐵路公司的法律地位進(jìn)行審查時(shí),發(fā)現(xiàn)其缺乏聯(lián)邦特許并且不享有傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)所享有的“做出并執(zhí)行決策”的權(quán)力。(10)這構(gòu)成了法院認(rèn)定其未受到聯(lián)邦政府實(shí)質(zhì)控制的一項(xiàng)內(nèi)容。但同時(shí),對(duì)于聯(lián)邦特許存在與否的審查,并非具有決定性或者關(guān)鍵的作用,因?yàn)椤八邢嚓P(guān)因素都應(yīng)被審查,而不能靠關(guān)鍵或者決定性的單個(gè)因素”,(1)這在法院對(duì)紅十字會(huì)的審查中就能得到證明。法院雖然認(rèn)為紅十字會(huì)“獲得了聯(lián)邦的特許”,但在綜合考慮其他因素后,仍然認(rèn)為其未受到聯(lián)邦的“實(shí)質(zhì)控制”,從而無(wú)法構(gòu)成《聯(lián)邦信息自由法》目的下的“行政機(jī)關(guān)”。(3)聯(lián)邦的審計(jì)和匯報(bào)要求。聯(lián)邦的審計(jì)和匯報(bào)要求是當(dāng)事人在訴求中涉及較多的內(nèi)容,同時(shí)在法院的判決中也越來(lái)越經(jīng)常地出現(xiàn)對(duì)于這方面內(nèi)容的審查,并且是置于“實(shí)質(zhì)控制”原則的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行審查的。在聯(lián)邦鐵路協(xié)會(huì)案(2)中,法院認(rèn)為聯(lián)邦對(duì)聯(lián)合鐵路公司運(yùn)營(yíng)設(shè)置的具體的審計(jì)和匯報(bào)要求無(wú)法構(gòu)成“廣泛的、具體的和幾乎日復(fù)一日的監(jiān)督”,因?yàn)檫@是政府考慮到聯(lián)合鐵路公司是自負(fù)盈虧并且不像對(duì)于私人借貸者的審計(jì)要求和限制行為而采取的保護(hù)其投資和利益的一種方式。這可以通過(guò)對(duì)公民健康研究協(xié)會(huì)下的醫(yī)學(xué)研究基金會(huì)進(jìn)行普遍的程序要求和控制來(lái)進(jìn)行類(lèi)比:法院認(rèn)為這些要求并沒(méi)有構(gòu)成適用《聯(lián)邦信息自由法》的基礎(chǔ),因?yàn)檫@些都是保證基金會(huì)妥善使用政府資助所采取的必要措施,因此不構(gòu)成具體的、日復(fù)一日的政府監(jiān)督。(3)據(jù)此,法院得出結(jié)論:政府施加的審計(jì)要求不足以構(gòu)成適用于《聯(lián)邦信息自由法》的組織所必需的那種類(lèi)型的政府控制。因此,對(duì)于聯(lián)邦審計(jì)和匯報(bào)要求的審查成為法院適用“實(shí)質(zhì)控制”原則的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的審查內(nèi)容。(三)“實(shí)質(zhì)控制”原則的立法史反思在“實(shí)質(zhì)控制”原則這一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)得以確立并廣泛使用的過(guò)程中,始終伴隨著來(lái)自學(xué)界的質(zhì)疑甚至是反對(duì)意見(jiàn)?？傮w上來(lái)看,這些質(zhì)疑主要從立法史、立法本意等方面的理由來(lái)展開(kāi),都意圖論證審查“實(shí)質(zhì)控制”原則可能存在的嚴(yán)重問(wèn)題和危害后果。學(xué)者根據(jù)《聯(lián)邦信息自由法》的立法本意對(duì)“實(shí)質(zhì)控制”原則的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)提出了質(zhì)疑。(4)根據(jù)“最充分的負(fù)責(zé)任的披露”政府信息這一立法本意,雖然《聯(lián)邦信息自由法》中私人部門(mén)和政府部門(mén)之間有了一定的界限而且取得了一定的效果,但是在無(wú)法分清辨明的情形下——如果獨(dú)立研究者們掌握的那些形成了政府報(bào)告的基礎(chǔ)并應(yīng)用于決策的數(shù)據(jù)不適用于《聯(lián)邦信息自由法》,那將會(huì)是“令人顧慮的”。(5)這就表達(dá)出了學(xué)界對(duì)于“實(shí)質(zhì)控制”原則的憂(yōu)慮所在,實(shí)際上就是其認(rèn)為這樣的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可能縮小了《聯(lián)邦信息自由法》的適用范圍,從而違逆了立法本意,這也是后期法院審查內(nèi)容不斷細(xì)化、具體化從而得以完善的重要智識(shí)來(lái)源。同時(shí),學(xué)者還質(zhì)疑“實(shí)質(zhì)控制”原則的審查標(biāo)準(zhǔn)可能與《聯(lián)邦信息自由法》的立法史存在不相符合之處。國(guó)會(huì)制定《聯(lián)邦信息自由法》是出于這樣的初衷:公眾有權(quán)獲取政府信息,而且就對(duì)選民負(fù)責(zé)來(lái)講,這也是必要的。立法史表明國(guó)會(huì)的立法意圖:公民能夠通過(guò)對(duì)于政府架構(gòu)、功能和決策過(guò)程的了解來(lái)控制政府,并且當(dāng)個(gè)人