論我國自然資源特許使用權(quán)制度的構(gòu)建

論我國自然資源特許使用權(quán)制度的構(gòu)建

一、自然資源許可證的內(nèi)涵(一)自然資源產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)劃與監(jiān)管為了實(shí)現(xiàn)有限自然資源的可持續(xù)利用，保護(hù)公共利益，必須從宏觀角度合理規(guī)劃和監(jiān)測自然資源產(chǎn)權(quán)。而國家具有強(qiáng)大的行政權(quán)力保障,國家通過運(yùn)用公法手段,以管理者的身份對自然資源產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行安排和調(diào)整,準(zhǔn)許人們進(jìn)行資源開發(fā)利用,既有其必要性,也有其合理性。(二)自然資源特許使用自然資源特許使用權(quán)的實(shí)質(zhì),是一種具有公權(quán)性質(zhì)的私權(quán)。從權(quán)利的基本構(gòu)成分析,首先,就權(quán)利的主體而言,自然資源特許使用權(quán)的一方主體是國家,但是國家并不是單純意義上的行政管理主體:國家在對自然資源進(jìn)行管理的同時(shí),也作為自然資源的所有者出讓自然資源使用權(quán)。其次,就權(quán)利的內(nèi)容而言,自然資源特許使用權(quán)本質(zhì)上仍為用益物權(quán),具有私法屬性。法律的具體規(guī)定也體現(xiàn)了法律對自然資源特許使用權(quán)私權(quán)本質(zhì)的認(rèn)可。首先,《物權(quán)法》規(guī)定了自然資源有償使用制度。此時(shí),權(quán)利人通過向國家繳納稅費(fèi)的形式取得自然資源的使用權(quán),形成了一種類似市場交易的行為。其次,《行政許可法》規(guī)定,除法律另有規(guī)定外,對自然資源的特許使用權(quán)必須采取招標(biāo)、拍賣等公平競爭的方式?jīng)Q定。國家對自然資源產(chǎn)權(quán)制度的干預(yù),具有簡便性和高效率的優(yōu)勢,但這同樣造成了制度上的僵硬和機(jī)械性,行政手段也難以應(yīng)對自然資源產(chǎn)權(quán)制度的復(fù)雜性和綜合性二、規(guī)制本身的公權(quán)屬性長期以來,我國對于自然資源特許使用權(quán)的規(guī)制尤其重視其公權(quán)性質(zhì),卻忽視了其本質(zhì)上的私權(quán)屬性。制度設(shè)計(jì)沒有發(fā)揮應(yīng)有的資源配置效用,產(chǎn)生了一系列嚴(yán)重的社會(huì)后果。(一)政府代表國家行使國家所有權(quán)在民法上,法律規(guī)定,國家作為自然資源的所有權(quán)人,有權(quán)決定自然資源的占有、使用、收益和處分。國有財(cái)產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中,地方上國有財(cái)產(chǎn)則是由地方各級人民政府代表國家行使權(quán)利。地方行政機(jī)關(guān)既行使行政管理職能,又行使資源分配職能,為尋租行為創(chuàng)造了條件。(二)公眾利益受到損害一方面,尋租行為增加了尋租者的個(gè)人收益,卻在另一方面損失了本應(yīng)該被用于生產(chǎn)和生活的資源,社會(huì)凈收益受損。(三)影響企業(yè)競爭效率自然資源特許使用權(quán)常常為在政治資源、信息資源方面占絕對優(yōu)勢的某些企業(yè)所壟斷,損害了競爭效率,同時(shí)也阻礙了其他企業(yè)的發(fā)展。市場缺乏價(jià)格引導(dǎo)機(jī)制,被許可人往往缺乏對自然資源價(jià)值和稀缺性的認(rèn)知,容易造成自然資源浪費(fèi)和資源閑置。另外,由于公權(quán)力主導(dǎo)資源配置,市場在自然資源等方面完全無法起到應(yīng)有的資源配置功能。三、自然資源許可證的使用與市場效率(一)進(jìn)一步強(qiáng)化了市場的主導(dǎo)地位十八屆三中全會(huì)提出,要使市場在資源配置中起決定性作用,進(jìn)一步強(qiáng)化了市場的主導(dǎo)地位。這一政策目標(biāo)的確認(rèn),有利于使自然資源特許使用制度更加順應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。(二)自然資源特許使用的行政許可方式:公平競爭方式,還是溫度?《行政許可法》第13條規(guī)定,如市場競爭機(jī)制能夠?qū)τ邢拮匀毁Y源的開發(fā)利用予以規(guī)范,可以不設(shè)行政許可。第20條規(guī)定,在行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)對其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評價(jià)時(shí)認(rèn)為通過市場競爭機(jī)制能夠解決有限自然資源開發(fā)利用的,應(yīng)當(dāng)對其設(shè)定的行政許可予以修改或廢止?？梢?法律對于自然資源特許使用引入市場機(jī)制持肯定態(tài)度。另外,《行政許可法》第53條規(guī)定,除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競爭的方式?jīng)Q定對于有限自然資源的行政許可。僅僅運(yùn)用文理解釋的解釋方法即可得出,自然資源特許使用的主要方式為公平競爭方式。該條中的但書條款不能成為行政權(quán)力掌握自然資源特許使用的擋箭牌,也不能憑這一點(diǎn)否認(rèn)對自然資源特許使用引入市場競爭機(jī)制的認(rèn)同。但在法律實(shí)踐中,相關(guān)單行法律目前都缺乏有關(guān)采用公平競爭方式?jīng)Q定自然資源特許使用的相關(guān)規(guī)定。與公平競爭方式相比,行政審批的資源配置方式仍然是自然資源特許使用的主要配置方式。立法的不到位,無疑不利于市場化政策的落實(shí)。四、自然資源特許使用制度的完善自然資源特許使用的市場化改革已經(jīng)刻不容緩。為克服長期以來形成的行政權(quán)力的壟斷局面,現(xiàn)階段應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善自然資源特許使用制度,為自然資源特許使用真正形成市場化機(jī)制打下基礎(chǔ)。(一)建立自然資源有償使用制度自然資源有償使用制度是指,通過繳納一定費(fèi)用才可利用自然資源的法律措施。這一制度是環(huán)境資源法的基本制度之一,是民法中等價(jià)有償原則的體現(xiàn),也是自然資源市場化手段運(yùn)作的重要方式。自然資源具有不可替代的重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值,自然資源的被許可人可以從中獲得一定收益。通過自然資源有償使用制度,自然資源所有權(quán)人向被許可人出讓自然資源的使用權(quán),被許可人向自然資源所有者繳納費(fèi)用,這種行為類似于民法中的交易行為。通過收取資源稅或者繳納資源費(fèi),國家可獲取國家財(cái)政收入并運(yùn)用這些財(cái)政收入,促進(jìn)資源的可持續(xù)利用;同時(shí),通過支付費(fèi)用,也平衡了被許可人與未被許可人之間的關(guān)系,有利于市場機(jī)制的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國的自然資源有償使用制度目前仍沒有完全發(fā)揮作用,仍然需要進(jìn)一步調(diào)整和完善。首先,立法應(yīng)進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)整。雖然《物權(quán)法》對自然資源有償使用制度做出了原則性規(guī)定,但相關(guān)法律法規(guī)仍缺乏配套實(shí)施的具體制度。其次,所征費(fèi)用和稅率應(yīng)更加規(guī)范合理。另外,自然資源的價(jià)值必須由具有相關(guān)資質(zhì)的獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行確定,以保證制度的公平實(shí)施。(二)我國體的實(shí)施和完善過程中,首先應(yīng)把私《行政許可法》明確規(guī)定了招標(biāo)、拍賣等公平競爭方式對于自然資源特許使用權(quán)的主要配置作用。在相關(guān)制度的具體實(shí)施和完善過程中,首先,要做到權(quán)利取得的公平。對于這一點(diǎn),應(yīng)當(dāng)完善制度設(shè)計(jì),保障招標(biāo)、拍賣等公平競爭行為的公正、公平、公開。其次,要爭取權(quán)利行使的公平。被許可人在通過公平競爭方式獲得了自然資源特許使用權(quán)的同時(shí),也必須擔(dān)負(fù)起對自然資源進(jìn)行保護(hù)的義務(wù),達(dá)到對自然資源的開發(fā)利用與保護(hù)之間的公平。(三)特許權(quán)的濫用,應(yīng)當(dāng)法律監(jiān)督如前所述,長期存在的通過行政審批取得自然資源特許使用權(quán)的方式,極易導(dǎo)致尋租和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。在實(shí)行市場化制度構(gòu)建的過程中,必須加強(qiáng)法律監(jiān)督,打擊行政特許權(quán)的濫用行為。一方面,應(yīng)當(dāng)針對自然資源特許使用的特點(diǎn)予以特別規(guī)定。另一方面,特許使用權(quán)的決定機(jī)關(guān)與監(jiān)督機(jī)關(guān)之間往往存在縱向分離的關(guān)系,在今后的立法中,必須完善在法律監(jiān)督的制度構(gòu)建。(四)在市場資源配置方面,