民事檢察監(jiān)督的啟動(dòng)原理

民事檢察監(jiān)督的啟動(dòng)原理

2010年，最高檢察官發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和完善民事檢察官工作的決定》是對(duì)一系列司法改革和理論研究成果的總結(jié)和完善，對(duì)民事檢察官制度的基本問(wèn)題作出了明確界定，對(duì)民事檢察官的發(fā)展具有重要的里程碑。其中,民事檢察監(jiān)督“在性質(zhì)上是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督”是最基礎(chǔ)和核心的論斷,厘清了民事檢察監(jiān)督與審判權(quán)、當(dāng)事人訴訟權(quán)利及實(shí)體私權(quán)、審判監(jiān)督多元化體系等重要關(guān)系范疇?；谇笆稣摂嗪同F(xiàn)行規(guī)范的考察,民事檢察監(jiān)督的啟動(dòng)具有鮮明的依職權(quán)屬性。一、審判權(quán)的監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位決定了民事檢察制度價(jià)值實(shí)現(xiàn)的起始路徑和權(quán)力邊際只能是對(duì)公權(quán)力(審判權(quán))的監(jiān)督,監(jiān)督對(duì)象是法院的民事審判和執(zhí)行活動(dòng)。對(duì)此,應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握民事檢察監(jiān)督權(quán)與審判權(quán)、民事檢察監(jiān)督權(quán)與當(dāng)事人訴訟權(quán)利及實(shí)體私權(quán)兩對(duì)重要范疇。(一)審判關(guān)系的被動(dòng)性在審判啟動(dòng)程序上,當(dāng)事人對(duì)自身訴權(quán)的行使是法院發(fā)動(dòng)審判的起點(diǎn)和條件,沒(méi)有起訴則沒(méi)有審判,且法院負(fù)有“不得拒絕審判”的義務(wù),審判的被動(dòng)性是訴審關(guān)系的重要特征。但在民事訴訟監(jiān)督中,檢察權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系并非如此:檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)機(jī)關(guān)不是訴的一造,對(duì)實(shí)體權(quán)利并無(wú)自身訴求,也不代表任何當(dāng)事人,民事檢察監(jiān)督的性質(zhì)是公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督,監(jiān)督對(duì)象始終是法院審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的運(yùn)行,目標(biāo)是維護(hù)司法公正?！耙话阋饬x上,民事再審程序具有三方面功能:救濟(jì)、糾錯(cuò)與監(jiān)督?！?二)民事檢察監(jiān)督的性質(zhì)1.監(jiān)督申請(qǐng)權(quán)與檢察監(jiān)督權(quán)的關(guān)系。修改前的民事訴訟法對(duì)當(dāng)事人的監(jiān)督申請(qǐng)權(quán)并未作出規(guī)定,2001年制定的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《辦案規(guī)則》)雖然把“當(dāng)事人或者其他利害關(guān)系人申訴”作為檢察機(jī)關(guān)受理案件的來(lái)源之一,但該“申訴”只是一種憲法層面的公民權(quán)利和案件線索來(lái)源,沒(méi)有獲得訴訟法上訴訟權(quán)利的名分。修改后的民事訴訟法將當(dāng)事人的監(jiān)督申請(qǐng)權(quán)作為一項(xiàng)重要的訴訟權(quán)利正式寫入法律,至此,當(dāng)事人不僅法定地享有起訴權(quán)、上訴權(quán)、再審申請(qǐng)權(quán),也法定地享有監(jiān)督申請(qǐng)權(quán),民事檢察由此第一次法定地與當(dāng)事人的訴訟權(quán)利扯上關(guān)系。但檢察機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)監(jiān)督的依職權(quán)屬性并未改變,即檢察機(jī)關(guān)只要“發(fā)現(xiàn)”法院的訴訟活動(dòng)有違法情形,則“應(yīng)當(dāng)”依職權(quán)予以監(jiān)督。最高法在起草《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法解釋》)征求意見(jiàn)中,全國(guó)人大法工委認(rèn)為,“根據(jù)民事訴訟法第二百零八條的規(guī)定,人民檢察院可以依職權(quán)提出抗訴或者檢察建議?！?.審查監(jiān)督申請(qǐng)的依職權(quán)屬性。盡管民事訴訟法規(guī)定當(dāng)事人在第二百零九條所列三種情形下“可以”向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督,檢察機(jī)關(guān)在決定是否受理時(shí)應(yīng)當(dāng)審查該申請(qǐng)是否屬于法定情形,但因法定的三種情形均屬“用盡法院救濟(jì)”的程序事項(xiàng),檢察機(jī)關(guān)此時(shí)的審查只是形式上、程序性的審查,并不涉及案件實(shí)質(zhì)內(nèi)容,最終是否發(fā)動(dòng)檢察監(jiān)督,還須在受理申請(qǐng)后經(jīng)過(guò)案件的實(shí)質(zhì)審查作出決定。檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件實(shí)質(zhì)審查的內(nèi)容是生效裁判及調(diào)解書是否具有民事訴訟法第二百條規(guī)定的監(jiān)督情形,不受當(dāng)事人申請(qǐng)事由的限制,申請(qǐng)事由是否成立,并不影響檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)生效裁判是否正確自行作出判斷。從這個(gè)意義上講,檢察機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)監(jiān)督并非對(duì)當(dāng)事人監(jiān)督申請(qǐng)的支持,決定不監(jiān)督也非對(duì)當(dāng)事人監(jiān)督申請(qǐng)的不支持。與此相較,法院對(duì)當(dāng)事人再審申請(qǐng)的審查及決定再審則體現(xiàn)出明顯的依申請(qǐng)屬性。最高法《關(guān)于受理審查民事申請(qǐng)?jiān)賹彴讣娜舾梢庖?jiàn)》第十一條規(guī)定:“人民法院審查申請(qǐng)?jiān)賹彴讣?應(yīng)當(dāng)圍繞申請(qǐng)?jiān)賹徥掠墒欠癯闪⑦M(jìn)行,申請(qǐng)?jiān)賹徣宋粗鲝埖氖掠刹挥鑼彶?。”其他司法解釋?duì)此也有大致相同的規(guī)定。申請(qǐng)?jiān)賹徥掠沙闪⒌?裁定再審;申請(qǐng)?jiān)賹徥掠刹怀闪?則裁定駁回,并闡明駁回的理由和法律依據(jù)?？梢?jiàn),法院對(duì)再審申請(qǐng)的審查以當(dāng)事人的申請(qǐng)事由為依據(jù)和限度,這與檢察機(jī)關(guān)審查監(jiān)督申請(qǐng)的依職權(quán)性存在區(qū)別。3.民事檢察監(jiān)督對(duì)當(dāng)事人訴訟權(quán)利的保障性和對(duì)實(shí)體權(quán)利的非救濟(jì)性。對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督屬性決定了民事檢察的價(jià)值追求是維護(hù)司法公正,并不直接體現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利的救濟(jì),而是通過(guò)行使法律監(jiān)督權(quán)促使法院?jiǎn)?dòng)相應(yīng)訴訟程序,為當(dāng)事人提供訴訟機(jī)會(huì)的保障,而對(duì)實(shí)體權(quán)利的救濟(jì)則間接通過(guò)法院的公正審判和執(zhí)行得以體現(xiàn)。司法實(shí)踐中,常見(jiàn)“檢察機(jī)關(guān)為當(dāng)事人挽回?fù)p失”之類的表述,是有悖于民事檢察的監(jiān)督屬性、職能定位和價(jià)值追求的?？偟膩?lái)講,民事檢察監(jiān)督與既存訴訟結(jié)構(gòu)之間構(gòu)成了另一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的檢察—訴訟結(jié)構(gòu)體系,“對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督”屬性決定了檢察—訴訟關(guān)系不同于當(dāng)事人與法院之間“不告不理”的被動(dòng)訴審關(guān)系,在檢察機(jī)關(guān)與法院、當(dāng)事人的關(guān)系之間,檢察監(jiān)督體現(xiàn)出較為鮮明的主動(dòng)性和依職權(quán)性。如果說(shuō)民事訴訟結(jié)構(gòu)是一個(gè)兩造平等對(duì)抗、法院居中裁判的等腰三角形,那么,檢察—訴訟關(guān)系是一個(gè)立體的三角錐,檢察權(quán)成為了發(fā)動(dòng)但并不介入訴訟結(jié)構(gòu)的第四極。與法院的中立、超脫地位相比,檢察監(jiān)督是中立之上的中立、超脫之外的超脫。二、從多元化的監(jiān)督和管理體系中定位民事檢察官監(jiān)督體系的定位(一)多元化監(jiān)督權(quán)的自身特點(diǎn)民事訴訟法確立的多元化審判監(jiān)督體系中,當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彙⒃洪L(zhǎng)發(fā)現(xiàn)并提交審委會(huì)決定、上級(jí)法院決定、檢察監(jiān)督等四種再審?fù)緩骄哂胁煌膬?nèi)在屬性:第一,當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹弻佼?dāng)事人行使自身訴訟權(quán)利,再審程序的啟動(dòng)具有被動(dòng)性;后三種途徑啟動(dòng)再審具有主動(dòng)性和職權(quán)性。第二,當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹徶饕w現(xiàn)再審程序的救濟(jì)功能;后三種再審?fù)緩街饕w現(xiàn)再審程序的糾錯(cuò)與監(jiān)督功能。第三,前三種再審?fù)緩绞羌却嬖V訟結(jié)構(gòu)內(nèi)程序的自主運(yùn)行,具有內(nèi)生性;檢察監(jiān)督是既存訴訟結(jié)構(gòu)外啟動(dòng)程序的新生動(dòng)力,具有外源性。在多元化審判監(jiān)督體系中,民事檢察監(jiān)督具有自身的特點(diǎn):與當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹徬啾?民事檢察監(jiān)督作為法律監(jiān)督權(quán)的重要組成部分,是公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督,具有專門性、職權(quán)性和強(qiáng)制性;與法院的自我監(jiān)督(院長(zhǎng)提交審委會(huì)啟動(dòng)再審或上級(jí)法院?jiǎn)?dòng)再審)相比,檢察監(jiān)督是獨(dú)立的外源性監(jiān)督,更具超脫性。(二)申請(qǐng)監(jiān)督的“生產(chǎn)國(guó)”2012年修改的民事訴訟法將“人民法院駁回再審申請(qǐng)”“人民法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定”“再審判決、裁定有明顯錯(cuò)誤”三種情形作為當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督的前置條件,從根本上解決了實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的“多頭申訴”造成法檢兩院程序沖突、浪費(fèi)司法資源的問(wèn)題,理順了再審申請(qǐng)權(quán)與監(jiān)督申請(qǐng)權(quán)的順位,確立了申請(qǐng)監(jiān)督的“用盡法院救濟(jì)”原則,即當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督的前提是用盡既存訴訟結(jié)構(gòu)內(nèi)向法院的救濟(jì)途徑,《監(jiān)督規(guī)則》第三十一條、第三十二條、第三十三條均是該原則的延伸。“用盡法院救濟(jì)”原則的確立,不僅是司法實(shí)踐的需要,而且具有內(nèi)在合理性:民事訴訟作為私益訴訟,理應(yīng)遵循私權(quán)自治原則,以當(dāng)事人自身訴訟權(quán)利行使為先導(dǎo),優(yōu)先通過(guò)既存訴訟結(jié)構(gòu)內(nèi)部程序機(jī)制完成權(quán)利救濟(jì);檢察監(jiān)督作為外源性公權(quán)力,則應(yīng)作為維護(hù)司法公正的最后保障,尊重和促進(jìn)當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利,遵循謙抑和自持原則。三、司法實(shí)踐中對(duì)《監(jiān)督規(guī)則》的修正建議在民事檢察監(jiān)督啟動(dòng)程序的具體運(yùn)用方面,《監(jiān)督規(guī)則》顯然作了較大程度的修正與細(xì)化,結(jié)合《民事訴訟法解釋》有關(guān)規(guī)定,司法實(shí)踐中應(yīng)注意以下問(wèn)題:(一)不納入監(jiān)督范圍的筆者認(rèn)為,盡管當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的事由不對(duì)檢察機(jī)關(guān)是否發(fā)動(dòng)監(jiān)督構(gòu)成影響,但當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的請(qǐng)求范圍屬于其自身權(quán)利的主張,依照私權(quán)自治和權(quán)利處分原則,對(duì)當(dāng)事人沒(méi)有提出的監(jiān)督請(qǐng)求,檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)納入監(jiān)督范圍?？少Y參照的是,最高法《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉審判監(jiān)督程序若干問(wèn)題的解釋》第三十三條規(guī)定“:人民法院應(yīng)當(dāng)在具體的再審請(qǐng)求范圍內(nèi)或在抗訴支持當(dāng)事人請(qǐng)求的范圍內(nèi)審理再審案件。當(dāng)事人超出原審范圍增加、變更訴訟請(qǐng)求的,不屬于再審審理范圍?！边@表明,法院對(duì)抗訴再審案件的審理范圍以“抗訴支持當(dāng)事人請(qǐng)求的范圍”為限,其中暗含了抗訴的范圍應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的請(qǐng)求范圍為限,盡管對(duì)“當(dāng)事人請(qǐng)求的范圍”的理解可能存在“原審訴訟請(qǐng)求的范圍”和“申請(qǐng)監(jiān)督的請(qǐng)求范圍”的爭(zhēng)議,但基于私權(quán)自治和權(quán)利處分原則,后一理解較為合理。(二)當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督,應(yīng)依法監(jiān)督對(duì)于依職權(quán)監(jiān)督的案件范圍,《監(jiān)督規(guī)則》與《民事訴訟法解釋》作了不盡一致的規(guī)定:1.《監(jiān)督規(guī)則》第四十一條和第一百一十七條規(guī)定了依職權(quán)監(jiān)督的案件范圍,但以下問(wèn)題值得注意:(1)依職權(quán)監(jiān)督不排斥當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督?！皳p害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的”和“審判、執(zhí)行人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等行為的”兩類情形,檢察機(jī)關(guān)可依職權(quán)監(jiān)督,當(dāng)事人也可依據(jù)民事訴訟法的規(guī)定申請(qǐng)監(jiān)督;審判、執(zhí)行人員違法行為監(jiān)督案件的來(lái)源還可以包括案外人的舉報(bào)、控告。(2)只能依職權(quán)監(jiān)督。按照民事訴訟法第二百零九條第二款和《監(jiān)督規(guī)則》第三十一條第六項(xiàng)規(guī)定的“申請(qǐng)監(jiān)督一次性原則”,當(dāng)事人對(duì)檢察監(jiān)督引起的再審裁判及調(diào)解書不得申請(qǐng)監(jiān)督,但檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》第四十一條第三項(xiàng)和第一百一十七條第一項(xiàng)的規(guī)定依職權(quán)予以再次監(jiān)督。(3)對(duì)民事訴訟法規(guī)定的對(duì)審判人員違法行為的依職權(quán)監(jiān)督予以分化調(diào)整。民事訴訟法第二百零八條第三款規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)審判人員違法行為實(shí)施監(jiān)督,但并未將其納入第二百零九條當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的范圍,因此,可以認(rèn)為此類案件屬于檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督的范圍。但《監(jiān)督規(guī)則》對(duì)此作了較為復(fù)雜的修改:1第二十四條第二項(xiàng)將審判人員違法行為納入當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的范圍;2第三十三條對(duì)可以通過(guò)提出異議、申請(qǐng)復(fù)議或者提起訴訟進(jìn)行糾正的審判人員違法行為,當(dāng)事人未向法院申請(qǐng)糾正而直接申請(qǐng)監(jiān)督的,檢察機(jī)關(guān)不予受理。3第四十一條第二項(xiàng)將審判、執(zhí)行人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等行為納入檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督范圍;4第七章“對(duì)審判程序中審判人員違法行為的監(jiān)督”之第九十九條將民事訴訟法規(guī)定的對(duì)審判人員違法“行為”的監(jiān)督擴(kuò)張到違法“情形”的監(jiān)督,即將對(duì)人的監(jiān)督擴(kuò)張到對(duì)案件的監(jiān)督。此外,民事訴訟法第二百條第十三項(xiàng)將“審判人員審理該案件時(shí)有貪污受賄,徇私舞弊,枉法裁判行為”列為對(duì)生效裁監(jiān)督的情形。綜合以上條文,應(yīng)注意把握以下兩點(diǎn):1在監(jiān)督范圍上,對(duì)審判人員違法行為的監(jiān)督既包括對(duì)人的監(jiān)督,也包括對(duì)案件本身的監(jiān)督;2在監(jiān)督方式上,存在貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等較為嚴(yán)重的職務(wù)違法行為的生效裁判應(yīng)依法采取抗訴或再審檢察建議方式監(jiān)督,其他違法行為無(wú)論是對(duì)人的監(jiān)督還是對(duì)案件的監(jiān)督均只能采用一般檢察建議的方式監(jiān)督。2.《民事訴訟法解釋》第四百一十三條至第四百一十七條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督和依申請(qǐng)監(jiān)督的受理審查。按照《最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用》一書所述,《民事訴訟法解釋》第四百一十三條明確規(guī)定“對(duì)于損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的判決、裁定、調(diào)解書,檢察機(jī)關(guān)可以依職權(quán)監(jiān)督。該規(guī)定解釋了民事訴訟法第二百零八條中依職權(quán)監(jiān)督的范圍。”(三)有限監(jiān)督原則1.對(duì)怠于行使再審申請(qǐng)權(quán)的失權(quán)規(guī)定(《監(jiān)督規(guī)則》第三十一條)。依照規(guī)定,當(dāng)事人向法院申請(qǐng)?jiān)賹彸^(guò)法定期限的,法院應(yīng)當(dāng)裁定駁回再審申請(qǐng),如果當(dāng)事人依照民事訴訟法第二百零九條第一款第一項(xiàng)“人民法院駁回再審申請(qǐng)的”規(guī)定申請(qǐng)監(jiān)督,檢察機(jī)關(guān)是應(yīng)當(dāng)受理的。但由于裁定駁回再審申請(qǐng)的實(shí)質(zhì)原因在于當(dāng)事人怠于行使再審申請(qǐng)權(quán),因此,《監(jiān)督規(guī)則》對(duì)民事訴訟法的該項(xiàng)規(guī)定作了限縮,即“申請(qǐng)?jiān)賹彸^(guò)法律規(guī)定的期限的”,檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督申請(qǐng)亦不予受理。2.對(duì)一審生效裁判的有限監(jiān)督(《監(jiān)督規(guī)則》第三十二條)。在當(dāng)事人依法可以上訴而未提出上訴,且法院已對(duì)當(dāng)事人再審申請(qǐng)作出否定性評(píng)價(jià)(裁定駁回)的情況下,檢察機(jī)關(guān)亦不宜受理當(dāng)事人的監(jiān)督申請(qǐng)。因此,應(yīng)特別注意的是:(1)雖然適用一審程序?qū)徖碜鞒龅脑賹彶门幸矊倏梢陨显V的裁判,但《監(jiān)督規(guī)則》并未對(duì)這類“一審裁判”的監(jiān)督申請(qǐng)予以限制,如果當(dāng)事人依照民事訴訟法