二戰(zhàn)后美國軍事制度的變革

二戰(zhàn)后美國軍事制度的變革

一、1947年國家安全標(biāo)準(zhǔn)和1949年國家安全標(biāo)準(zhǔn)的修正案杜羅門政府時期與美國軍事機構(gòu)的統(tǒng)一杜羅門政府時期(一)美聯(lián)邦聯(lián)邦聯(lián)邦政府就統(tǒng)一軍事機構(gòu)達成的調(diào)整方案美國的軍事機構(gòu)長期以來一直處于分離狀態(tài)。戰(zhàn)爭部和海軍部是美國軍事系統(tǒng)的基本形式。自美西戰(zhàn)爭以來,隨著介入國際事務(wù)的增多,美國軍事機構(gòu)慢慢出現(xiàn)了調(diào)整的必要陸軍方案,即“科林斯方案”,1945年10月由勞頓·科林斯提出同年,海軍部長福里斯特爾也提交了一份方案,這就是所謂的“海軍方案”經(jīng)過杜魯門的大力撮合,軍方內(nèi)部的相互妥協(xié),陸軍和海軍最終就如何統(tǒng)一軍事機構(gòu)達成一致。1947年2月26日,杜魯門向眾議院和參議院遞交了統(tǒng)一軍事機構(gòu)的議案。(二)構(gòu)建全國軍事制度體系1947年7月25日,國會通過了《國家安全法》,美國在歷史上首次統(tǒng)一了全國軍事機構(gòu),重塑了軍事制度。這一制度體系包括兩個核心部分:一個是國家安全的協(xié)調(diào)機構(gòu),通過委員會制度來協(xié)調(diào)各軍種和各部門間的關(guān)系;另一個是國家軍事機構(gòu),涉及國防部長以下各部門之間的關(guān)系,以及陸?？杖姷脑O(shè)置。1.中央評論員國家安全的協(xié)調(diào)機構(gòu)是指國家安全委員會和國家安全資源委員會,國家安全委員會下設(shè)中央情報局。國家安全委員會是國家安全協(xié)調(diào)機構(gòu)的核心部門,由總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務(wù)卿、國防部長、陸軍部長、海軍部長、空軍部長、國家安全資源委員會主席組成,總統(tǒng)還可以指定各行政部門部長、軍需供應(yīng)委員會主席和研究與發(fā)展委員會主席參加會議。2.《國家國防部》其由一個文職國防部長領(lǐng)導(dǎo),下轄陸軍部、海軍部、空軍部,以及由國防部長直接控制的戰(zhàn)爭委員會、參謀長聯(lián)席會議、軍需供應(yīng)委員會和研究與發(fā)展委員會。國防部長作為總統(tǒng)在國家安全政策方面的首席助手,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門形成統(tǒng)一政策,控制各部門和機構(gòu),監(jiān)管后勤系統(tǒng),以及軍費預(yù)算的評估和協(xié)調(diào)問題。戰(zhàn)爭部改名為陸軍部,陸軍包括地面戰(zhàn)斗部隊以及與之密切相關(guān)的飛機和水上運輸工具。維持海軍部,明確規(guī)定海軍陸戰(zhàn)隊和海軍的空中力量是海軍不可分割的一部分。另外,將陸軍的空中力量、陸軍航空兵、空軍司令部轉(zhuǎn)移到新成立的空軍部,成為獨立的軍種。戰(zhàn)爭委員會,以國防部長為主席,成員包括陸軍部長、海軍部長、空軍部長、陸軍參謀長、海軍作戰(zhàn)部長和空軍參謀長。其可以向國防部長提供政策建議。參謀長聯(lián)席會議,包括陸軍參謀長、海軍作戰(zhàn)部長、空軍參謀長和陸?？杖妳⒅\長。參謀長聯(lián)席會議僅僅是一個規(guī)劃、協(xié)調(diào)和咨詢部門,并不具有指揮和執(zhí)行功能,其下設(shè)聯(lián)合參謀部作為輔助機構(gòu)。軍需供應(yīng)委員會負(fù)責(zé)向國防部長提供關(guān)于軍需生產(chǎn)、軍需采購和軍需分配方面的政策建議。研究與發(fā)展委員會則是基于軍事科學(xué)技術(shù)方面向國防部長提供政策建議。1947年《國家安全法》統(tǒng)一了美國的軍事制度,其重要意義主要表現(xiàn)為:(1)成立了統(tǒng)一的國家軍事機構(gòu);(2)在制度上確立了文官控制軍隊的原則;(3)法案致力于通過建立委員會制度促進合作,奠定了不同部門間合作的基礎(chǔ)。然而也存在一些缺陷:(1)國防部長的權(quán)力有限,缺乏文官控制軍隊的權(quán)威;(2)各軍種間的競爭并未有實質(zhì)性的緩解;(3)使美國長期籠罩在“堡壘國家”的陰影之下,并最終導(dǎo)致美國采取一種外部導(dǎo)向的軍事戰(zhàn)略。(三)國家國防部針對1947年《國家安全法》暴露出來的問題,1949年8月,杜魯門簽署了《國家安全法修正案》,主要在五個方面調(diào)整了美國軍事制度。(1)成立國防部。將國家軍事機構(gòu)改組為行政部門的國防部,并規(guī)定陸軍、海軍和空軍三個軍事部門替代原先的陸軍部、海軍部和空軍部三個行政部門。這就解決了陸、海、空軍在行政級別上的錯位。(2)提升國防部長權(quán)力。a.給予國防部長對陸、海、空軍軍事部門清晰的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和控制權(quán)。b.設(shè)置一個國防部副部長和三個助理國防部長,分擔(dān)國防部長職能,幫助其管理控制國防部。(3)設(shè)置參謀長聯(lián)席會議主席,并規(guī)定其接受總統(tǒng)和國防部長的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。(4)消減軍事部門的權(quán)力。將陸、海、空軍部長排除在國家安全委員會之外,由國防部長全權(quán)代表。(5)調(diào)整國防部長同軍需供應(yīng)委員會、研究與發(fā)展委員會的關(guān)系。由原來僅僅接受國防部長的“指導(dǎo)”更變?yōu)椤胺挠趪啦块L的權(quán)威和指導(dǎo)”,這有利于提升國防部長在這兩個委員會內(nèi)的地位。通過1947年《國家安全法》和1949年《國家安全法修正案》,美國最終建立了統(tǒng)一的國防部,國家安全政府的制度體系最終形成。統(tǒng)一的軍事制度,一方面重塑了美國政府制度和社會結(jié)構(gòu),另一方面也為其與蘇聯(lián)的競爭奠定了基礎(chǔ)。二、1953年第6號國防部重組計劃和1958年國防部重組法案的變化艾森浩威爾政府時期(一)《國防部》企業(yè)回顧雖然1949年《國家安全法修正案》對美國軍事制度做出了一些改進,但仍遺留有諸多問題。一是文官的權(quán)威不足。一方面,軍政關(guān)系仍然處于緊張狀態(tài)。在朝鮮戰(zhàn)爭中,麥克阿瑟反對杜魯門“打一場有限戰(zhàn)爭”的政治主張,并在國會公開指責(zé)杜魯門的政策。這深刻影響了艾森豪威爾政府時期的軍政關(guān)系。特別是在艾森豪威爾的“新面貌”戰(zhàn)略出臺后,因害怕過于倚重核武器而影響常規(guī)力量,李奇微等陸軍將領(lǐng)與艾森豪威爾也存在了長時間的緊張關(guān)系二是戰(zhàn)略規(guī)劃的機制存在缺陷。美軍的戰(zhàn)略制定主要由參謀長聯(lián)席會議承擔(dān),但這一機制存在三個方面的不足:(1)參謀長聯(lián)席會議主席的權(quán)力有限,極大制約了這一職位發(fā)揮作用的空間。(2)由于歷史慣例的影響,參謀長聯(lián)席會議不僅是作為總統(tǒng)和國防部長的政策規(guī)劃部門,也是協(xié)調(diào)各部門的指揮部門,職能比較混亂。(3)參謀長聯(lián)席會議的權(quán)力比較廣泛,與國防部長形成了職能交叉。三是軍隊的效率偏低。二戰(zhàn)后,美軍軍備力量龐大,國防組織復(fù)雜,耗費了過多的戰(zhàn)略資源。這與艾森豪威爾提出的以降低戰(zhàn)略成本、控制國防開支、提升國防部效率為核心的“新面貌”國家戰(zhàn)略不相符。因此,1953年,艾森豪威爾任命查爾斯·威爾遜為國防部長,命其研究重組國防部的可行性。隨后,威爾遜成立了洛克菲勒委員會,起草國防部重組的政策方案。1953年4月30日,艾森豪威爾在審視了洛克菲勒委員會報告后,給國會寫信,要求重組國防部,這就是所謂的1953年《第6號國防重組計劃》。(二)提升國防部效率首先,提升文官的權(quán)威,厘清國防部內(nèi)的權(quán)力體系職責(zé)。(1)將軍需供應(yīng)委員會、研究與發(fā)展委員會、防務(wù)供應(yīng)管理局等部門的功能轉(zhuǎn)移給國防部長。這就使國防部長在后勤體系和動員體系中擁有了更大的權(quán)力。(2)參謀長聯(lián)席會議選擇聯(lián)合參謀部主任必須通過國防部長確認(rèn)。這就使國防部長對聯(lián)合參謀部的控制能力迅速上升。(3)設(shè)置另外六個助理國防部長。這有利于增強國防部長控制國防部的能力。其次,改革軍事制度,提高國防部的效率。(1)裁撤冗余機構(gòu),將其功能轉(zhuǎn)移給新增設(shè)的六個助理國防部長。這一舉措是增強國防部效率的關(guān)鍵。(2)厘清陸、海、空軍部長與國防部長、參謀長聯(lián)席會議等機構(gòu)的職權(quán)關(guān)系,提高組織的效率。(3)改進文官和軍方的人事管理系統(tǒng),為提高國防部的效率提供保證。第三,改進國防部的戰(zhàn)略規(guī)劃體系。(1)嚴(yán)格遵守1947年《國防安全法》的規(guī)定,將參謀長聯(lián)席會議的職能限定在戰(zhàn)略規(guī)劃領(lǐng)域。(2)提升參謀長聯(lián)席會議主席的權(quán)力。其有權(quán)力管理聯(lián)合參謀部和聯(lián)合參謀部主任。另外,參謀長聯(lián)席會議選擇聯(lián)合參謀部成員,需要經(jīng)過參謀長聯(lián)席會議主席的確認(rèn)。(3)國防部長要指導(dǎo)參謀長聯(lián)席會議主席協(xié)調(diào)聯(lián)合參謀部、參謀長聯(lián)席會議下屬機構(gòu)與國防部部長辦公室等部門之間的合作。由此可見,《第6號國防重組計劃》在一定程度上解決了美國軍事制度面臨的問題,提升了國防部的效率,對與蘇聯(lián)進行對抗,服務(wù)于“新面貌”戰(zhàn)略有重要意義。但也存在不足:(1)統(tǒng)一指揮并沒有實現(xiàn),國防部仍疲于應(yīng)付不同部門之間的沖突;(2)軍種之間和軍種與國防部之間的競爭和緊張關(guān)系仍然存在,運轉(zhuǎn)成本上升;(3)參謀長聯(lián)席會議主席的權(quán)力仍有待上升,無法協(xié)調(diào)各部門之間的戰(zhàn)略合作。這些問題的存在也正是1958年《國防部重組法》出臺并再次推動國防體系重組的原因。(三)《國防部指揮體系》將發(fā)生在最內(nèi)部的時期,開始出現(xiàn)改變?yōu)榱送苿痈慕M國防部,1958年8月6日,國會通過了《國防重組法》。這一法案主要從三個領(lǐng)域?qū)啦孔龀隽苏{(diào)整。第一,增強國防部長的指導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)和控制權(quán)。(1)賦予國防部長控制武器和武器系統(tǒng)的全權(quán)。限制了相關(guān)研發(fā)部門和裝備部門的自主權(quán),極大地增強國防部長的權(quán)威;(2)提升了國防部長在軍需供應(yīng)事務(wù)中的權(quán)力;(3)再次確認(rèn)國防部長對各軍事部門的權(quán)威。各軍事部的部長需要對國防部長負(fù)責(zé);(4)國防部長需要每年向總統(tǒng)和國會提交一個覆蓋國防部軍費開支、工作和成就的報告。這在客觀上提升了國防部長在這些領(lǐng)域的話語權(quán)。第二,劃清軍事行動的指揮體系。對陸、海、空軍的指揮體系進行了調(diào)整:(1)陸軍部長有權(quán)對其組織和成員進行監(jiān)管,這一監(jiān)管將以與整個作戰(zhàn)指揮相一致的方式進行。(2)在海軍部長的指揮下,海軍作戰(zhàn)部長監(jiān)管海軍部長任命的,包括海軍陸戰(zhàn)隊在內(nèi)的整個組織及其成員。(3)空軍部長有權(quán)對其組織和成員進行監(jiān)管,其監(jiān)管方式與陸軍完全一致。通過調(diào)整,國防部長和各軍事部部長對指揮體系的權(quán)威大為提升,職責(zé)也從分散逐漸走向統(tǒng)一。第三,劃清聯(lián)合參謀部的組織和職責(zé)。聯(lián)合參謀部的成員分別來自陸、海、空軍,由參謀長聯(lián)席會議挑選,并經(jīng)過參謀長聯(lián)席會議主席的確認(rèn)。聯(lián)合參謀部主任由參謀長聯(lián)席會議主席與參謀長聯(lián)席會議協(xié)商選定,并經(jīng)過國防部長的確認(rèn);在組織形式上,聯(lián)合參謀部不能以參謀本部制度運轉(zhuǎn)或者組織,沒有行政權(quán)威,其職能是協(xié)助參謀長聯(lián)席會議主席。這極大地提高了參謀長聯(lián)席會議主席的權(quán)力,有助于其協(xié)調(diào)參謀長聯(lián)席會議和聯(lián)合參謀部的工作。綜上所述,此次重組對國防部的調(diào)整非常具有針對性。在此之后的近30年內(nèi),美國一直保持著這一體系,沒有做出大規(guī)模的調(diào)整。但是此次國防部重組并非十全十美,也深刻地影響了未來美國的外交政策,并反過來成為影響美國軍事制度的重要事件。三、1986年，戈德爾斯特-尼科爾斯重組法和美國國防部基本法，窮人政府時期重建(一)蘇聯(lián)軍隊建設(shè)在西方國家政治制度下的困境從越南戰(zhàn)爭抽身之后,戰(zhàn)爭失利的陰影就一直籠罩著美軍。在里根上臺之時,隨著蘇聯(lián)的威脅日益加大,美國在競爭中也處于劣勢。第一,指揮體系難以應(yīng)對國際危機。一方面,蘇聯(lián)的挑戰(zhàn)迫使美國進行軍事制度改革。在20世紀(jì)80年代前半期,蘇聯(lián)的攻勢咄咄逼人,美軍實力相對下降。另一方面,美國在一系列軍事行動中的挫折則是推動其進行軍事制度改革的最重要內(nèi)部因素。美軍的糟糕表現(xiàn)暴露出美軍指揮體系和作戰(zhàn)體系的一系列問題,究其癥結(jié)就在于美國的軍事制度上,即陸、海、空軍和海軍陸戰(zhàn)隊之間是獨立的,很難統(tǒng)一行動。第二,軍種至上主義興起。20世紀(jì)80年代初,陸、海、空軍和海軍陸戰(zhàn)隊的影響力非常強大,各軍種主導(dǎo)著五角大樓。軍種至上主義主要存在三個問題:(1)由于各軍種都秉持利己主義的原則,對資源和職能的爭奪日趨激烈。(2)軍種至上主義的巨大影響極大地削弱了參謀長聯(lián)席會議的地位和職能。(3)造成文官和軍方之間的沖突,威脅到文官控制。在此背景下,重組國防部的呼聲越來越高,改革軍事制度成為當(dāng)時大多數(shù)高層官員的共識(二)提升國防部的權(quán)威第一,加強文官權(quán)威。(1)重新界定國防部長的權(quán)力和職責(zé)。法案規(guī)定:“國防部長在聽取參謀長聯(lián)席會議主席的建議并在其協(xié)助下,應(yīng)每年向國防部各部門領(lǐng)導(dǎo)提供書面政策指南,以便他們準(zhǔn)備與審查各自部門的計劃建議和預(yù)算申請。另外,“國防部長在得到總統(tǒng)的批準(zhǔn),并與參謀長聯(lián)席會議主席協(xié)商后,應(yīng)該每年向參謀長聯(lián)席會議提供書面政策指南,以便其準(zhǔn)備和審查應(yīng)急計劃?！边@就通過提供書面政策建議的方式,提升了國防部長影響各軍事部和參謀長聯(lián)席會議的能力。法案還規(guī)定設(shè)置一個負(fù)責(zé)政策的國防部副部長,協(xié)助國防部長。(2)調(diào)整國防部長辦公室。各軍事部部長應(yīng)該與國防部長辦公室密切合作,以有效地實施國防部長的指揮、指導(dǎo)和控制。(3)加強對國防部的審計。設(shè)置一名審計長,增強文官對涉及審計事務(wù)的影響力第二,提升參謀長聯(lián)席會議主席的權(quán)威。這是此次軍事制度改革最為核心的議題。(1)直接提升參謀長聯(lián)席會議主席的權(quán)力。法案首次以法律形式規(guī)定,“參謀長聯(lián)席會議主席是總統(tǒng)、國家安全委員會和國防部長的首席軍事顧問”。這極大地提升了參謀長聯(lián)席會議主席的權(quán)力,使其能夠直接影響到總統(tǒng)和國防部長的政策選擇,這改變了美國安全政策制定的固有模式,開啟了強勢參謀長聯(lián)席會議主席的時代。法案還對參謀長聯(lián)席會議主席在制定計劃、提供咨詢和制定政策方面的職能做了詳細規(guī)定。通過提升參謀長聯(lián)席會議主席的權(quán)力,大大地降低了各軍種之間的競爭。(2)增設(shè)一名參謀長聯(lián)席會議副主席。由于各軍種擔(dān)心這一職位的設(shè)置可能打破各軍種在權(quán)力結(jié)構(gòu)上的平衡,故法案對這一職位做出了嚴(yán)格限制。法案規(guī)定,參謀長聯(lián)席會議主席和副主席不得是同一軍種的成員,但是總統(tǒng)可以在有限的時間內(nèi)避免這一限制,以便實現(xiàn)主席和副主席的平穩(wěn)交接。從整個參謀長聯(lián)席會議制度來看,這一職位的設(shè)置無疑增加了參謀長聯(lián)席會議主席的權(quán)力。(3)調(diào)整聯(lián)合參謀部。進一步提升參謀長聯(lián)席會議主席對聯(lián)合參謀部的控制。法案規(guī)定,“參謀長聯(lián)席會議主席負(fù)責(zé)管理聯(lián)合參謀部及其主任。聯(lián)合參謀部應(yīng)履行主席規(guī)定的職責(zé)并按主席規(guī)定的程序履行其職能”第三,提升作戰(zhàn)司令部的權(quán)力。(1)對作戰(zhàn)司令部與各軍種之間的權(quán)力關(guān)系做出規(guī)范。法案規(guī)定,“各軍種部長應(yīng)把其所轄的一切部隊都配屬給聯(lián)合和特種作戰(zhàn)司令部,以執(zhí)行分配給這些司令部的任務(wù)?！菄啦块L另有指示,聯(lián)合作戰(zhàn)司令部轄區(qū)內(nèi)的一切軍隊都應(yīng)該歸屬于司令部司令,并由其指揮”(三)《戈菲爾德特-尼科爾斯現(xiàn)有軍事制度的特點《戈德華特-尼科爾斯改組法》作為美國軍事制度變革歷史上具有劃時代意義的法律,它深遠地塑造了美國的軍事制度,并深刻影響了其后幾十年的防務(wù)政治。第一,法案極大地提升了參謀長聯(lián)席會議主席的政策影響力,產(chǎn)生了強參謀長聯(lián)席會議主席模式。第二,各軍種聯(lián)合作戰(zhàn)成為新趨勢,空軍的影響力空前提高。第三,美軍特種部隊的地位獲得正式認(rèn)可。綜上所述,《戈德華特-尼科爾斯改組法》是美國國家軍事機構(gòu)統(tǒng)一后最為徹底的軍事制度改革。在這次改革中,美國軍事制度被重塑,其影響一直延續(xù)到今天。四、背景:新技術(shù)提升部隊?wèi)?zhàn)斗力在克林頓政府時期,美國積極推動軍事變革,采用最新的信息技術(shù)提升美軍戰(zhàn)斗力。然而,這場革命更多的是軍事技術(shù)層面的,軍事制度的變革非常有限。(一)查報告的內(nèi)容1993年,時任國防部長的阿斯平就出臺了《自下而上的審查報告》。他在報告中認(rèn)為,冷戰(zhàn)結(jié)束和蘇聯(lián)解體使得美國的國際安全環(huán)境發(fā)生了巨大的變化,美國國防部需要自下而上地審查,重新評估國防理念和國防計劃,以維護美國國家利益。(二)提升了美國在國際體系中的自信冷戰(zhàn)后美國軍事制度沒有發(fā)生大規(guī)模的變革,就在于美國作為一個“孤獨的超級大國”,在國際體系中已經(jīng)難以找到敵手。美國在冷戰(zhàn)后發(fā)動的戰(zhàn)爭中取得了壓倒性的勝利,這提升了美軍的自信心。更為重要的原因是,東歐劇變和蘇聯(lián)解體讓其失去了昔日的對手,其安全壓力驟減,大大降低了美國進行軍事制度調(diào)整的壓力。五、中國與美國的頭號敵人進入新世紀(jì)以后,恐怖主義威脅凸顯,成為美國的頭號敵人;中國等大國的軍事實力快速發(fā)展,給美國帶來一定的沖擊。在此背景下,美國進入了長達十余年的軍事改革階段。(一)《刑法》對軍隊指揮體制的改革1.對軍隊的改革。首先,各軍種間聯(lián)合作戰(zhàn)。a.加強聯(lián)合部隊司令部的職能,組建北方司令部,合并戰(zhàn)略司令部和航天司令部為戰(zhàn)略司令部;削弱戰(zhàn)區(qū)的指揮權(quán)力,增強聯(lián)合部隊司令部的全球指揮權(quán)力。b.提出了一系列旨在促進情報機構(gòu)協(xié)調(diào)和合作的新措施,加強對聯(lián)合作戰(zhàn)的情報支援工作。c.提升特種作戰(zhàn)部隊的地位,增強特種作戰(zhàn)部隊的力量。其次,對空軍和海軍的改革。注重空軍在現(xiàn)代戰(zhàn)爭中的重要作用,投入巨資研制無人機。2.國防部組織機構(gòu)改革首先,加強文官對軍方的控制。a.提升文官在戰(zhàn)略制定中的地位,并積極介入軍事事務(wù)。b.通過將領(lǐng)的任免和調(diào)防加強對軍方的控制。c.通過制度調(diào)整理順文官和軍方之間的關(guān)系。其次,改革國防部組織機構(gòu),包括設(shè)置戰(zhàn)略影響辦公室、部隊改革辦公室和商業(yè)自主委員會。另外,對國防工業(yè)進行重組,組建巨大的國防承包商,并且推動國防工業(yè)軍民一體化。總之,拉姆斯菲爾德在其主持國防的5年時間內(nèi),對軍隊和國防部進行了大刀闊斧地改革。但是也存在欠缺:首先,在軍事制度改革上,僅僅推動軍隊更加輕便、致命、靈活,缺乏戰(zhàn)略性。其次,由于他的強勢,造成與國會、參謀長聯(lián)席會議的關(guān)系緊張。(二)克里斯特的軍事改革與個性強勢的拉姆斯菲爾德相比,蓋茨則是一名技術(shù)官僚,他努力與軍隊保持良好的關(guān)系,力圖做一個“士