臺美軍購的歷史演變

臺美軍購的歷史演變

一、臺灣對國防部軍售是兩國軍隊共同應(yīng)對的平臺臺灣和美國之間的購買是1979年中美簽署后，關(guān)系和文化交流的一個復(fù)雜歷史問題。美國政府雖然在《八·一七公報》中承諾將逐漸解決這一問題,但同時又由國會制定了《與臺灣關(guān)系法》,并由里根總統(tǒng)作出對臺軍售六項保證,使這一問題一直延續(xù)至今。從縱向上看,臺美軍購可以冷戰(zhàn)為界線分為兩個時期,即中美建交至前蘇聯(lián)瓦解,以及冷戰(zhàn)結(jié)束至今。在前一時期,美國受限于中美蘇大三角戰(zhàn)略格局而克制對臺軍售,軍售規(guī)模較小、性能較低,臺灣所購武器雖數(shù)量較大,但主要是一些陳舊落后、退役淘汰的“滯銷品”。在冷戰(zhàn)結(jié)束后,由于中國在美國全球戰(zhàn)略安全地位下降及美國全球戰(zhàn)略重心東移,美國不顧中國的反對,加強(qiáng)了對臺軍售。這一時期軍售規(guī)模大、武器性能較好,向臺灣提供了大批高新武器,隨著美國政府重新實行遏制中國的政策,美臺軍售開始從幫助臺灣防御和維持臺海軍力平衡轉(zhuǎn)移到推行“積極防御部署”上來。因而軍購問題對中美關(guān)系及兩岸關(guān)系的破壞在冷戰(zhàn)后更為突顯。在這一背景下,臺灣當(dāng)局為了對抗大陸,極力爭取對美軍購成功,常年編列巨額軍購預(yù)算購買美國武器。綜觀臺美軍購,有以下兩個特點:1、臺灣的軍隊進(jìn)入政治局產(chǎn)據(jù)臺灣媒體報道,美國國會研究處的亞洲安全專家最新完成的研究報告指出,1990年至今,臺灣向美國購買的各式武器裝備總價值325億美元,合新臺幣1.04萬億元,平均臺灣每人各負(fù)擔(dān)新臺幣4.5萬元,也使臺灣成為美國軍備的第三或第四大買主,1990年至今,僅導(dǎo)彈就購買了5000多枚。從個案預(yù)算來看,在民進(jìn)黨主政時期,2004年編列了高達(dá)6108億新臺幣天價軍購預(yù)算,雖然在“立法院”遭到數(shù)十次封殺,但最終仍被通過。而在今年1月29日美國決定再次出售達(dá)64億美元裝備后,國民黨當(dāng)局又將再編列2000多億新臺幣的軍購預(yù)算,而臺灣當(dāng)局一年的財政預(yù)算僅一萬四千億新臺幣。從全球范圍來看,世界上軍費開支最大的是美英兩國,其國防預(yù)算分別占稅收的10%和8%,而臺灣僅一般的“防務(wù)預(yù)算”就占其稅收的20%,加上各種花樣的特別預(yù)算,則要占稅收的30%。目前臺灣每百萬人口所負(fù)擔(dān)的軍事支出已經(jīng)超過5.4億美元,居全亞洲之冠。由于大陸的反對,臺灣當(dāng)局很難從美國之外世界上其它國家購買到武器裝備,其購入的各種武器中95%以上來自美國。美國就此趁火打劫,抬高價碼。臺灣軍購金額巨大,也是因為武器裝備價格過高造成的。臺灣對美軍購過程中,要支付高額回扣和傭金,臺美雙方各既得利益者層層加碼,導(dǎo)致價格居高不下,如阿帕奇攻擊直升機(jī),美軍自用的售價每架不過3000萬美元,而臺灣卻要30億美元才能裝備30架;再如臺灣一直爭取購買的潛艇,每艘價格達(dá)到11億2300萬美元,而實際價值大約是2億到3億,因此臺灣軍購有“凱子軍購”之說。同樣,1月29日美國宣布出售的武器裝備,雖然臺灣當(dāng)局形容是一次“外交勝利”,但部分裝備的售價較當(dāng)初的報價高出約四成,有的是美軍退役的武器,臺灣還需花巨款維修。如60架黑鷹直升機(jī)和愛國者三型導(dǎo)彈都比當(dāng)初報價高出不少,臺灣當(dāng)局還需增加1千億新臺幣的軍購預(yù)算。而兩艘獵雷艦是美軍的淘汰品,臺灣購買后,還要花費1億美元維修。臺美軍購經(jīng)濟(jì)上的主要既得利益者是軍火商,分為美方的軍火商和臺灣的代理商兩部分。一方面美方的軍火商在競爭的同時相互合作,組成“美臺商業(yè)協(xié)會”,專門為美國軍火企業(yè)在臺灣尋找商機(jī),其歷任主席都是美國卸任國防部長,一年一度的“美臺國防工業(yè)論壇”就是由該組織承辦;另一方面由于臺灣軍購金額太大,美國軍火商不能全部吃下,就交給長期在臺美之間活動的臺灣代理商。這些代理商專做軍方生意。軍火商為了達(dá)成軍售需要支付高額的顧問費和公關(guān)費,顧問費中的較大比例是進(jìn)入臺灣軍政體系政要的口袋,這些政要常讓自己的親屬或親信介入軍購過程,這些人就是臺灣的代理商。在巨額利益刺激下,美國軍火商和臺灣代理商相互勾結(jié),獲取巨大利益。據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露,涉臺軍火交易均有潛規(guī)則,臺軍主管官員和島內(nèi)軍火商可以得到的回扣和傭金是交易額的20%,以今年美國政府批準(zhǔn)的64億美元對臺軍售為例,臺軍主管和島內(nèi)軍火商因此可得到約13億美元的“回報”,因而在島內(nèi)軍火界有“十年不開張,開張吃十年”之說,致使臺灣軍購過程弊案連連。2、對臺軍售也必須有足夠認(rèn)識臺灣當(dāng)局對美軍購雖然是買方,但整個軍購過程完全由美方主導(dǎo)。臺灣當(dāng)局并不能如愿買到自己所需要的武器,美方常將自己淘汰的二手軍備高價賣給臺灣,而即使賣給臺灣,其技術(shù)水平也有所降低,作戰(zhàn)性能有所下降。如空軍主力的F-16戰(zhàn)機(jī),其雷達(dá)系統(tǒng)被生產(chǎn)廠商動過手腳,以至在很長時間形成不了全部戰(zhàn)斗力。在1月29日美方軍售清單中,臺灣一直爭取購買的F-16C/D型戰(zhàn)機(jī)和柴電潛艇均未得到。有“立委”稱,“我們要的美方不給我們,不要的則硬塞給我們”,買了堆垃圾。分析人士指出,美國只允許臺灣擁有“容許范圍內(nèi)的自衛(wèi)能力”,因此臺灣當(dāng)局能得到的只有過時或被限制了作戰(zhàn)能力的裝備。臺灣當(dāng)局作為購買方,由于軍購對象現(xiàn)在只有美國一家,其購入的各種裝備絕大部分來自美國,沒有任何選擇余地,只能無奈接受,因此臺灣對美軍購被稱為“傻子軍購”。臺灣軍購的主導(dǎo)權(quán)在美方,還體現(xiàn)在軍購案的提出是由美方發(fā)起。美方為了售臺武器,往往先由智庫和國防部發(fā)布所謂的《中國軍力報告》,渲染中國威脅論,同時貶低臺軍的軍事能力,指出臺軍的所謂弱點,然后提出臺灣需要購買的武器清單,再向臺灣當(dāng)局施壓,迫使其接受軍售清單。對于售臺武器的種類、數(shù)量、質(zhì)量及價格基本上由美方?jīng)Q定,臺灣只能被動接受。當(dāng)然臺灣當(dāng)局也會提出自己的要求和意愿,但是討價還價的空間極小。在臺灣對美軍購中,美國方面能從中分得巨大利益和政治回報的有六家,包括軍火商、國會、行政部門、軍隊、智庫和媒體,這六大利益集團(tuán)合稱為軍工集團(tuán),它們在對臺軍售中分別扮演不同的角色,是推動對臺軍售的巨大推手。它們一方面對美國政府施加影響力,促使美國政府批準(zhǔn)軍購案;另一方面又對臺灣當(dāng)局施加壓力,迫使臺灣當(dāng)局接受軍購清單,并編列軍購預(yù)算。由于臺灣對美軍購?fù)耆擅绹鲗?dǎo),并且價格奇高,因而在島內(nèi)引起民眾反彈。此外軍購也會引起島內(nèi)激烈的政黨斗爭,因而對美軍購在島內(nèi)民眾和政黨反對下常陷入僵局。臺灣方面對軍購能起到實質(zhì)阻擋作用的是“立法院”,當(dāng)美國政府批準(zhǔn)軍售清單后,必須經(jīng)過臺灣“立法院”的審核,批準(zhǔn)軍購預(yù)算。因而“立法院”是美方游說施壓的主要對象。當(dāng)軍購預(yù)算在“立法院”受阻時,美方常以考察之名,邀請“立委”組團(tuán)赴美,對“立委”加以籠絡(luò)或施壓,迫使其放棄反對立場。由于軍購案受阻或預(yù)算被削減,損害到軍購的既得利益者的利益,美國的軍工集團(tuán)必會強(qiáng)烈反彈和施壓。以2004年民進(jìn)黨當(dāng)局提出的6108億新臺幣天價軍購預(yù)算案為例,這一軍購案實際上在2001年就由美國總統(tǒng)小布什批準(zhǔn),到2004年才由民進(jìn)黨當(dāng)局提出軍購預(yù)算,但由于上述原因,軍購預(yù)算案遭到泛藍(lán)陣營三年之內(nèi)六十多次封殺,無法獲得批準(zhǔn),美方利益集團(tuán)施加了巨大壓力,時任美國國防部副部長的沃爾福威茨警告:“如果臺灣不嚴(yán)肅看待自己的防御問題,美國也無法嚴(yán)肅看待。”更露骨的干涉是2006年10月,“美國在臺協(xié)會”臺北辦事處處長楊蘇棣甚至對軍購案下最后通牒,必須在當(dāng)年秋天之前通過軍購案,并威脅說,美方會密切觀察哪些人反對,“看誰會利用軍購案搞個人的政治利益”,警告“臺灣再不把握的話,將錯過最好時機(jī)?！彪S后,針對楊蘇棣的談話,2006年12月美國國務(wù)院表示,楊蘇棣代表的是美國政府的立場,美國認(rèn)為他表現(xiàn)良好,不會撤換他。而一位布什政府資深官員警告,臺灣朝野如果不在乎自己的安全,不愿在自我防衛(wèi)上投資,2008年臺灣新執(zhí)政當(dāng)局“就等著接收一個美臺關(guān)系下降的爛攤子。”認(rèn)為楊蘇棣的談話,許多美國政府領(lǐng)導(dǎo)人已講過多次,他不過是重申美國的一貫立場,“如果臺灣不展現(xiàn)自我防衛(wèi)的決心,在自衛(wèi)上投資,你們就等著看美國重新評估它對臺灣的安全協(xié)防?！睘榱耸古_灣通過預(yù)算案,美國可謂費盡心機(jī),政府官員、國會議員、軍火商,多方向臺灣施壓,政治游說、輿論宣傳、最后通牒,手段肆無忌憚。在美國如此大力度的干預(yù)下,民進(jìn)黨的軍購預(yù)算最終在“立法院”于2006年和2007年分拆通過。二、臺灣對美國的購買目的和性質(zhì)1、保護(hù)主權(quán)與改善臺美關(guān)系如前文所述,臺美軍購有“凱子軍購”、“傻子軍購”之說,為了對美軍購,臺灣當(dāng)局付出了巨大代價。臺灣當(dāng)局堅持軍購,有其深層次目的。其中首要目標(biāo)是加強(qiáng)臺美關(guān)系。臺美關(guān)系對臺灣有著至關(guān)重要的意義。正是由于美國的全面支持和保護(hù),臺灣當(dāng)局才得以能夠抗拒大陸統(tǒng)一壓力,偏安一隅數(shù)十年。因而加強(qiáng)臺美關(guān)系是臺灣對外關(guān)系的重中之重,就兩岸關(guān)系而言,臺灣當(dāng)局的認(rèn)知是:沒有穩(wěn)定的臺美關(guān)系,就沒有穩(wěn)定的兩岸關(guān)系。馬英九認(rèn)為,“臺美堅強(qiáng)穩(wěn)固的安全關(guān)系對兩岸和解環(huán)境的促成具有重要相關(guān)性”。1979年中美建交后,臺美正式的官方關(guān)系和《美臺共同防御條約》中止,但雙方的非正式關(guān)系和軍事關(guān)系依然密切,美國將“與臺灣關(guān)系法”置于《八·一七公報》之上,繼續(xù)向臺灣出售先進(jìn)武器裝備。臺美軍購是臺美軍事關(guān)系的重要內(nèi)容,同時也是臺美具實質(zhì)性意義的內(nèi)容。如島內(nèi)輿論認(rèn)為,“軍售是臺美關(guān)系穩(wěn)定的關(guān)鍵指標(biāo)”,“美臺軍售是臺美關(guān)系的試金石”。無論是民進(jìn)黨主政,或由國民黨主政,對美軍購都是一項極重要的政策。臺灣當(dāng)局的策略是,通過購買美國的軍事裝備,加強(qiáng)雙方“外交”關(guān)系,進(jìn)而鞏固臺美實質(zhì)關(guān)系,拉抬臺美關(guān)系。在民進(jìn)黨主政時期,民進(jìn)黨把對美軍購當(dāng)成“外交”工具,將臺美軍事關(guān)系定位為“準(zhǔn)外交”關(guān)系,試圖通過巨額軍購,換取美國對民進(jìn)黨“臺獨”政策的支持,甚至意圖將美國拖入兩岸因“臺獨”引發(fā)的戰(zhàn)爭。在民進(jìn)黨主政的2000年至2004年,臺美關(guān)系發(fā)展較快,尤其是軍事關(guān)系大幅提升,美國加大了對民進(jìn)黨當(dāng)局的軍事扶持,進(jìn)一步提高對臺軍售的數(shù)量和質(zhì)量。為了讓臺灣當(dāng)局更安心,布什政府重申將遵守1982年里根政府對臺承諾的“六項保證”,明確表示將繼續(xù)加強(qiáng)美臺軍事關(guān)系,繼續(xù)對臺出售先進(jìn)武器裝備,因而美臺軍事關(guān)系突破了多重限制而密切起來,美國總統(tǒng)小布什宣稱要“盡其所能協(xié)助臺灣自衛(wèi)”,并宣布了新一輪對臺巨額軍售清單。2000年至2004年,臺美軍購高達(dá)137.86億美元,超過了1993年至1999年七年的122.76億美元。2008年馬英九上臺后,國民黨當(dāng)局急于修補倒退的臺美關(guān)系,從多個方面采取措施恢復(fù)臺美互信,改善臺美關(guān)系。一方面在“外交”上重視美國對臺灣不可或缺的重要意義,認(rèn)為美國是臺灣的“安全盟友及貿(mào)易伙伴”,爭取重建臺美互信關(guān)系;另一方面在軍事上、戰(zhàn)略安全上恢復(fù)臺美密切關(guān)系。與此同時,在美國方面來說,對再度上臺的國民黨感到擔(dān)憂的有兩點:一是擔(dān)心兩岸關(guān)系發(fā)展太快、太近,使美國邊緣化,損害美國的國家利益;二是擔(dān)心臺灣沒有“自我防衛(wèi)的決心”,不再加強(qiáng)防務(wù),減少對美軍購。因此國民黨上臺后,一方面重申“不統(tǒng)、不獨、不武”,維持臺海現(xiàn)狀的兩岸政策,很快恢復(fù)了民進(jìn)黨時期受到損害的臺美互信,并派“國安會秘書長”蘇起赴美,重新啟動“國安高層對話”機(jī)制。另一方面在緩和改善兩岸關(guān)系,加強(qiáng)兩岸交流的同時,再三表態(tài),在符合美國利益下加強(qiáng)兩岸關(guān)系,拉抬臺美關(guān)系。對于軍購問題,馬英九在其“就職演說”中表示,臺灣將“編列合理的國防預(yù)算”,“采取必要的防衛(wèi)性武器,以打造一支堅實的國防勁旅”。此后馬英九在多種場合表達(dá)向美國購買F-16C/D戰(zhàn)機(jī)和柴電潛艇等先進(jìn)武器裝備的意愿。在臺灣當(dāng)局的積極爭取下,美國政府決定向臺灣出售價值64億美元的先進(jìn)武器。由此可見,臺美軍購的主導(dǎo)權(quán)雖然在美國方面,但根源在于臺灣當(dāng)局的需要。進(jìn)一步而言,臺美軍購既是鞏固臺美雙方關(guān)系的需要,也是臺美雙方利益的結(jié)合。對美國而言,軍購?fù)瑫r滿足了美國的經(jīng)濟(jì)利益需求和戰(zhàn)略安全利益的需要;與此同時,也滿足了臺灣當(dāng)局的軍事需要和拓展“國際空間”的目的,對臺灣而言,軍購既有實質(zhì)意義,也有政治意義。2、對臺軍售是對大陸“防御”的軍事戰(zhàn)略臺灣當(dāng)局堅持軍購,最直接的目的顯然是提升臺灣軍力,加強(qiáng)臺灣對抗大陸的軍事能力。無論是國民黨還是民進(jìn)黨,其軍購政策目標(biāo)都是針對大陸的。臺灣當(dāng)局面對大陸不斷躍升的軍事力量,擔(dān)心大陸會以武力解決臺灣問題。為了對抗大陸而大規(guī)模對美軍購,以此強(qiáng)化臺灣的軍事實力。這反映了臺灣當(dāng)局軍事上對美國的依附和依賴。今年2月17日馬英九會見美國眾議員單勃納時表示,美國政府通過對臺64億美元軍售案,是“保障臺灣安全乃至促進(jìn)兩岸和解對話的重要政策”,他代表臺灣當(dāng)局和民眾表達(dá)感謝,并強(qiáng)調(diào)“2年來美國的對臺軍售建立了臺灣當(dāng)局和人民的信心和安全感,以面對和大陸進(jìn)一步的和解?！贬槍Υ舜蚊绹叟_武器,島內(nèi)媒體也鼓噪,聲稱這次“金額高占臺灣今年國防預(yù)算69%”的軍售來得太晚,“遠(yuǎn)不及我方的期待”,因為沒有“常規(guī)潛艇和F-16C/D戰(zhàn)機(jī)等主動防御的主戰(zhàn)裝備”,“封殺美臺軍售,無異于切斷國軍的臍帶”,“臺灣有防衛(wèi)能力,至少在談判桌前還有底氣”。同樣地,民進(jìn)黨也有類似的軍購主張。陳水扁在2004年的元旦講話中強(qiáng)調(diào)“投資國防,是投資永久的和平,投資下一代的安全,臺灣自我防衛(wèi)上能力的提升是確保臺海和平現(xiàn)狀的首要條件,也是兩岸能夠平等對話的有力后盾?！标愃膺€宣稱“購買軍備是備戰(zhàn)進(jìn)而止戰(zhàn)”。民進(jìn)黨在軍購問題上都強(qiáng)調(diào)和平,但又回避對和平作出政治承諾,改變其兩岸政策,甚至反而挑釁兩岸關(guān)系。事實上,民進(jìn)黨的軍購政策還有更大企圖,即通過購買先進(jìn)武器裝備,取得臺海軍事優(yōu)勢,對大陸實行進(jìn)攻性軍事戰(zhàn)略,提出“決戰(zhàn)境外”及“西進(jìn)大陸”的戰(zhàn)略,把針對大陸的“固守防衛(wèi)”方針調(diào)整為“先制攻擊”。將民進(jìn)黨的軍事戰(zhàn)略與其“臺獨”政策結(jié)合起來,其實質(zhì)就是整軍備戰(zhàn),以武?！蔼殹?、以武謀“獨”。國民黨是反對“臺獨”的,2008年再度上臺后,國民黨改變了民進(jìn)黨的軍事冒險政策,實行“防衛(wèi)固守、有效嚇阻”的防衛(wèi)政策,將進(jìn)攻性的軍事戰(zhàn)略調(diào)整為立足于“防御”的軍事戰(zhàn)略。但國民黨在統(tǒng)一問題上態(tài)度是保守和抗拒的。為了因應(yīng)大陸綜合國力的提高和軍事力量的不斷躍升對其分離政策構(gòu)成的壓力,試圖通過軍購平衡兩岸軍事實力,“以武拒統(tǒng)”,繼續(xù)偏安一隅,維持“不統(tǒng)、不獨、不武”的“實質(zhì)獨立”的現(xiàn)狀永久化,達(dá)到“中華民國”名義之下的“獨立”。3、訴訟和選舉越界對軍購案合法性的影響國民黨和民進(jìn)黨均堅持軍購,還有一個重要目的,即著眼于島內(nèi)藍(lán)綠政黨斗爭和選舉的考量。對民進(jìn)黨而言,對美軍購可以挑釁兩岸關(guān)系,制造兩岸關(guān)系的緊張,挑起島內(nèi)民意對大陸的敵意,強(qiáng)化泛綠選民的疑聚力,從而獲取選舉利益。與此同時,也可以借軍購打擊泛藍(lán)陣營,攻擊國民黨親中賣臺,操弄族群、省籍意識,挑起統(tǒng)“獨”爭議,在選舉中塑造藍(lán)綠對決的態(tài)勢,這樣不利于國民黨對島內(nèi)民意的爭奪,在選舉中處于被動不利的處境。將軍購問題政治化、意識形態(tài)化,與“愛臺”、“賣臺”相聯(lián)系,是民進(jìn)黨的一貫斗爭和選舉伎倆。以民進(jìn)黨主政時期提出的天價軍購案為例,當(dāng)軍購案被泛藍(lán)陣營封殺的情況下,民進(jìn)黨的策略一是不斷向美國訴苦告狀,將軍購案不能過關(guān)說成是泛藍(lán)陣營的阻擾,換取美國的支持和同情,制造美國與泛藍(lán)陣營的矛盾,獲取政治利益。在臺灣的選舉中,尤其是地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉中,美國有著很微妙的影響力,為了能讓美國在選舉中支持己方,泛藍(lán)和泛綠都希望爭取到美國的支持;二是指責(zé)泛藍(lán)陣營阻擾軍購是妄估臺灣安全,將反軍購上升為“反臺灣”、“不愛臺灣”,是泛藍(lán)勾結(jié)大陸壓制臺灣,聲稱泛藍(lán)陣營“為討好中國才抵制軍購”,使軍購議題意識形態(tài)化,迫使泛藍(lán)陣營放棄反對立場。在民進(jìn)黨的上述策略下,其軍購案最終在泛藍(lán)陣營妥協(xié)下過關(guān)。在這一過程中,國民黨的立場從完全封殺到有條件妥協(xié),是為了回避民進(jìn)黨的意識形態(tài)化的攻擊,化解美國和民意的壓力。國民黨的考量是以較溫和中道路線爭奪民意的支持,有利于其2008年爭奪執(zhí)政權(quán)。國民黨再度上臺后,軍購仍然是國民黨的一個重要考量,雖然國民黨與民進(jìn)黨的軍購政策在實質(zhì)上是一致的,但是國民黨仍然面臨民進(jìn)黨和美國的壓力,民進(jìn)黨仍將軍購當(dāng)成政黨斗爭的手段。軍購符合民進(jìn)黨支持者的“反中”立場,因而也符合民進(jìn)黨的政黨利益。因此國民黨主政后,在軍購議題上積極主動,以此顯示對大陸的強(qiáng)硬姿態(tài),有助于其區(qū)隔與大陸的界線,化解民進(jìn)黨將其抹紅扣帽子的企圖,爭奪島內(nèi)民意的支持。在今年1月29日美國宣布對臺軍售后,馬英九表示感謝和接受,有一個很重要的背景,馬英九上臺兩年來民調(diào)一直下降,這對國民黨的聲勢和年底的“五大市”選舉大為不利,為了挽救馬英九的民調(diào)而在軍購議題上積極表態(tài),目的是借助軍購提振馬英九低迷的氣勢。三、對大陸的影響毋庸諱言,臺灣當(dāng)局堅持軍購,其矛