中國公共政策制定過程中的內(nèi)部輸入

中國公共政策制定過程中的內(nèi)部輸入

自1951年出版以來，拉納和拉斯韋爾在政治科學誕生的作品中發(fā)現(xiàn)了政治科學?！罢呖茖W運動”(Policysciencesmovement)曠日持久,并形成了所謂的拉斯韋爾—德洛爾政策科學傳統(tǒng)的主導范式。那么,何謂公共政策呢?一、利益綜合過程與政策輸出所謂公共政策,就是政府依據(jù)特定時期的目標,在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則對于公共政策制定,通常有廣義和狹義兩種理解政策輸入即向政策制定系統(tǒng)提出的要求和支持,這種輸入來源于政策制定系統(tǒng)的外部環(huán)境和政策制定系統(tǒng)內(nèi)部本身。來源于系統(tǒng)內(nèi)部的政策輸入有時叫“內(nèi)部輸入”。而從社會利益的角度來看,政策輸入的過程也就是進行利益表達和利益綜合的過程。利益表達是社會中某個集團或個人提出政策要求的過程,它是政策過程的邏輯起點;利益綜合則是指決策者將各種利益要求轉變成可供選擇的重大備擇方案的過程。利用表達以及進一步的利益綜合的過程共同構成了政策輸入過程。如果這種被表達并綜合的利益要求獲得了大量政治資源的支持,那么它們就會成功地“進入”或“接近”政策制定系統(tǒng),成為重大的政策選擇。這也就意味著政策議程得以建立,政策問題有可能得以解決。依據(jù)伊斯頓的政治系統(tǒng)理論,此時政策問題進入到政策制定系統(tǒng)中,在政策制定系統(tǒng)內(nèi)部會經(jīng)歷一個轉換過程,然后成為權威性的政策輸出即具有約束力的公共政策。然而,由于眾所周知的中國公共政策制定過程中的“黑箱”特征,無法對內(nèi)部轉換過程作具體分析,只能從較宏觀的層面上對決策過程作一簡要分析。鑒于此,筆者這里所指稱的政策輸出是一種大輸出,包括決策和執(zhí)行即公共政策的制定和執(zhí)行。決策的過程就是把有效的利益要求轉換為權威性的公共政策的過程,這是政策過程的核心。公共政策出臺以后并不能立即對目標群體的利益產(chǎn)生直接的影響,這里還有一個將政策意圖轉換為政策行為或政策結果的過程即政策執(zhí)行的過程。與此相適應,在整個政策輸出過程中,通過政治文化的橋梁作用,政策輸出所產(chǎn)生的政策結果會進一步反饋到政策制定系統(tǒng)即形成政策反饋回路,并對政策制定系統(tǒng)的未來政策行為產(chǎn)生影響。由以上分析可以看出,整個公共政策制定是一個動態(tài)過程,“它不僅僅是一項決議,而且包括目的、計劃、規(guī)劃以及實現(xiàn)它們的程序”二、當代中國的社會性利益表達和利益綜合在政策制定的過程不同從邏輯分析概念上說,公共政策過程是以公共政策問題為邏輯起點的。所謂公共政策問題,指稱的是那些由作為社會公共權威的政府加以體察和認定并列入政策議程的社會公共問題。也就是說,社會公共問題只有經(jīng)過政策議程才會成為政策問題。關于政策議程,科布和愛爾德在《美國政治中的參與》一書中曾經(jīng)區(qū)分了兩種基本的議程,即系統(tǒng)議程(或公眾議程)和政府議程(或正式議程)從政策輸入的角度上看,所謂政策問題就是反映不同利益的問題,政策問題被發(fā)現(xiàn)和提出的過程就是人民群眾或社會利益群體反映和表達自己的利益、愿望和要求,促成政策制定者制定政策予以滿足的過程,也是黨組織和政府集中與綜合這些利益要求并通過政策制定予以體現(xiàn)的過程。簡言之,政策問題提出的過程就是利益表達和利益綜合的過程。只不過,在西方,由于其社會利益結構分化明顯,壓力集團作為特定利益群體的代表比較發(fā)達,其社會性利益表達現(xiàn)象也比較普遍、有力,所以,西方的政策輸入過程更多地表現(xiàn)為各種政治力量的社會互動過程。而在中國,由于中國的社會利益結構分化并不那么明顯,長期以來沒有形成較為明顯的多元利益結構,也沒有分化出相應的利益集團以及其他社會性的政策輸入結構,所以,基于黨組織和政府群眾路線的決策規(guī)范,以及黨的領導和政府官員們“從群眾中來,到群眾中去”的領導和決策方法,當代中國的社會性利益表達和利益綜合并不主要由社會性結構來承擔,而主要是由黨組織和政府內(nèi)部的各級官員們來體察和認定的。當然,這并不意味著中國不存在利益表達與綜合的社會互動過程,相反,近年來這一互動過程呈現(xiàn)出越來越強勁的趨勢如前所述,在政策輸入過程中利益表達和利益綜合的過程也就是政策問題的提出和政策議程確立的過程,這兩個過程是同質的,只是一個問題的兩個方面。基于群眾路線的決策規(guī)范,黨組織和政府在政策問題提出和政策議程確立過程中的權威地位和主導作用,使得很多問題常常不經(jīng)過公眾議程而直接進入政策議程,這只是從問題的另一個方面印證了中國政策輸入過程中“內(nèi)部輸入”的一般特征。這一特征使中國政策問題的提出更多地使用內(nèi)在提出模型和動員模型三、健全組織結構,完善內(nèi)部溝通通道正如前面所分析的那樣,當代中國的政策輸入過程主要地表現(xiàn)為一種“內(nèi)部輸入”。這只是從一種較宏觀的、總括性的層面上加以分析的。具體而言,在這種“內(nèi)部輸入”大框架的觀照下,當代中國政策過程中的各種利益要求究竟是如何被輸入到政策中樞中去的呢?利益表達和利益綜合又是通過何種途徑進行的呢?筆者認為,中國“內(nèi)部輸入”機制的途徑也即政策議程建立的途徑主要有以下諸項:。這是內(nèi)部輸入機制下最主要的也是制度化、程序化的輸入途徑。黨和政府都從上而下地建立了層層控制的嚴密的組織機構體系,上至中央和國務院,下至黨的基層政權,甚至基層群眾性自治組織如村民委員會、居民委員會,都承擔著大量的經(jīng)常性的利益表達與綜合的功能。這些組織機構通過一定的工作程序,基于群眾路線的決策規(guī)范,主動地考察和認定各種社會利益要求,然后自下而上層層進行利益表達和利益綜合,直至黨和政府的政策中樞系統(tǒng),從而完成整個政策輸入過程。由此可見,在當代中國政策輸入過程中,各級黨組織和政府機構無疑是最重要的制度化的利益表達與綜合的組織結構。然而,必須指出的是,在當代中國,各級人大和政協(xié)組織也是群眾性利益表達和初步綜合的重要途徑,承擔著一定的政策輸入功能。作為社會各群體的利益代言人,各級人大代表和政協(xié)委員可以通過提案、建議、批評等形式直接進行利益表達和一定的利益綜合。另外,筆者認為,“內(nèi)部輸入”機制下,中國政策輸入的結構內(nèi)組織體制途徑還應包括各民主黨派和群眾性社會政治組織如工會、共青團、婦聯(lián)等,它們也承擔著一定的利益表達與綜合功能。。所謂內(nèi)部溝通通道是指黨組織和政府等政策中樞系統(tǒng)內(nèi)部的信息交流和溝通的渠道。具體而言,中國政策中樞系統(tǒng)內(nèi)部溝通通道主要有以下幾種形式:會議、討論、通報、批示、文件傳遞以及體制內(nèi)的政策研究機構提供的內(nèi)部政策建議或咨詢報告等。一般而言,內(nèi)部溝通通道在很大程度上是直接為政策制定服務的,它在政策輸入過程中亦發(fā)揮著十分重要的作用。從某種意義上說,所有的利益表達和綜合最終都必須通過內(nèi)部溝通通道才能到達政策中樞系統(tǒng)?？梢哉f,內(nèi)部溝通通道是政策輸入過程的必經(jīng)途徑,與內(nèi)部溝通通道緊密相聯(lián)系的是非正式關系。如果說內(nèi)部溝通通道是內(nèi)部信息傳輸?shù)囊环N正式渠道的話,那么非正式關系則是一種非正式渠道。所謂非正式關系,是指未經(jīng)規(guī)劃并超越于法定組織制度和工作程序以外的某種關系?！肮草浾摯_定了公共政策的基本范圍和方向?！??；谌罕娐肪€的決策規(guī)范,黨組織和政府等政策中樞系統(tǒng)的政策制定者有時直接深入基層進行調查研究,主動發(fā)現(xiàn)問題,了解情況,從而對人民群眾的各種利益要求主動進行體察和認定,并直接建立政策議程(并不經(jīng)過公眾議程)制定政策予以滿足。在這種情況下,由于政策制定者在人民群眾的利益表達和綜合過程中的積極主動性和絕對主導作用,政策輸入過程異常地順利、直接、迅速,政策問題很快獲得解決。正是在這種意義上,調查研究成為政策輸入的一種重要途徑,而且是“內(nèi)部輸入”機制下最富有特色的獨創(chuàng)性的輸入途徑。。相對于那些在現(xiàn)行制度框架內(nèi)的合法化的政策輸入途徑來說,體制外壓力是一種與現(xiàn)行制度不相容的強制性的利益表達方式。它主要是指某些個人或群體采取激烈的方式,向政府中樞系統(tǒng)表達他們的利益、愿望和要求,提出他們的政策問題,以期獲得解決。當然,