食品安全領(lǐng)域執(zhí)法監(jiān)督工作面臨的困境

食品安全領(lǐng)域執(zhí)法監(jiān)督工作面臨的困境

1行政救濟(jì)的結(jié)果2005年5月9日，宜昌市一家味豆店將其銷售的“豆腐油”抽樣工作進(jìn)行。該批醬油外包裝標(biāo)簽上標(biāo)注的生產(chǎn)廠家為:宜昌市福冠食品有限責(zé)任公司(以下簡(jiǎn)稱:福冠),該廠位于宜昌市轄區(qū)某縣。經(jīng)宜昌市疾病預(yù)防控制中心檢驗(yàn),結(jié)果顯示其氨基酸態(tài)氮含量為0.007g/100ml,未達(dá)到國(guó)家《醬油衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》(GB2717-2003)關(guān)于氨基酸態(tài)氮含量的規(guī)定(>0.4g/100ml)。據(jù)此,宜昌市衛(wèi)生局依據(jù)《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》(以下簡(jiǎn)稱《食品衛(wèi)生法》)對(duì)福冠給予以下行政處罰:1.公告收回不合格的醬油并予以銷毀;2.處以貳萬(wàn)元罰款。福冠不服處罰決定,認(rèn)為它作為食品生產(chǎn)企業(yè),宜昌市衛(wèi)生局對(duì)其進(jìn)行處罰,違反了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》(國(guó)發(fā)[2004]23號(hào))文件內(nèi)容,是一種越權(quán)行為,因此向宜昌市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議,請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)撤消宜昌市衛(wèi)生局的處罰決定。宜昌市衛(wèi)生局作為被申請(qǐng)人,在規(guī)定的期限內(nèi)作出了答復(fù)。答復(fù)認(rèn)為宜昌市衛(wèi)生局作為《食品衛(wèi)生法》的執(zhí)法主體,在流通環(huán)節(jié)對(duì)申請(qǐng)人生產(chǎn)銷售的醬油進(jìn)行抽樣檢查,對(duì)其違法行為進(jìn)行查處,正是嚴(yán)格執(zhí)行《食品衛(wèi)生法》,忠實(shí)履行法律賦予的職責(zé),依法行政,不存在越權(quán)行為。為了維護(hù)法律的尊嚴(yán),保障法律制度的執(zhí)行,制裁違法行為,請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)維持宜昌市衛(wèi)生局作出的處罰決定。經(jīng)協(xié)調(diào),最后宜昌市衛(wèi)生局作出暫緩執(zhí)行的決定。2考慮到這一點(diǎn)2.1衛(wèi)生中心的懲罰決定是錯(cuò)誤的嗎？2.1.1執(zhí)法主體法《食品衛(wèi)生法》從頒布之日起到現(xiàn)在,并未發(fā)生被廢止的情況,而是仍在施行。該法明確規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府各級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)是《食品衛(wèi)生法》的執(zhí)法主體,該法賦予衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位違反《食品衛(wèi)生法》的行為進(jìn)行查處的職責(zé)。因此,宜昌市衛(wèi)生局對(duì)福冠的違法行為進(jìn)行查處,執(zhí)法主體資格不容置疑。2.1.2檢測(cè)報(bào)告的法律效力福冠生產(chǎn)銷售的醬油,經(jīng)宜昌市疾病預(yù)防控制中心(CDC)檢驗(yàn),結(jié)果顯示其氨基酸態(tài)氮含量未達(dá)到國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。宜昌市疾病預(yù)防控制中心(CDC)衛(wèi)生檢驗(yàn)所是通過(guò)中國(guó)實(shí)驗(yàn)室國(guó)家認(rèn)可委員會(huì)認(rèn)可(CNAL)以及湖北省計(jì)量認(rèn)證(CMA)的具備對(duì)外檢驗(yàn)資質(zhì)的專業(yè)實(shí)驗(yàn)室。它出具的檢測(cè)報(bào)告具有法律效力,在法庭上可以作為證據(jù)使用。因此說(shuō),福冠的違法事實(shí)是清楚的。2.1.3檢驗(yàn)結(jié)果應(yīng)告知,立案,調(diào)查取證宜昌市衛(wèi)生局在流通領(lǐng)域?qū)Ω９诘尼u油采樣后,按照有關(guān)規(guī)定,通知廠家對(duì)抽檢產(chǎn)品樣品進(jìn)行了確認(rèn),對(duì)檢驗(yàn)結(jié)果進(jìn)行了告知,然后立案,進(jìn)行調(diào)查取證。作出處罰決定前,履行了聽(tīng)證告知事項(xiàng),經(jīng)合議后報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn),最后作出行政處罰決定,應(yīng)該說(shuō)程序是合法的。2.1.4反了《食品衛(wèi)生法》第三章第四項(xiàng)的規(guī)定福冠生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不符合國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品行為,違反了《食品衛(wèi)生法》第九條第十二項(xiàng)的規(guī)定,宜昌市衛(wèi)生局依據(jù)《食品衛(wèi)生法》第四十二條對(duì)其違法行為進(jìn)行處罰,顯然,法律的引用條款是正確的。2.1.5自由裁量的確定福冠是一家安置殘疾人就業(yè)的福利企業(yè),宜昌市衛(wèi)生局在對(duì)其處罰時(shí),充分地考慮了這一點(diǎn)。本著教育與處罰相結(jié)合的原則,結(jié)合其違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度,在自由裁量時(shí),在罰款的幅度上予以貳萬(wàn)元的罰款,裁量是得當(dāng)?shù)?。綜上所述,宜昌市衛(wèi)生局對(duì)福冠生產(chǎn)銷售不符合國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)醬油一案作出的行政處罰事實(shí)清楚,證據(jù)確鑿,程序合法,適用法律正確,裁量得當(dāng)。2.2國(guó)務(wù)院23號(hào)文件的規(guī)定我國(guó)《立法法》第五十三條及其他相關(guān)條款明確規(guī)定:法律的修改和廢止,必須經(jīng)過(guò)特定的立法程序,經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議和表決。《食品衛(wèi)生法》是全國(guó)人大常委會(huì)頒布的法律,要修訂該法,只能由全國(guó)人大及常委會(huì)決定?！妒称沸l(wèi)生法》第三條已對(duì)食品衛(wèi)生的監(jiān)督管理部門(mén)做了明確規(guī)定:國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)主管全國(guó)食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作,國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生管理工作。國(guó)務(wù)院23號(hào)文件以一個(gè)環(huán)節(jié)由一個(gè)部門(mén)監(jiān)管為指導(dǎo)思想,作出的質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門(mén)對(duì)食品安全分段管理的決定,雖然符合我國(guó)《憲法》第八十九條第三項(xiàng)的規(guī)定:國(guó)務(wù)院有職權(quán)規(guī)定各部門(mén)和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé),但違反了《憲法》第八十九條第一項(xiàng)和《立法法》第五十六條第一款的規(guī)定:國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律,規(guī)定行政措施,制定行政法規(guī),發(fā)布決定和命令。該決定明顯與《食品衛(wèi)生法》相抵觸,它已經(jīng)改變了《食品衛(wèi)生法》的規(guī)定,超出了法律規(guī)定的授權(quán)范疇。因此,該決定的法律效力有待商榷。2.3征需采取聯(lián)合管理的方式我國(guó)《憲法修正案》(第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò))第十三條明確規(guī)定:中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。而法治國(guó)家最基本的特征就是政府的權(quán)力自覺(jué)限制在法律的范圍內(nèi),保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行。如果國(guó)務(wù)院認(rèn)為原監(jiān)督管理模式已不適應(yīng)目前的食品安全形勢(shì)的需要,需要對(duì)法律進(jìn)行修改,也只能按程序向全國(guó)人大報(bào)告工作,提出修改建議,這是一種上行文?；蛘呦蚍ㄖ妻k等部門(mén)提出做好修訂的前期工作,將成熟的意見(jiàn)提交人大討論通過(guò)后,再由國(guó)家主席簽署命令公布實(shí)施。國(guó)務(wù)院在《食品衛(wèi)生法》沒(méi)有修訂之前就發(fā)出了具有普遍約束力的文件,顯得不嚴(yán)謹(jǐn),從法律的角度看,程序上不恰當(dāng),不符合依法行政的原則。2.4食品在加工中.整個(gè)食品的生產(chǎn),流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)是相互交織、相互滲透的,很難將其劃分的很清楚。《食品衛(wèi)生法》調(diào)整的是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是指一切從事食品的生產(chǎn)、采集、收購(gòu)、加工、貯存、運(yùn)輸、陳列、供應(yīng)、銷售等活動(dòng),人為地將其割裂成三個(gè)孤立的環(huán)節(jié)是脫離實(shí)際的。從理論上看,監(jiān)管部門(mén)分段監(jiān)管,各司其職,增強(qiáng)了責(zé)任感,但在實(shí)際工作中,將會(huì)面臨界限不清、責(zé)任不明、效率低下的混亂局面。這種做法,不但沒(méi)有解決好過(guò)去食品安全監(jiān)管中存在的重復(fù)管理、交叉管理、各自為政、協(xié)調(diào)性差等弊端,而且會(huì)出現(xiàn)種種新的交叉、新的矛盾和監(jiān)管真空,最終受到損害的是老百姓的身體健康和生命安全。2.5衛(wèi)生監(jiān)督工作需要進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督我國(guó)食品生產(chǎn)企業(yè)規(guī)?；⒓s化程度不高,自身管理水平仍然偏低。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),我國(guó)目前大約有100萬(wàn)家食品生產(chǎn)企業(yè),其中70%為10人以下小企業(yè)和家庭式作坊。它們規(guī)模小、設(shè)備簡(jiǎn)陋、工藝落后、沒(méi)有建立健全的衛(wèi)生管理制度,從業(yè)人員法制觀念和衛(wèi)生意識(shí)淡薄,操作技能水平低下,職業(yè)道德不強(qiáng),這些都給食品安全留下了嚴(yán)重的隱患。衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)一直把這些食品生產(chǎn)企業(yè)作為監(jiān)管工作中的重中之重,采取嚴(yán)格許可條件,規(guī)范企業(yè)行業(yè)自律,加大對(duì)從業(yè)人員的培訓(xùn)力度,加大對(duì)違法行為的處罰力度。實(shí)施HACCP管理技術(shù),將監(jiān)督管理的重點(diǎn)從對(duì)終產(chǎn)品的抽檢過(guò)渡到對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全過(guò)程的管理。同時(shí),根據(jù)GMP和HACCP的實(shí)施情況,分析食品加工中存在的污染因素,確定危險(xiǎn)程度。對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位實(shí)行定量考核,動(dòng)態(tài)管理,促進(jìn)企業(yè)改造和設(shè)備更新,技術(shù)升級(jí),提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位管理水平。從2002年開(kāi)始,對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位大力實(shí)施量化分級(jí)管理制度,將食品衛(wèi)生監(jiān)督管理模式向風(fēng)險(xiǎn)度和誠(chéng)信度管理轉(zhuǎn)變。應(yīng)該說(shuō)通過(guò)衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)長(zhǎng)期堅(jiān)持不懈的努力,有力地凈化了食品生產(chǎn)企業(yè)的食品安全市場(chǎng),保證了食品的安全,保障了人民的身體健康和生命安全。但是自從國(guó)務(wù)院23號(hào)文件出臺(tái)之后,衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)感到很困惑、很費(fèi)解、很迷茫,感到很難開(kāi)展工作。按《食品衛(wèi)生法》的規(guī)定,衛(wèi)生行政部門(mén)理所當(dāng)然地可以并應(yīng)該