“三農(nóng)”問題的近期安排與長遠謀劃（一）

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摘要：全面建設小康社會，重點在農(nóng)村，難點也在農(nóng)村。作者認為：解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，關鍵是要持續(xù)提高農(nóng)民收入；而提高農(nóng)民收入，關鍵又在農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化、加快城市化的步伐。作者總結(jié)了過去發(fā)展小城鎮(zhèn)的經(jīng)驗教訓，指出我國今后城市化的重點是做大中小城市。為了鼓勵農(nóng)民進城，作者建議應通過土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新，為農(nóng)民進城提供創(chuàng)業(yè)資本；改革戶籍制度，為農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化創(chuàng)造體制條件。

黨的十六大提出，本世紀頭年，要全面建設小康社會。要實現(xiàn)這一目標，重點在農(nóng)村，難點也在農(nóng)村。沒有農(nóng)民的小康，就沒有全國人民的小康，沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒有國家的現(xiàn)代化。因此，多年來”三農(nóng)”問題一直受到黨和政府的高度重視，而且中國的經(jīng)濟學人，也著文鼓呼，獻計獻策。古人說，人無遠慮，必有近憂。解決”三農(nóng)”問題，既要立足當前，更要考慮長遠，如此，才能找到解決問題的根本出路。

一、解決”三農(nóng)”問題的關鍵是農(nóng)民如何增收

民為國之根，農(nóng)為民之本，農(nóng)村穩(wěn)則天下穩(wěn)。長期以來，各級政府都把”保穩(wěn)定”作為頭等大事。村民自治也好，社會治安一票否決也罷，甚至過去的戶籍管理制度，近年來的減輕農(nóng)民負擔、糧食流通體制改革，無一不是遵循這個思路。然而，從經(jīng)濟角度看，做好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民工作，關鍵要解決好發(fā)展問題。就像下棋要講棋眼、治病要找病根，解開”三農(nóng)”問題的”穴道”，絕招只有一式：持續(xù)提高農(nóng)民收入。惟有農(nóng)民的腰包鼓起來，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展了，才能真正實現(xiàn)農(nóng)村社會的長治久安。

然而近年來，我國農(nóng)民人均純收入，卻一直在迂回爬坡。統(tǒng)計資料顯示，～年，農(nóng)民人均純收入同比增長率，分別為、、，剛剛過去的××年，情況并沒有大的改善，增長幅度僅略高于?！睎|邊日出西邊雨”，國民收入苦樂不均的現(xiàn)象，愈來愈突出。一邊是國內(nèi)多數(shù)行業(yè)增勢趨旺，城市居民收入穩(wěn)定上升；另一邊是農(nóng)業(yè)山重水復、險象環(huán)生，農(nóng)民囊中羞澀，難以為繼。農(nóng)民增收困難，城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大，是新世紀中國面臨的突出問題。

求木之長，必固其根本；欲流之遠，必浚其泉源。我們想問題、辦事情，不能脫離中國的基本國情，心中不能不裝著億農(nóng)民。農(nóng)民增收，是當前農(nóng)村工作的重中之重，政府對此責無旁貸。為此，中央和國務院多次強調(diào)指出，要”把增加農(nóng)民收入作為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟工作的基本目標”。

當前政府提出的農(nóng)民增收舉措，從近期安排看，大致有五項：

一是調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。就是鼓勵農(nóng)民在一畝三分地上作文章，”什么掙錢種什么”。站在縣、鄉(xiāng)，乃至一個省的角度看，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，短期內(nèi)確有可能增加農(nóng)民收入。但放到全國范圍考慮，結(jié)構(gòu)調(diào)整并非治本之策。這里邊的道理，經(jīng)濟學上叫”合成謬誤”，即”個人理性導致集體非理性”。老百姓的話講得更直白：你調(diào)我調(diào)他也調(diào)，調(diào)來調(diào)去賣不掉。農(nóng)產(chǎn)品市場就那么大，需求彈性又低，靠行政命令調(diào)整結(jié)構(gòu)，容易導致結(jié)構(gòu)趨同，增產(chǎn)不增收。前幾年有些地方一窩蜂地種藥材、養(yǎng)長毛兔，使老百姓吃盡了苦頭，至今農(nóng)民還心有余悸，談”調(diào)”色變，甚至編出順口溜：要想富得快，得和政府反著來。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要靠市場來調(diào)，對此，億萬農(nóng)民最有發(fā)言權(quán)，政府越俎代皰，往往好心辦壞事，以往的教訓值得我們反思。

二是產(chǎn)業(yè)化。即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售一體化經(jīng)營。這相當于在農(nóng)民與市場之間，加入一個企業(yè)，從理論上講，這樣做可以降低農(nóng)民的市場交易成本，增加農(nóng)民收入。產(chǎn)業(yè)化的關鍵，是要有好的龍頭企業(yè)，可由于市場需求基本是個定數(shù)，把加工企業(yè)建到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，相當于將一部分城市人口的收入轉(zhuǎn)移給了農(nóng)民，這無異于挖肉補瘡，并不能增加國民總收入。另外，從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，農(nóng)業(yè)究竟是搞產(chǎn)業(yè)化有利，還是專業(yè)化更好，一時還沒有結(jié)論。

三是農(nóng)產(chǎn)品漲價。世紀年代以來，國家?guī)状握{(diào)整農(nóng)產(chǎn)品價格，以保護農(nóng)民種糧積極性。經(jīng)過入世談判，國人恍然發(fā)現(xiàn)，與國際市場相比，自家的農(nóng)產(chǎn)品價格已是“高處不勝寒”，更有人稱，二者之間真好似“地板高過天花板”，成本價高出人家市場價～成。入世后，雖然短期內(nèi)還允許實行農(nóng)業(yè)補貼，但長此以往，財政顯然吃不消，農(nóng)產(chǎn)品漲價已沒有多少“三農(nóng)”問題的近期安排與長遠謀劃第2頁

空間。

四是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。應該承認，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在吸納農(nóng)村剩余勞動力，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟方面，發(fā)揮過不可替代的作用。但隨著市場競爭的加劇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的弊端也逐漸暴露出來，正在經(jīng)受著重組、改制或被淘汰的考驗，近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為了自身生存發(fā)展，更多地用資本代替勞動，每年向外排斥多萬農(nóng)民工。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動力的邊際效果漸漸趨于減弱，對農(nóng)民增收的拉動作用，也已今非昔比。

五是減輕農(nóng)民負擔。也就是用減法，從降低成本上下功夫。對政府的減負措施，農(nóng)民舉雙手歡迎，可說時容易做時難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃皇糧的隊伍不精簡，特別是農(nóng)村教育經(jīng)費沒有著落，“減負”只能屢屢落空。去年農(nóng)村“費改稅”出師不利，足以證明“減”字訣一時還不靈驗。當然，從長遠看，農(nóng)民負擔一定要減，作為一項遠景目標，“減負”只有在農(nóng)民增收的前提下，效果才能盡如人意。

以上措施，從全局和長遠看，并不能從根本上解決農(nóng)民增收問題。目前，經(jīng)濟學界比較一致的意見，是轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，實現(xiàn)農(nóng)民的非農(nóng)化。此舉，不僅可以實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，而且可使幾億農(nóng)民解放出來，改變“土里刨食”的生存方式，通過進城務工經(jīng)商，大大提高收入水平。對這項關乎農(nóng)業(yè)長遠發(fā)展、涉及億萬農(nóng)民未來命運的長遠設想，必須引起我們的高度重視。

二、農(nóng)民增收的關鍵在農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化

中國農(nóng)村改革的成就，是舉世公認的。我們以占世界近的土地，養(yǎng)活了全球的人口。但在新的世紀里，農(nóng)業(yè)發(fā)展不能停留在溫飽水平，而要從“吃飯”農(nóng)業(yè)向市場農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。在此過程中，最突出的矛盾，是人多地少，土地承載壓力過大，農(nóng)業(yè)比較效益低。中國戶均承包耕地僅畝多，其中個省區(qū)人均耕地低于畝，對農(nóng)民來說，土地已不再是“聚寶盆”，而成了“保命田”，更糟糕的是，由于生態(tài)環(huán)境惡化與非農(nóng)業(yè)占地，耕地每年以幾百萬畝的速度銳減，相反，農(nóng)業(yè)人口卻在不斷膨脹。這種狀況不改變，中國農(nóng)業(yè)難以實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，也難以應對入世后國外農(nóng)業(yè)的激烈競爭。

縱觀發(fā)達國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，無不伴隨著勞動力由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、由農(nóng)村向城市的大量轉(zhuǎn)移。比如美國，經(jīng)濟起飛時期農(nóng)業(yè)人口下降了，日本二戰(zhàn)后農(nóng)業(yè)人口下降了。而在中國，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移卻長期停滯，裹足不前。造成城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)的原因，既有戶籍制度壁壘等政策因素，也有城市化發(fā)展思路的偏差。后者主要指世紀年代以來，實行的優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略。主張此戰(zhàn)略的依據(jù)，主要考慮現(xiàn)有大城市容量有限，新建中等城市代價過高，而小城鎮(zhèn)能“化整為零”。據(jù)當初測算，如果有萬個建制鎮(zhèn)，平均吸納人，就可轉(zhuǎn)移億農(nóng)村人口，投資少、見效快，被認為是符合國情、國力，具有“中國特色”的城市化道路。

多年來的發(fā)展證明，小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的負面作用，是決策者始料不及的。到年末，全國多個建制鎮(zhèn)，平均人口人，其中非農(nóng)業(yè)人口只有人。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)務工經(jīng)商的農(nóng)業(yè)人口不足萬，與當初的設想相比，簡直是天壤之別。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有建在自然村，村村點火，戶戶冒煙，農(nóng)民工兼業(yè)經(jīng)營，摟草打兔子兩不誤，平時上工，忙時務農(nóng)，土地粗種薄收，交糧完稅，喂豬過年，農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營，商品化極低。年亞洲金融危機，以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)停產(chǎn)倒閉，大批農(nóng)民工回流田間，做工人的榮光蕩然無存。發(fā)展小城鎮(zhèn)，給基層財政背上了沉重的包袱。在此期間，全國新設建制鎮(zhèn)遍地開花，多達萬多個，投資多億元，自籌資金這一塊數(shù)額不菲，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不景氣，鎮(zhèn)政府還貸乏術(shù)，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均欠債多萬元。近兩年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)裁撤合并，幾千億的投入，大部分成了“沉沒成本”，泥牛入海再無消息。翻一翻世界城市發(fā)展史，至今尚沒有通過發(fā)展小城鎮(zhèn)而走上城市化道路的先例。發(fā)達國家全都是自上而下，先發(fā)展大中城市，然后配套發(fā)展小城鎮(zhèn)和衛(wèi)星城，最后實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，若反其道而行之，違背城市化發(fā)展規(guī)律，必定釀成“苦酒”。

根據(jù)人口學中的“人口流動高位移規(guī)律”，勞動力流動遵守就高原則，總是從邊際效益低的區(qū)域，流向邊際效益高的區(qū)域。與小城鎮(zhèn)無邊落木蕭蕭下形成鮮明對比，大中城市民工潮年年看漲，一浪高過一浪。國務院研究中心曾作過調(diào)查，農(nóng)民自發(fā)組織流動的占，初次外出者“工作目標明確”的占，中國的農(nóng)民最聰明，他們怎會節(jié)衣縮食、忍饑受凍、遭人白眼去盲目流動呢。在政府的“逆向調(diào)節(jié)”下，民工潮尚且洶涌如潮，這種現(xiàn)象早應引起政府的反思，在市場經(jīng)濟規(guī)律面前，政府這只有形之手，只能因勢利導，順水推舟，決不應不疏反堵。

從整個國民經(jīng)濟的發(fā)展看，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，是勞動力資源再配置的過程，勞動力的邊際生產(chǎn)率提高了，必然會對經(jīng)濟發(fā)展起促進作用。問題在于，勞動力轉(zhuǎn)移的主要方向，到底應該如何定位呢。

我們知道，城市規(guī)模擴大，會產(chǎn)生“聚集效應”。多年前，恩格斯說過，萬人集中于倫敦，使每個人的力量增加了倍，指的就是城市的規(guī)模效應。一方面，城市化水平越高，土地、基礎設施的利用效率就越高。據(jù)調(diào)查，我國城市人均用地為平方米，而鎮(zhèn)里的人均用地為平方米。按縣城人均用地平方米計算，如果將億勞動力轉(zhuǎn)移到城里，會比轉(zhuǎn)移到鎮(zhèn)里，節(jié)約出億平方米的用地。水、電、道路、通訊等基礎設施，一次性投入很大，但它一旦建成，使用的邊際成本很小。城市里人口眾多，廠商云集，他們共同分享著這些基礎設施，降低了使用成本，提高了資源的利用率。另一方面，在城市里，產(chǎn)業(yè)間會形成產(chǎn)業(yè)鏈，一個食品加工企業(yè)，產(chǎn)前需要設備、原料，產(chǎn)后得包裝、銷售，自然就促進了農(nóng)業(yè)、加工業(yè)、商業(yè)的發(fā)展，這些行業(yè)也會帶動其相關產(chǎn)業(yè)的興起，于是就業(yè)增加、消費增多。城市里的企業(yè)較多，為搶占市場、增加利潤，它們之間相互競爭，迫使企業(yè)加強管理、改進技術(shù)、降低銷售價格，消費者為之受益非淺，消費者和企業(yè)實現(xiàn)了“雙贏”。由于人口集中，經(jīng)濟主體間的交往多，資金流量大，也促進了金融市場的發(fā)展，銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)便可大顯身手。各大行業(yè)間的互動性，使城市的經(jīng)濟總量像滾雪球般地增長。

以前我國的城市化戰(zhàn)略，是“嚴格控制大城市，限制中等城市，鼓勵發(fā)展小城市”，之所以如此，據(jù)說是擔心農(nóng)民大量涌入，引發(fā)城市病，其中最重要的，是擔心吃苦耐勞、開價低廉的民工，會搶了城里人的飯碗，使本已壓力很重的城市就業(yè)雪上加霜。而美國卻有一個案例，與人們的想象正好相反：年，古巴政府放松移民限制，短短個月，先后有萬古巴人涌向美國邁阿密地區(qū)，造成當?shù)貏趧恿傄?guī)模增加了。美國經(jīng)濟學家進行了跟蹤調(diào)查，不僅把該區(qū)移民涌入前后工資水平和失業(yè)率進行比較，還將其與全美國的經(jīng)濟狀況、工資、就業(yè)結(jié)合起來進行研究。結(jié)論十分肯定：古巴“移民炸彈”的威力遠非想象的可怕，移民流入，并未使當?shù)氐墓べY水平、失業(yè)率明顯提高，邁阿密的勞動力市場仍是風平浪靜，波瀾不驚。從這個案例中，我們或許能夠得到一些啟示，農(nóng)村勞動力流動并非洪水猛獸，只要引導得力、組織有序，完全可以像河流入海，一馬平川。

三、農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化的關鍵是鼓勵創(chuàng)業(yè)推動就業(yè)

我國農(nóng)村現(xiàn)有勞動力億，其中剩余勞動力約億，平均到個地（市）、縣（區(qū)），一下子要增加近萬個就業(yè)崗位，靠政府和現(xiàn)有企業(yè)的力量，恐怕是力所難及。因此，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，應解放思想，轉(zhuǎn)換視角，通過鼓勵創(chuàng)業(yè)來推動就業(yè)。

農(nóng)村剩余人口的就業(yè)出路，在第三產(chǎn)業(yè)。美、日、德等發(fā)達國家，第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重，一般已達～，不少發(fā)展中國家，也要占甚至一半以上。我國由于城市化水平低，至今第三產(chǎn)業(yè)安置就業(yè)的比重不足。第三產(chǎn)業(yè)，是城市新遷入人口的最佳流向。發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，政府可以搭臺，戲還得要進城農(nóng)民自己唱。如果每個城市新遷入的萬人口中，有，也就是說人去創(chuàng)業(yè)，每個人雇傭名工人，就業(yè)問題就不難解決了。道理雖然簡單，但實際操作起來，卻常常如墜云霧，不明就里，再高明的理論，如果難以操作，也只能束之高閣。讓農(nóng)村剩余勞動力進城，需要深思熟慮，仔細斟酌實際中可能遇到的各種具體問題。

從目前的情況來看，農(nóng)民進城創(chuàng)業(yè)還有很多現(xiàn)實困難。相對于城市居民，中國農(nóng)民收入低、家底薄。年，城里人均儲蓄為元，而農(nóng)民的儲蓄額僅元。在市場競爭中，沒有足夠的創(chuàng)業(yè)資本，想成就一番事業(yè)、抵御大風大浪，只能是南柯一夢。農(nóng)民的這點“本錢”，與殷富的城里人去一爭高低，就顯得力不從心了。所以，我國農(nóng)民創(chuàng)業(yè)可謂“難于上青天”。

除此之外，戶籍制度就像是一座無形的高墻，使那些想進城的農(nóng)民一籌莫展，望之興嘆。很多單位招工時，都會有一個限制性條件當?shù)爻鞘袘艨?。農(nóng)民就業(yè)，也矮城里人一截，他們多從事那些收入低、工作環(huán)境差、勞動強度大的行業(yè)。城市的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會保險這張溫情大網(wǎng)，卻將外地人口拒之門外。外來人口的子女，被排斥于當?shù)亟逃w制之外，要在當?shù)厣蠈W，得交納額外費用。所以，有的農(nóng)民就算在城里干了年、年，還是不能融入到城市中，他們不能把城市當作家，只能選擇離土不離鄉(xiāng)；他們會省吃儉用，將大部分的收入寄回家，本應屬于城里的消費需求，也轉(zhuǎn)到了城外。戶籍制度，使農(nóng)民不能安安心心地呆在城里，也使城市的產(chǎn)業(yè)鏈效應大打折扣。

其實，農(nóng)民并非一無所有，他們創(chuàng)業(yè)最大的“本錢”，是手中的土地承包經(jīng)營權(quán)。國家規(guī)定，土地承包制度年不變，這年的土地使用權(quán)，可以有償轉(zhuǎn)讓。其實，農(nóng)民是很有頭腦的，在南方很多地區(qū)，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，已不是新聞。在浙江紹興縣錢清鎮(zhèn)梅二村，多年前，就已經(jīng)出現(xiàn)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象，現(xiàn)在，一畝地的年轉(zhuǎn)讓價約為元。按照市場利率計算（銀行年存款利率為），一畝地年的使用權(quán)，就值萬元。年，我國農(nóng)村一戶約人，人均耕地畝，也就是說，如果一戶人家舉家人城，其土地使用權(quán)，折合成人民幣相當于萬元。這筆錢只要能變現(xiàn)，再