早期監(jiān)察制度的形成

早期監(jiān)察制度的形成

中國古代的監(jiān)督制度是中國政治制度的主要組成部分。它的主要任務(wù),是歷代國家對中央和地方各級機(jī)構(gòu)、部門和官吏的公職活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督、糾察、檢舉其玩忽職守行為,彈劾國家機(jī)關(guān)和官吏中違犯朝廷綱紀(jì)和法度。它的產(chǎn)生和發(fā)展,是伴隨著國家和官僚機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生而產(chǎn)生,發(fā)展而發(fā)展。一、夏商時(shí)期的監(jiān)察制度沒有設(shè)置單獨(dú)的監(jiān)察官我國原始社會(huì),經(jīng)過堯、舜、禹的“禪讓”制度,從夏朝傳子開始,正式建立了奴隸制的國家。夏商周時(shí)期,隨著階級統(tǒng)治的建立及其不斷強(qiáng)化,“法之不行,自上犯之”的現(xiàn)象日益嚴(yán)重,如果不能有效地控制這種情況的發(fā)生,勢必引起階級矛盾的激化,動(dòng)搖統(tǒng)治者的基礎(chǔ)。我國的監(jiān)察制度,就是在這種前提下萌芽、產(chǎn)生和形成起來的。我國早期的國家機(jī)構(gòu)很簡單,官員也有限。據(jù)有關(guān)材料反映,堯、舜時(shí),官員只有六十人;夏朝只有一百二十人,商朝只有二百四十人。因此,國王“巡視”就成了早期監(jiān)察的主要特點(diǎn)?！渡袝虻洹酚涊d:堯“三載考績,三考黜陟幽明”;舜“五載一巡守,群后四朝,敷秦以言,明試以功,車服以庸?！钡鬯丛迥暄惨曇淮嗡鶎俨柯?各部落的首領(lǐng)向他匯報(bào)自己的守職情況。舜據(jù)其匯報(bào)和自己巡視的印象,論定各首領(lǐng)的功過,獎(jiǎng)賞有功者,懲辦有過者,對過失嚴(yán)重者給予嚴(yán)厲處分甚至處死。如禹的父新鯀治水失敗,沒有完成任務(wù),被舜處死?！侗P庚》篇中亦記載君王直接從事監(jiān)察的材料。西周君王親自“巡狩”和諸侯“朝覲述”的制度?！把册鳌?即巡視檢查諸候的守職情況?！俺P”,就是諸侯朝見周王,陳述自己守職好壞,接受周王的考核。周王“巡狩”過程中施行獎(jiǎng)勤罰懶。如周王每視察一國,看到境內(nèi)土地得到了開辟,田野禾苗興旺,老有所養(yǎng),能人受到尊重,人才得到重用,就對這個(gè)諸侯國的君主、卿大夫表示慶賀,并賞給土地。如果相反,周王“入其疆、土地荒蕪,遺老失賢,掊克在位,則有讓”夏商時(shí)期,雖然沒有專門設(shè)立監(jiān)察官吏的機(jī)構(gòu)和專職官吏,但在法律中規(guī)定了不少糾察官吏的內(nèi)容。當(dāng)時(shí)的王命就是法律,法律的目的在于強(qiáng)制人們遵守王命?！渡袝返闹饕獌?nèi)容之一,就是國君借天意來表達(dá)戒臣懲官的意愿和準(zhǔn)則。《甘誓》誥曰:“用命、賞于租;不用命、戮于社”。遵守王命,就賞給田地,不遵守王命,輕則沒收封地,重則殺頭。商湯在建國之初,吸取了夏朝末期因吏制腐敗導(dǎo)至亡國的教訓(xùn),制定了官刑,以官刑,糾察官吏活動(dòng),監(jiān)督政務(wù)實(shí)施,懲治一切不法現(xiàn)象和失職行為。官刑規(guī)定,官吏有三種不正之風(fēng),十大罪過者,處以官刑,其目的是使官吏警醒,不犯過錯(cuò)。這三風(fēng)和十條罪過是:一曰巫風(fēng),無休止的沉醉于狂歌狂舞和尋歡作樂者;二曰淫風(fēng),沉溺于愛錢、好色、游樂、打獵者;三曰亂風(fēng),不遵守王命,不聽從忠言,不用有威望的長者,親近低級下流的頑童者。商朝統(tǒng)治者認(rèn)為“三風(fēng)十懲,是喪家亡國的禍根,如《尚書·伊訓(xùn)》記載:“卿士有一于身,家必喪;邦君有一于身,國必亡”。這說明隨著國家官僚機(jī)構(gòu)的建立,用法律治理百官,已成為商朝監(jiān)察官吏的重要內(nèi)容?？傊?夏商時(shí)期的監(jiān)察制度,正處在萌芽和發(fā)展階段,雖有專門懲辦官吏的法規(guī),但是,還沒有設(shè)置專職的監(jiān)察機(jī)構(gòu),沒有達(dá)到形成規(guī)模的程度,缺乏獨(dú)立完善的機(jī)能。西周的監(jiān)察制度,雖比夏商時(shí)有所發(fā)展和加強(qiáng),在國家政權(quán)組織中出現(xiàn)了監(jiān)察官吏的機(jī)構(gòu)和官吏,但它的職能分屬在有關(guān)部門的官吏中,也沒有專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。從后世來看,中國歷代的監(jiān)察組織,起源于御史,這時(shí)的御史官吏雖已出現(xiàn),但他們主要職能是主管祭祀和文書之事,而不是專門的監(jiān)察官員。御史之名最早見于卜辭。金文和《周禮》中也有稱御史的官職。不過卜辭中的御史不掌監(jiān)察,是為史官;西周的御史,見于金文的為低級軍事長官,見于《周禮》的,為制作詔令贊書,統(tǒng)計(jì)官職實(shí)任與空缺的史官。《周禮·春官》御史條記載:“掌邦國都鄙及萬民之治令,以贊家宰,凡治者受法令焉,掌贊書凡數(shù)從政者?！庇腥藢⒋藯l視為西周監(jiān)察組織的主體,是不正確的,這時(shí)的御史固然有監(jiān)察職能,但卻處于次要和輔助地位。真正作為監(jiān)察任務(wù)的是天官系統(tǒng)中的“大宰”、“小宰”和金文中記載的“告史”。大宰掌邦之六典、八法、八則,“以逆那國都鄙官府之治”。西周監(jiān)察各級政府和官吏的內(nèi)容,主要有兩個(gè)方面:第一,以“八法”治官府。就是以八條標(biāo)準(zhǔn)來監(jiān)察各級政府和各部門的守職和作風(fēng)。“八法”的內(nèi)容:一是“官屬”,主要明確主屬關(guān)系,不能越權(quán)和任意擴(kuò)大自己的職權(quán)范圍,達(dá)到“治有所統(tǒng)而不亂”;二是“官職”,所有官吏,職責(zé)分明,各盡其職,各負(fù)其責(zé),不能互相扯皮,互相推諉,達(dá)到“官有所守而不侵”;三是“官聯(lián)”,官府內(nèi)外聯(lián)系密切,信息靈通,不能閉目塞聽,孤陋寡聞,達(dá)到“關(guān)節(jié)脈絡(luò)有貫通”;四是“官?！?辦事要經(jīng)常保持秩序井然,有條不紊,不出差錯(cuò);五是“官戍”,所屬官吏,辦事胸有成竹,處理公務(wù)有根有據(jù),不主觀臆斷,不意氣用事;六是“官法”,所有官吏,遵守國家法令,服從調(diào)度,不能以權(quán)謀私;七是“官刑”,各級官吏要明智警覺,嚴(yán)格要求自己,謹(jǐn)防觸犯刑律;八是“官計(jì)”,理政辦事不盲目,要有一定的計(jì)劃和程序規(guī)章,使官吏“知勉勵(lì)”,積極進(jìn)取。符合這八條的部門就是好和比較好的;不符合這八條的就是差的和較差的。好的表彰、獎(jiǎng)勵(lì),差的就批評、譴責(zé)甚至被改組、撤換。第二,以“六計(jì)”治群吏。西周王朝以六條措施考核和監(jiān)督在職官史的言行。一計(jì)是“廉善”,考查官吏的品行道德是否端正;二計(jì)是“廉能”,考查官吏的才干和能力是否適應(yīng)所任職務(wù);三計(jì)是“廉敬”,考查官吏的工作態(tài)度是否認(rèn)真屯謹(jǐn)慎和勤勞專一;四計(jì)是“廉政”,考查官吏的工作作風(fēng)是否正派、公道;五計(jì)是“廉法”,考查官吏是否遵紀(jì)守法,有無“犯上作亂”的言行;六計(jì)是“廉辯”,考查官吏判斷和處理問題的能力,能否做到臨事不疑,辦事果斷。符合這六條者予以獎(jiǎng)勵(lì),反之就要受到懲罰和調(diào)整。西周的監(jiān)察制度,比之夏商兩代規(guī)定的更為明確、要求更加嚴(yán)格,這和周朝官吏增多是有關(guān)系的。據(jù)《周禮》講,周官有“三百六十員”,實(shí)際要比這個(gè)數(shù)目大。因?yàn)閮H“六卿”與僚屬就有三百六十人左右,加上“三公”、“太史二、監(jiān)察制度的產(chǎn)生春秋戰(zhàn)國時(shí)期,是中國奴隸社會(huì)向封建社會(huì)過度和確立時(shí)期,作為政治制度之一的監(jiān)察制度,也在這個(gè)期間經(jīng)過發(fā)展,初步形成起來。春秋末期,奴隸制經(jīng)濟(jì)解體,宗法制度破壞,以禮制為特征的政治統(tǒng)治瓦解了。新興地主階級在爭奪政權(quán)的過程中,積極要求“以法治國”、“以法治吏”的思想逐步占有主導(dǎo)地位,如齊桓公問管仲:“‘治國何患?’對曰‘最患社鼠’”。中國到戰(zhàn)國時(shí)期,封建專制主義中央集權(quán)的國家制度已初步形成。國君作為地主階級的最高代表,掌握國家的軍政大權(quán),建立了龐大的官僚機(jī)構(gòu)。這種官僚制度,與奴隸社會(huì)的世卿世祿制度有本質(zhì)的不同,它不是世襲相傳,而是由國君任免,為此國君就需要對內(nèi)外官吏進(jìn)行嚴(yán)密控制,維持統(tǒng)一,就必須加強(qiáng)監(jiān)察制度。封建社會(huì)的監(jiān)察制度就從此而產(chǎn)生。戰(zhàn)國期間,各國相繼確立了從中央到地方的封建政體,國君直接管轄官吏大大增多,嚴(yán)肅官紀(jì)的問題比以往任何時(shí)候都顯得更為重要,“以法治國”和“以法治吏”的要求越來越突出。法家代表人物,從理論和實(shí)踐上完成了封建監(jiān)察制度的工作。如商鞅說:“法之不行,自上犯之”。戰(zhàn)國時(shí)期,從秦國開始在中央設(shè)立“御史大夫”一職。它的職能,一方面是皇帝的文秘,一方面監(jiān)督和糾察文武百官。御史大夫的設(shè)置,標(biāo)志著我國古代監(jiān)察制度的確立。御史最早為史官之職。戰(zhàn)國以前,是君王的專職秘書和掌管機(jī)要的官員。因?yàn)橛氛乒芪臅嗾?又與國君經(jīng)常接觸,因此君主對御史最為親近和信賴。所以御史就漸漸成為君主的“近臣和耳目”。到戰(zhàn)國后期,這種“耳目”作用就更為明顯?！妒酚洝せ袀鳌分v,秦趙澠池之會(huì)后,“齊威王置酒后宮,問淳于髡曰:‘先生能飲幾何而醉?’對曰:‘賜酒大王之前,執(zhí)法在前,御史在后,髡恐懼,不過一斗徑醉矣””。其他六國也先后建立起監(jiān)察組織,如齊、越、魏三國在中央設(shè)有“御史”,燕楚兩序嗣設(shè)“御書”;韓國設(shè)“司空”,都是當(dāng)時(shí)的監(jiān)察組織和官吏。這些國家的監(jiān)察機(jī)構(gòu),雖然沒有秦國那樣系統(tǒng),但都采取了各具特點(diǎn)的監(jiān)察措施。如韓國在國相申不害的建議下,主要采取了兩項(xiàng)監(jiān)察措施:第一是經(jīng)常性的監(jiān)督各級官吏,不許他們越職辦事;第二是派員私察官吏,調(diào)查各級官吏右無越軌言行及其越軌程度?！斗ń?jīng)》中明確把懲治不法官吏做為重要內(nèi)容,規(guī)定:太子犯法受笞刑,丞相受賄左右伏誅;將軍受賄本人處死,貴族隨意殺人洽罪。并專門在《雜律》中規(guī)定懲辦官吏“逾制”的細(xì)節(jié)?！镀邍肌ば谭ㄆ分杏涊d,七國都無一例外地制定了詳密而嚴(yán)厲的懲官條文。這些條文比奴隸時(shí)期的懲官條文不僅性質(zhì)有別,而且措施也進(jìn)一步嚴(yán)厲、精細(xì)。因此,這時(shí)的監(jiān)察官在社會(huì)中的地位和影響有了空前提高。上述戰(zhàn)國時(shí)期各國實(shí)施的監(jiān)察制度和監(jiān)察措施,雖內(nèi)容不一,標(biāo)準(zhǔn)不同,但都處于封建社會(huì)的初級形態(tài)。到封建國家統(tǒng)一以后,這種監(jiān)察制度逐步得到加強(qiáng)和完善。三、秦“尊卑貴”,加強(qiáng)“治吏”泰始皇的一六國后,隨著統(tǒng)一的封建主義中央集權(quán)國家的出現(xiàn),在政治制度上做了較為重大的改革和創(chuàng)新。封建皇帝為了君臨天下,需要加強(qiáng)中央和地方各級官吏的監(jiān)督,以保證封建國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn),便大力提高了御史的地位,擴(kuò)大了御史的職權(quán),秦政府對監(jiān)察機(jī)構(gòu)的加強(qiáng),是秦王朝政治發(fā)展的一大特征。秦統(tǒng)一后,在中央設(shè)立了御史大夫寺,做為兼掌全國官更監(jiān)察事務(wù)的最高機(jī)構(gòu)。御史大夫位列三公,處于國家中樞地位,他既是丞相的副職,又是最高的監(jiān)察長官為了加強(qiáng)工作,還配屬有御史中丞和侍御史。但是,秦朝的御史大夫,一方面掌握文神,一方面掌管監(jiān)察,還不是專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu),但他的主要任務(wù)是監(jiān)察。秦朝除中央機(jī)構(gòu)外,分天下為三十六郡,設(shè)立了地方郡、縣兩級政權(quán)。為了增進(jìn)封建國家統(tǒng)一的實(shí)效,派御史常住各郡,史稱“郡御史”或“監(jiān)御史”,專職負(fù)責(zé)監(jiān)督和糾察各地、各地官吏的守職情況。這一制度的實(shí)行,對后世影響很大。以后歷代分部監(jiān)察、分道監(jiān)察、分省巡按,以及督撫之必帶“憲銜”,都源于秦朝?；实垩惨?是秦代監(jiān)察制度的主要組成部分。據(jù)《史記·秦始皇本紀(jì)》記載:秦始皇在位頭二十年中,曾五次巡行全國。他多次巡視各地,主要目的是通過巡視,實(shí)地考察和監(jiān)察各地官吏的言行和表現(xiàn)。司馬遷認(rèn)為,秦始皇對部下的好壞和功過都比較了解,這與他多次巡行各地有很大關(guān)系。他“……兼聽萬事,遠(yuǎn)近畢清,運(yùn)理群物,考驗(yàn)事實(shí),各載其名;貴賤并通,善否陳前,摩有隱情”。因?yàn)榍厥蓟首⒁饬私夥治龈鞣矫娴那闆r,“臨察四方”,是使官吏們做到“尊卑貴賤,不踰次行;奸邪不容,皆務(wù)貞良;細(xì)大盡力,莫敢怠荒;遠(yuǎn)邇辟隱,專務(wù)肅莊……”。秦朝的監(jiān)察制度,不論御史監(jiān)察和皇帝巡視,都以《吏道》為標(biāo)準(zhǔn),對官吏進(jìn)行檢查和監(jiān)督?！独舻馈芬?“凡為吏之道,必精潔正真,慎謹(jǐn)堅(jiān)固,審悉毋私,微密簽察,安靜毋苛,審當(dāng)賞罰。”所謂“五善”:“一曰忠信敬上,二曰清廉毋謗,三曰舉事審當(dāng),四曰喜善行,五曰恭敬多讓”。所謂“五失”:“一曰夸以迣(赤),二曰貴以大,三曰擅裚(制)割,四曰犯上弗知害,五曰賤士而貴貝貨”?！独舻馈分兴f的“善”和“夫”,是以地主階級的整體利益為標(biāo)準(zhǔn),對封建官吏從正反兩個(gè)方面提出的具體要求,綜合這些要求的基本內(nèi)容。第一,封建官吏要忠于封建國家的最高統(tǒng)治者。如在“五善”、“五失”中所要求的“忠信敬上”、“清廉毋謗”、“貴以大”、“犯上”、“非上”等,都表達(dá)了對封建國家和君主要忠、要敬,守職要清廉,不許獨(dú)斷專行、犯上作亂。因?yàn)榉饨ㄖ髁x的國家和君權(quán),是地主階級的政治核心,是國家權(quán)力集中與統(tǒng)一的象征。加強(qiáng)皇權(quán),就是加強(qiáng)政治的中心環(huán)節(jié)。如果不在各級封建官吏中強(qiáng)調(diào)“忠信敬上”,而允許“犯上”、“非上”的行動(dòng)和言論存在,地主階級的政權(quán)就會(huì)被削弱或顛覆,統(tǒng)一全國的大業(yè)就不可能實(shí)現(xiàn)。第二,封建官吏要嚴(yán)格執(zhí)行和堅(jiān)決維護(hù)地主階級的法度。官吏在執(zhí)行職務(wù)時(shí),要做到“審悉毋私”,“審當(dāng)賞罰”;反對“居官善取”,“賤士而貴貨貝”。就是以地主階級的法律制度為準(zhǔn)繩,反對官吏以權(quán)謀私,巧取豪奪。秦朝的法律是地主階級的意志體現(xiàn),其主要任務(wù)是鎮(zhèn)壓農(nóng)民和其他廣大勞動(dòng)者,但在當(dāng)時(shí)的歷史條件下,也用來打擊封建割據(jù)勢力和奴隸主殘余勢力。因此,當(dāng)時(shí)法制的鋒芒,在很大程度上是針對具有制外法權(quán)的貴族和不法官吏。要求他們執(zhí)行法令,依法辦事;凡不遵守王命和執(zhí)行法規(guī)的要制裁。如《語書》(即文告)中,把官吏分為“良吏”和“惡吏”。凡良吏,“明法律令”,而惡吏,則“不明法律令”。并宣布:對侵犯國家利益的官吏,必須“致以律”。第三,治吏是封建統(tǒng)治者的首要問題。秦朝的統(tǒng)治者對官吏的管理和控制,主要采取兩種辦法,一種是通過法制對官吏進(jìn)行約束;一種是加強(qiáng)監(jiān)察制度對官吏進(jìn)行整治。君王認(rèn)為“明主先治吏而后治民”,因?yàn)橹卫羰侵螄氖滓獑栴}?！袄舻馈敝幸蠊倮簟皣?yán)剛毋暴,廉而毋肘,毋復(fù)期勝,毋以忿怒決”。還要求“寬?；夹?和平毋怨,悔過勿重,慈下勿陵,敬上勿犯,聽諫勿塞。審知民能,善度民力,勞以率之,正以矯之?！本褪钦f,各級官吏在執(zhí)行公務(wù)時(shí),既要堅(jiān)持封建國家的利益原則,又不要粗暴;既要“敬上”,又不凌下;既要糾之以正,又要嚴(yán)之以刑。還要求官吏,在遵守封建道德和國家法律方面做出表率,做出榜樣,以官吏的表率,取信于民。只有這樣才能治理好國家。第四,對官吏要嚴(yán)刑厚賞。《吏道》中,除對官吏提出各種要求外,并以此為標(biāo)準(zhǔn)對官吏實(shí)行賞罰。《吏道》中寫道:“五善”畢至,“必有大賞”;而“五失”中僅“非上”一失,就要身及于死。這是秦朝嚴(yán)刑厚賞的具體體現(xiàn)。商鞅曾說:“凡賞者文也;刑者武也;文武者,法之約也?！钡?秦朝的監(jiān)察官在對廣大官吏實(shí)施監(jiān)察過程中,片面強(qiáng)調(diào)“治吏”、嚴(yán)刑苛罰、動(dòng)輒陷刑,引起了不少官吏恃別是中下層官吏的強(qiáng)列不滿和反目。秦末農(nóng)民起義軍中,就有不少的秦朝官吏。如“九夫長”陳勝被逼揭竿而起;其后的劉邦、肖何等,都參加到農(nóng)民起義軍中。這是秦朝監(jiān)察制度中的一個(gè)深刻教訓(xùn)。四、兩漢地方政府機(jī)構(gòu)和職官的建置變化西漢時(shí)期,是中國封建社會(huì)發(fā)展時(shí)期。從西漢開始,就恢復(fù)和強(qiáng)化國家機(jī)器,“建皇帝之號,立百官之職。”健全中央到地方的政府機(jī)構(gòu)與官職的建置。但由于兩漢經(jīng)歷了四百余年,設(shè)官分職也有所變更。而適應(yīng)這種官職的監(jiān)察制度,也經(jīng)過多次的變化,形成了一種完整的制度。這種監(jiān)察制度,在兩漢政治制度中,發(fā)揮了重要作用。(一)西漢中丞職責(zé)的考察兩漢的監(jiān)察制度和監(jiān)察機(jī)構(gòu),幾經(jīng)變更,最后建立一套比較完整的監(jiān)察制度。漢承秦制,西漢初,漢高祖劉邦沿用秦的監(jiān)察制度,在中央設(shè)有御史大夫,位列三公,即是丞相的副職,又是最高的監(jiān)察長官。丞相有闕,御史大夫以次序遷?！稘h書·薛宣傳》云,御史大夫“內(nèi)承本朝之風(fēng)化,外佐丞相統(tǒng)理天下。”這充分說明漢初的御史大夫作為行政和監(jiān)察長官的性質(zhì)和地位。另外,還設(shè)御史中丞為御史大夫的佐官,中丞以下,增沒監(jiān)御史、待御史、符璽御史、監(jiān)軍御史,分別實(shí)使御史的職權(quán)。到西漢末年,宰相由三公制改為三司制,即大司徒、大司馬、大司空。代替原來的丞相、太尉和御史大夫。而御史大夫改為大司空。為了適應(yīng)這種職權(quán)的變化,又專設(shè)了御史臺(tái),改御史大夫?yàn)橹胸?專司糾察。漢成帝綏和元年(公元前8年)改御史中丞為大司空,作為副相管理土木營造,其監(jiān)察職權(quán)移交給御史中丞掌管?！稌x書·職官職》記載:“元壽二年,又為大司空,而中丞出外為御史臺(tái)主?！边@是我國封建國家發(fā)展史上正式出現(xiàn)的專門監(jiān)察機(jī)構(gòu),為維護(hù)整個(gè)封建社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展具有重大影響?！稘h書·朱博傳》講:“高皇帝以圣德受命建立鴻業(yè),置御史大夫,位次丞相,典正法度,以職相參。總領(lǐng)百官,上下相監(jiān)臨,歷載二百年,天下安寧。今更為大司空,未獲嘉祐”。說明西漢的監(jiān)察機(jī)構(gòu)在監(jiān)察官吏,安定社會(huì)秩序中,起了重要作用,成帝以后改為大司空,并未很好發(fā)揮它的監(jiān)察作用。西漢的地方監(jiān)察制度,有了很大加強(qiáng)。漢初雖然廢除了秦朝的監(jiān)御史,由丞相隨時(shí)派遣“丞相史”,監(jiān)察幾部,但是把監(jiān)察控制在行政之下,強(qiáng)化了對地方官吏的監(jiān)察。漢武帝時(shí),為了加強(qiáng)中央集權(quán),嚴(yán)格控制地方郡縣,把全國分為十三部,各派常駐刺史一人,秩六百石,遠(yuǎn)低于二千石的郡守。刺史在中央御史中丞的領(lǐng)導(dǎo)下對各部內(nèi)和所屬各郡進(jìn)行專職監(jiān)督。同時(shí),漢政府在京師附近地區(qū),設(shè)司隸校尉,以掌監(jiān)察?！逗鬂h書·百官志》載:“孝武帝初置,恃節(jié),掌察舉百官以下,及京師近郡犯法者?！币蚓熂捌浣さ貐^(qū)重要,司隸校尉的地位和權(quán)勢高于其他部刺史,秩比二千石。西漢各部(通稱州),只是監(jiān)察區(qū),不是一級政權(quán)。十三部管轄郡守七十一個(gè),五國相二十一個(gè)。刺史只是中央派出的監(jiān)察官,并非郡守以上的地方官。郡守失職刺史只能向朝廷上報(bào),無權(quán)直接處理。刺史也有權(quán)監(jiān)察王國國王的權(quán)力,如果國王有罪,也只能及時(shí)上奏皇帝,由皇帝處理。但是刺史畢竟是皇帝直接派遣的,代表中央監(jiān)察地方,因此職權(quán)不斷擴(kuò)大。如西漢末年的大司空和丞相奏說:“今部刺史居牧伯之位,秉一州之統(tǒng),選第大吏,所薦位高于九卿,所惡之退,任重職大……臣清罷刺史,更置州牧?！睎|漢政權(quán)的建立,在制度上都因襲西漢。隨著國家制度的發(fā)展,監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位也逐步提高。東漢設(shè)“御史臺(tái)”為專職監(jiān)察機(jī)構(gòu),御史中丞為臺(tái)長,職權(quán)不斷擴(kuò)大。御史臺(tái)在名義上雖然歸屬于九卿之一的少府,但是有獨(dú)立行使職權(quán)的權(quán)力。東漢的御史臺(tái),與擁有實(shí)權(quán)的“尚書臺(tái)”和掌管宮廷傳達(dá)的“謁者臺(tái)”,合稱“三臺(tái)”。東漢的御史臺(tái),雖屬九卿少府,實(shí)為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。東漢以后,司隸校尉的權(quán)力日益加強(qiáng),凡朝廷百官,除三公外,都由他糾察。因司隸校尉是皇帝直接指揮的獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān),朝會(huì)班次,獨(dú)據(jù)一席,與尚書令、御史中丞,專席而坐,史稱“三獨(dú)坐”。司隸校尉還握有治安權(quán),可以懲治違法犯罪,并獨(dú)領(lǐng)一州,設(shè)有屬吏,以供驅(qū)使,以治各事。東漢初年,地方政權(quán)仍沿郡縣兩級制,部(州)是監(jiān)察區(qū),不是一級地方政權(quán)組織。至東漢靈帝時(shí)為了鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義,于中年五年(公元188年),正式定州為地方一級政權(quán)。原來地方監(jiān)察組織的刺史改為州牧。這時(shí)的州牧不是單純的監(jiān)察官,而是握有一州的行政、軍事、司法大權(quán),成為地方的一級政權(quán)機(jī)構(gòu)。地方的監(jiān)察任務(wù),不再設(shè)專職機(jī)構(gòu),而由朝廷不定期地派出巡御史進(jìn)行監(jiān)察。(二)監(jiān)視、糾察和彈劾的對象為了使刺史考核監(jiān)察官的工作有章可循,漢武帝親自制定了“刺察六條”,作為刺史的職權(quán)范圍和監(jiān)察官吏的標(biāo)準(zhǔn)。這六條是:第一,“強(qiáng)宗豪右,田宅逾制,以強(qiáng)凌弱,以眾暴寡。”這六條標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定了監(jiān)視、糾察和彈劾的主要對象。各部(州)刺史按這六條監(jiān)察所屬官吏,并每年向中央的御史中丞匯報(bào)。凡有“六條”之嫌者,按其情節(jié)予以彈劾和追究,輕者降級,重者處罰免職,甚至判刑。除御史中丞和刺史經(jīng)常性的監(jiān)察外,當(dāng)發(fā)生其它突發(fā)事件時(shí),中央還采取臨時(shí)性的監(jiān)察措施,特派使者“巡行”有關(guān)地區(qū),以督促官吏在非常情況下堅(jiān)守崗位,糾察失職者。如清河太守何武被罷免,就是因?yàn)樗篂?zāi)不力,嚴(yán)重失職。(三)兩漢的監(jiān)察制度促使活動(dòng)主體趨于虛置第一,監(jiān)察官職低權(quán)大。漢代時(shí)監(jiān)察官授予很大的權(quán)力。例如:刺史的官秩為六百石,但他所監(jiān)察的主要對象是官秩二千石的郡太守。但郡守雖、然官秩高,但不能當(dāng)面向皇帝奏事;刺史雖然官秩低,卻能直接與帝王面稱。所以,各郡國守相對監(jiān)察官無不畏懼。只要刺史工作干的出色,一般都提任為郡國守相,其待遇由六百石,猛增至二千石。因此監(jiān)察官工作積極,以身作則,剛直不阿,少有顧慮。第二,監(jiān)察制度具有獨(dú)立性和系統(tǒng)性。漢代從中央到地方,設(shè)有專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和官吏,如中央設(shè)有御史臺(tái)和御史中丞;地方設(shè)司隸校尉和州刺史