4-7-證券監(jiān)管制度

第七章證券監(jiān)管制度【導(dǎo)語】證券監(jiān)管制度的基本問題是監(jiān)管目標(biāo)和原則的確立，而核心問題則是監(jiān)管體制的確立與運行，即證券監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限劃分及其相互協(xié)調(diào)。我國證券市場的監(jiān)管經(jīng)歷了從地方監(jiān)管到中央監(jiān)管，從分散監(jiān)管到集中統(tǒng)一監(jiān)管的曲折發(fā)展。如何建立適合我國證券市場發(fā)展的科學(xué)、合理、高效的證券監(jiān)管體系與監(jiān)管制度，是我國證券監(jiān)管中有待進一步解決的重大理論與實踐課題。學(xué)習(xí)本章，應(yīng)了解并掌握證券監(jiān)管的目標(biāo)、原則，證券監(jiān)管體制的概念及類型，我國證券監(jiān)管體制及其特點，我國證券監(jiān)督管理機構(gòu)的性質(zhì)與職責(zé)范圍。第一節(jié)證券監(jiān)管概述一、證券監(jiān)管的概念與特征證券監(jiān)管也稱證券市場的監(jiān)管，是指監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)證券法規(guī)，對證券發(fā)行、交易和服務(wù)活動實施的監(jiān)督與管理，是金融監(jiān)管的重要組成部分。證券監(jiān)管制度就是關(guān)于證券監(jiān)管機構(gòu)對證券發(fā)行、交易與服務(wù)活動實施監(jiān)督管理的一系列規(guī)范的總稱。它包括證券監(jiān)管的目標(biāo)和原則、證券監(jiān)管體制、證券監(jiān)管機構(gòu)的性質(zhì)、職責(zé)權(quán)限、法律責(zé)任、以及證券監(jiān)管的國際合作等內(nèi)容。證券監(jiān)管制度是證券法律制度的重要內(nèi)容，也是金融監(jiān)管制度的重要組成部分。證券監(jiān)管與一般行政監(jiān)管相比，具有以下特征：1.證券監(jiān)管是政府對市場的干預(yù)行為。由于證券市場既是一個投資的場所，也是一個投機的場所，使得證券市場往往會產(chǎn)生非理性的投機行為，市場對非理性行為以及證券違法行為難以自我調(diào)節(jié)和控制，往往會產(chǎn)生市場調(diào)節(jié)失靈現(xiàn)象，由此會導(dǎo)致證券市場的系統(tǒng)性風(fēng)險加大。為了防范證券市場的風(fēng)險，需要有一個監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)管，這種監(jiān)管，實際上是政府對市場失靈現(xiàn)象的干預(yù)行為。2.證券監(jiān)管是一種有目的性的行為。證券監(jiān)管不是盲目的，任意性行為，而是有監(jiān)管目標(biāo)的行為。各國一般都將保護投資者利益，確保市場的公正、透明和有效，維護證券市場的安全與穩(wěn)定作為監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管目標(biāo)。沒有目的的監(jiān)管行為既缺少正當(dāng)性和合理性，也缺少效率。3.證券監(jiān)管是一種法律行為，必須依法進行。證券監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力和職責(zé)是法律所賦予的，證券法根據(jù)證券監(jiān)管的職能和證券市場發(fā)展的需要，規(guī)定監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，證券監(jiān)管機構(gòu)既不能放棄職權(quán)，也不能濫用職權(quán)，必須依法行使監(jiān)管職權(quán)。二、證券監(jiān)管的目標(biāo)證券監(jiān)管目標(biāo)是指證券監(jiān)管機構(gòu)對證券市場實施監(jiān)督管理所要達到的宏觀或具體的目的。它既是證券監(jiān)管的出發(fā)點，又是證券監(jiān)管的落腳點。由于各國和地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，歷史、文化和法律制度的差異，其證券監(jiān)管制度亦有所不同，在監(jiān)管理念、監(jiān)管模式和監(jiān)管體制等方面均有差異，但是，證券監(jiān)管的目標(biāo)則是基本相同的，一般包括三個方面：即保護投資者，確保市場的公正、透明和有效，維護證券市場的安全與穩(wěn)定。（一）保護投資者保護投資者利益是證券立法的基本宗旨，也是證券監(jiān)管的最基本目標(biāo)。實現(xiàn)這一監(jiān)管目標(biāo)，一般通過加強信息披露，完善信息披露制度，這是對投資者進行保護的最基本的、也是最有效的方式。其次加強對中介機構(gòu)的監(jiān)督管理，投資者買賣證券需要通過中介機構(gòu)代理，以及其它中介機構(gòu)提供的各種服務(wù)，但同時投資者也往往容易受到中介機構(gòu)的欺詐，因此，需要建立一套全面的關(guān)于檢查、監(jiān)督證券中介機構(gòu)的制度，以防止中介機構(gòu)侵害投資者利益。再次建立對投資者進行法律救濟的機制以及保護措施，包括建立賠償基金、成立專門的證券仲裁機構(gòu)，完善證券訴訟機制等。我國新修訂的《證券法》通過創(chuàng)設(shè)預(yù)披露信息制度，加強對中介機構(gòu)證券公司的監(jiān)管，規(guī)定國家設(shè)立證券投資者保護基金等一系列措施，加強了對投資者的保護。2.確保市場的公正、透明和有效公正、透明和有效是證券市場賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。這三者之間相互聯(lián)系、相互作用。公正、透明的市場，才能產(chǎn)生有效的市場，有效的市場，必然是公正和透明的，只有透明才能保證市場的公正和有效。要確保市場的公正、透明和有效，首先應(yīng)當(dāng)保證規(guī)則的公正。公正的規(guī)則有助于市場的公正，證券監(jiān)管應(yīng)確保證券交易所制訂的交易規(guī)則具有公正性，對所有的投資者應(yīng)當(dāng)是一視同仁，不應(yīng)當(dāng)使交易規(guī)則向某些投資者傾斜。其次應(yīng)當(dāng)確保市場透明。要防止不正當(dāng)、不公平交易的發(fā)生，一個重要的方式，就是確保證券市場的透明度。將一切與證券發(fā)行和交易有關(guān)的信息，真實、全面、及時的向社會公眾投資者公開，以便投資者作投資決策時參考。再次應(yīng)當(dāng)提高市場效率。證券監(jiān)管應(yīng)確保投資者享有平等的交易機會，平等地了解市場及價格信息，使市場成為充分體現(xiàn)價格機制的場所。3.維護證券市場的安全與穩(wěn)定維護證券市場的安全與穩(wěn)定，減少系統(tǒng)風(fēng)險，這是證券監(jiān)管的重要目標(biāo)之一。證券市場充滿各種風(fēng)險，包括證券市場自身面臨的系統(tǒng)風(fēng)險，如證券市場崩潰，證券機構(gòu)連鎖倒閉等。證券市場一旦出現(xiàn)系統(tǒng)風(fēng)險，將危及整個國民經(jīng)濟的發(fā)展。盡管我們不能期待監(jiān)管機構(gòu)防止市場中介機構(gòu)的倒閉，但監(jiān)管應(yīng)能減少倒閉的風(fēng)險。證券監(jiān)管應(yīng)當(dāng)旨在減少系統(tǒng)風(fēng)險。應(yīng)制定市場中介機構(gòu)最低的入場標(biāo)準(zhǔn)，要求中介機構(gòu)保護客戶利益。應(yīng)建立處理市場中介機構(gòu)破產(chǎn)的程序，以便把對投資者造成的破壞和損失降至最低限度，并控制系統(tǒng)風(fēng)險。應(yīng)加強對證券交易市場的持續(xù)監(jiān)管，促進交易的透明度，阻止不公平交易行為，妥善控制大額風(fēng)險、違規(guī)風(fēng)險和市場崩潰，同時還應(yīng)加強對證券交易的清算、結(jié)算系統(tǒng)的監(jiān)管。新修訂的《證券法》為了促進證券市場的穩(wěn)定和發(fā)展，防范金融風(fēng)險，加強了證券公司作為市場主體準(zhǔn)入和退出的管理，改變了證券公司客戶交易結(jié)算資金管理模式，從根本上杜絕了挪用客戶交易結(jié)算資金行為的發(fā)生，既充分保障了公眾投資者權(quán)益，也有利于減少證券公司的經(jīng)營風(fēng)險對證券市場帶來的安全隱患。三、證券監(jiān)管的原則證券監(jiān)管原則是指證券監(jiān)管活動本身應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則。它貫穿于證券監(jiān)管活動的始終，對證券監(jiān)管行為具有指導(dǎo)性作用，有助于保障證券監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)。證券監(jiān)管原則主要包括：依法監(jiān)管原則、適當(dāng)監(jiān)管原則、效率原則、自律管理與政府監(jiān)管相結(jié)合原則等。依法監(jiān)管原則依法監(jiān)管原則是指證券監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管行為應(yīng)當(dāng)依法進行，受法律保障，亦受法律制約。首先，證券監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管行為必須有法律的授權(quán)，受法律的保障，享有執(zhí)法的權(quán)力和手段，才能使監(jiān)管行為具有權(quán)威性和實效性。我國《證券法》關(guān)于監(jiān)管機構(gòu)職責(zé)和執(zhí)法措施的規(guī)定，確立了監(jiān)管者的法律地位，賦予其法定的權(quán)力，這是證券監(jiān)管的重要保障。其次，監(jiān)管機構(gòu)及其監(jiān)管行為必須受法律的約束。即監(jiān)管者自身也應(yīng)到法律監(jiān)管。對監(jiān)管者實施監(jiān)管，是規(guī)范證券市場監(jiān)管行為、保證監(jiān)管措施行為的合法、合規(guī)，提高監(jiān)管效率的重要手段。我國《證券法》關(guān)于證券監(jiān)管機構(gòu)公開義務(wù)的規(guī)定，對監(jiān)管機構(gòu)工作人員忠誠義務(wù)、保密義務(wù)的規(guī)定，將證券監(jiān)管逐步納入法治的軌道。（二）適度監(jiān)管原則適度監(jiān)管原則，是指證券監(jiān)管應(yīng)當(dāng)采取與市場發(fā)展相適應(yīng)的適度監(jiān)管方式與政策，既不要過度干預(yù)市場，也不要放任市場失靈。當(dāng)今世界沒有政府不監(jiān)管證券市場的，關(guān)鍵是如何監(jiān)管，采取什么樣的監(jiān)管政策與思路。轉(zhuǎn)軌時期的中國經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)常出現(xiàn)“一管就死，一放就亂”的怪圈。因此，處理好監(jiān)管與市場的關(guān)系尤為重要。應(yīng)采取適度的監(jiān)管，而不是無限制的監(jiān)管。監(jiān)管過度必然會抑制創(chuàng)新，成為導(dǎo)致證券及金融創(chuàng)新供給不足的重要力量；監(jiān)管不足又可能放大證券市場的運作風(fēng)險，損害市場穩(wěn)定和投資者利益。因此，必須合理界定監(jiān)管機關(guān)的職責(zé)范圍，明確其職權(quán)的合理限度，監(jiān)管過度與監(jiān)管不足都是不可取的參見參見陳岱《論對證券市場的適度監(jiān)管》，《證券法律評論》2003年卷。（三）效率原則效率原則是指證券監(jiān)管的實施必須進行成本效益分析，以成本最小化獲取收益最大化，從而提高監(jiān)管的有效性。故效率原則也稱為成本最小化與收益最大化原則。證券市場監(jiān)管是有成本的，一是政府監(jiān)管本身要耗費大量的人力、物力和財力；二是不合理的監(jiān)管行為，如監(jiān)管不足，監(jiān)管過度或監(jiān)管權(quán)濫用，都會對證券市場的規(guī)范發(fā)展造成重大的損害。這兩方面的成本就構(gòu)成監(jiān)管制度及其機制的運行成本。因此，應(yīng)合理地設(shè)計證券市場監(jiān)管組織體系的結(jié)構(gòu)，制定行之有效的監(jiān)管制度，建立一支精通證券市場專業(yè)技術(shù)知識和具有高度敬業(yè)精神及職業(yè)道德的高級監(jiān)管隊伍，這是充分發(fā)揮和提高證券市場監(jiān)管機制的功能和效率、降低證券市場監(jiān)管機制的運行成本的必要條件。參見參見金哲、徐長明《建立我國證券市場監(jiān)管新體制之構(gòu)想》，《東北財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》1999/3。

（四）政府監(jiān)管與自律管理相結(jié)合原則所謂自律管理，也稱自我管理，是指行業(yè)中的企業(yè)按照一致的意愿，自行對各成員進行管理，以促進行業(yè)的公平、有序發(fā)展。自律管理具有不可替代的地位，相對于政府監(jiān)管，具有顯著的比較優(yōu)勢和特殊作用。首先，自律管理具有專業(yè)性。自律組織來自市場、接近市場、了解市場，擁有直接的市場經(jīng)驗，并儲備了大量的專業(yè)人士，在自律管理中能夠發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。其次，自律管理具有靈活性。自律管理可以隨證券市場的發(fā)展變化，采取靈活的管理方式和措施。再次，自律管理與行政監(jiān)管具有互補性。自律管理不僅為行政監(jiān)管提供基礎(chǔ)，還能補充行政監(jiān)管的某些不足，如對從業(yè)人員的培訓(xùn)與管理，行業(yè)的內(nèi)部業(yè)務(wù)交流與對外交往等。因此，應(yīng)當(dāng)重視行業(yè)自律，發(fā)揮市場參與者的自律作用，自律組織與政府監(jiān)管應(yīng)該互為依存，相互補充。第二節(jié)證券監(jiān)管體制一、證券監(jiān)管體制的概念與類型 二、我國證券監(jiān)管體制第三節(jié)證券監(jiān)督管理機構(gòu)一、