我國保稅區(qū)發(fā)展存在的問題與對(duì)策探討

我國保稅區(qū)發(fā)展存在的問題與對(duì)策探討摘要從１９９０年６月至１９９６年１１月，國務(wù)院相繼批準(zhǔn)設(shè)立有１５家保稅區(qū)。經(jīng)過十多年的開發(fā)建設(shè)，這１５家保稅區(qū)已全部投入運(yùn)行，依托國家賦予的特殊功能政策，在擴(kuò)大我國對(duì)外開放程度、提高對(duì)外開放水平和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面取得了令人矚目的成績(jī)。但由于歷史、經(jīng)濟(jì)、政策等因素影響，我國保稅區(qū)在發(fā)展過程中，也普遍存在著一些不容忽視的問題，如缺乏高層次的統(tǒng)一立法、功能和政策因素制約、保稅區(qū)管理部門的管理不完善以及土地資源缺乏等。這些問題日益突出，在一定程度上阻礙了保稅區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展壯大。本文從優(yōu)化政策、堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，結(jié)合國際上自由貿(mào)易區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)我國保稅區(qū)現(xiàn)存問題，提出了加快立法建設(shè)，拓展功能、完善政策、推進(jìn)保稅區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)，改進(jìn)保稅區(qū)管理部門的管理，提高土地利用率與適當(dāng)增加用地相結(jié)合等對(duì)策，希望能為國家有關(guān)部門進(jìn)行決策提供參考，從而促進(jìn)保稅區(qū)更好更快發(fā)展，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。一、我國保稅區(qū)的基本情況（一）我國保稅區(qū)的起源、概念及分布１、我國保稅區(qū)的起源為進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放，促進(jìn)貨物流通，服務(wù)對(duì)外貿(mào)易，加強(qiáng)國際經(jīng)濟(jì)合作，最大限度地利用國外資金和技術(shù)發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，并帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國借鑒國際上通行的自由貿(mào)易區(qū)等特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域的做法，１結(jié)合我國國情，在上世紀(jì)九十年代初創(chuàng)設(shè)了一種新型的、開放的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，即保稅區(qū)（英譯為“ＦｒｅｅＴｒａｄｅＺｏｎｅ”或“ＢｏｎｄｅｄＺｏｎｅ”），這是在鄧小平理論指導(dǎo)下，我國深化改革開放的一項(xiàng)重大舉措。２、我國保稅區(qū)的概念所謂“保稅區(qū)”，是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的、海關(guān)實(shí)施特殊監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，是我國目前開放度和自由度最大的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。其功能定位為“保稅倉儲(chǔ)、出口加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易”三大功能，并附加商品展示這一輔助功能。海關(guān)、外經(jīng)貿(mào)、外匯管理等部門對(duì)保稅區(qū)實(shí)行較區(qū)外相對(duì)優(yōu)惠的政策。根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)政策，海關(guān)對(duì)保稅區(qū)實(shí)行封閉管理，從境外進(jìn)入保稅區(qū)和從保稅區(qū)運(yùn)往境外的貨物，免征關(guān)稅和增值稅、消費(fèi)稅；涉及進(jìn)出口許可證管理的貨物免領(lǐng)許可證：２對(duì)保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)自用的進(jìn)口設(shè)備、建筑材料及用于加工的料件免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅，不需設(shè)銀行保證金臺(tái)帳；３保稅區(qū)企業(yè)可保留現(xiàn)匯賬戶，實(shí)行意愿結(jié)售匯；貨物從區(qū)內(nèi)運(yùn)往國內(nèi)非保稅區(qū)，視同進(jìn)口；貨物從國內(nèi)非保稅區(qū)運(yùn)入?yún)^(qū)內(nèi)，視同出口。保稅區(qū)創(chuàng)設(shè)之初與非保稅區(qū)的政策對(duì)比詳見附錄（表２）。３、我國保稅區(qū)的分布自１９９０年６月國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立中國第一個(gè)保稅區(qū)一上海外高橋保稅區(qū)以來，截至１９９６年１１月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，相繼設(shè)立了天津港、深圳沙頭角、深圳福田、廣州、大連、?？?、廈門象嶼、張家港、寧波、福州馬尾、青島黃島、汕頭、深圳鹽田和珠海共１５個(gè)保稅區(qū)。這１５個(gè)保稅區(qū)地理位置十分優(yōu)越，主要分布在長(zhǎng)‘國際上對(duì)自由貿(mào)易區(qū)的定義主要有兩種：一種是１９９９年世界海關(guān)合作理事會(huì)在《京都公約》中的描述，即自由區(qū)指“締約方境內(nèi)的一部分，進(jìn)入這一部分的任何貨物，就進(jìn)口稅費(fèi)而言，通常被視為在關(guān)境以外”。另一種是關(guān)貿(mào)總協(xié)定的有關(guān)規(guī)定，即在自由貿(mào)易區(qū)中，各締約方彼此之間達(dá)成協(xié)議，取消各成員之『ＨＪ的貿(mào)易壁壘，但是并成員仍具有對(duì)非成員日貿(mào)易政策的自主權(quán)，即可以制定不捌的關(guān)稅稅率以及其他貿(mào)易限制描旌：自由貿(mào)易區(qū)相當(dāng)于兩個(gè)或兩個(gè)以上的關(guān)稅區(qū)所組成的一個(gè)對(duì)這些關(guān)稅區(qū)內(nèi)的產(chǎn)品的貿(mào)易，已實(shí)質(zhì)取消關(guān)稅或其他貿(mào)易限制的集團(tuán)。（學(xué)生陳述約10分鐘，答辯約5分鐘）２所謂“進(jìn)出ｆ〕許可證”，是指目家對(duì)限制進(jìn)ｎ或出ｎ貨物實(shí)施貿(mào)易管制而簽發(fā)的允許進(jìn)幾或出ｎ的許可證和其他批準(zhǔn)證件。進(jìn)出口許可證管制，是世界上太多數(shù)閣家普遍采用的管理進(jìn)出口秩序的重要行政手段。３加工貿(mào)易銀行保證金臺(tái)帳制度，是指經(jīng)營加Ｔ貿(mào)易的單位或企業(yè)憑海關(guān)核準(zhǔn)的手續(xù)，按合同備案料件金額向指定銀行申請(qǐng)?jiān)O(shè)證加工貿(mào)易進(jìn)幾料件保證金臺(tái)帳，加上成品在規(guī)定的加工期限內(nèi)全部出口，經(jīng)海關(guān)核銷合同后，再由銀行拔銷保證金臺(tái)帳。江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶等我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海、沿江地帶，總規(guī)劃面積４５．３７平方公里，封關(guān)驗(yàn)收面積３８．８２平方公里。

(二）我國保稅區(qū)的發(fā)展特征和作用經(jīng)過十多年的發(fā)展，中國１５個(gè)保稅區(qū)的開發(fā)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成績(jī)，對(duì)擴(kuò)大我國的對(duì)外開放、加快我國經(jīng)濟(jì)國際化的進(jìn)程發(fā)揮了特殊的作用，成為了拉動(dòng)我國外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體、科技創(chuàng)新和高科技產(chǎn)業(yè)化的重要基地、與國際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行接軌的重要平臺(tái)、溝通國內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)的重要橋梁、我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的先行先試區(qū)以及改革開放的前沿陣地。

其發(fā)展特征和主要作用表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：１、輻射、帶動(dòng)作用明顯，成為我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍的區(qū)域，１５個(gè)保稅區(qū)分處三大經(jīng)濟(jì)圈，經(jīng)過十多年的發(fā)展，其獨(dú)特的功能和極富活力的產(chǎn)業(yè)群，對(duì)三大經(jīng)濟(jì)圈的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、貿(mào)易發(fā)展、國際化程度提高起到了強(qiáng)大的推動(dòng)作用，為對(duì)外開放、吸引外資、更好地發(fā)揮城市對(duì)外窗口作用、發(fā)展國際經(jīng)貿(mào)合作、促進(jìn)就業(yè)等做出了重要貢獻(xiàn)。截至２００６年底，我國保稅區(qū)累計(jì)完成固定資產(chǎn)投資１２２４億元，各保稅區(qū)的港口、道路以及其它市政配套設(shè)施等基礎(chǔ)條件大為改善，直接帶動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，保稅區(qū)經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)快速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模日益擴(kuò)大，區(qū)域增加值、銷售收入、工業(yè)總產(chǎn)值、物流營業(yè)收入、貨運(yùn)總量、稅收總額等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)逐年穩(wěn)步上升。２００６年我國保稅區(qū)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)呈穩(wěn)步增長(zhǎng)趨勢(shì)：２００６年全年，全國保稅區(qū)實(shí)現(xiàn)區(qū)域增加值１４２７．９４億元人民幣，增幅達(dá)２２．６８％；銷售收入１０１３６．１９億元人民幣，增幅達(dá)２１．２９％；工業(yè)總產(chǎn)值２５９２．９６億元人民幣，增幅達(dá)２２．１９％；物流企業(yè)營業(yè)收入２５７９．８１億元人民幣，增幅達(dá)２１．０１％；貨運(yùn)總量６１２２．５萬噸，增幅達(dá)９０．２２％；進(jìn)出口貨物總額達(dá)１０９０億美元，同比增長(zhǎng)２３％，占全國進(jìn)出口總額的６，２％，其中進(jìn)口額７０４．８６億美元，出口額３８５．１４億美元；合同利用外資５３．５２億美元，增幅達(dá)１３．８９％；實(shí)際利用外資２６．６９億美元，增幅達(dá)４２．０２％；固定資產(chǎn)投資額２４０．４２億元人民幣，增幅達(dá)２１．１２％；稅收總額６０８．８９億元人民幣，基本與２００５年度持平，其中工商稅收額２５１．７１億元人民幣，增幅達(dá)２８．０２％。

2.我國保稅區(qū)自始至終堅(jiān)持發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，招商引資取得顯著成效，吸引了大批外資企業(yè)入駐保稅區(qū)，較好地實(shí)現(xiàn)了我國設(shè)立保稅區(qū)以擴(kuò)大對(duì)外開放、加強(qiáng)國際經(jīng)貿(mào)合作、加快我國經(jīng)濟(jì)國際化進(jìn)程的目的。截至２００６年１２月，全國保稅數(shù)據(jù)來源于《中國保稅區(qū)出口加工區(qū)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)匯編》。２區(qū)累計(jì)批準(zhǔn)設(shè)立企業(yè)４．６７萬個(gè)，其中外商投資企業(yè)２．０８萬個(gè)，吸引投資額７１２．５８億美元，合同利用外資３７２．“億美元，實(shí)際利用外資１８８．５９億美元。２００７年上半年全國保稅區(qū)利用外資呈現(xiàn)出高位增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，批準(zhǔn)外商投資５４．５１億美元，同比增長(zhǎng)３９．４％，占批準(zhǔn)投資額的７８．７％；合同利用外資３１．２６億美元，同比增長(zhǎng)４６．４％，實(shí)際利用外資１３．４６億美元，同比增長(zhǎng)２５．３％，占合同利用外資的４３．１％。保稅區(qū)已經(jīng)成為我國外商投資的高密集地區(qū)，強(qiáng)生、戴爾、通用、戴姆勒克萊斯勒、西門子、惠普等多家世界５００強(qiáng)企業(yè)正是看到了保稅區(qū)發(fā)展的蓬勃生機(jī)，紛紛到保稅區(qū)投資設(shè)廠。。３、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。保稅區(qū)承擔(dān)連接國際國內(nèi)市場(chǎng)的橋梁作用，且發(fā)展空間受到嚴(yán)格控制，因而在產(chǎn)業(yè)選擇方面必須遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)。自保稅區(qū)成立以來，出口加工、保稅倉儲(chǔ)、轉(zhuǎn)口貿(mào)易這三大產(chǎn)業(yè)一直是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)，它們齊頭并進(jìn)，成績(jī)顯著。近年來，我國保稅區(qū)特別注重對(duì)高新技術(shù)項(xiàng)目的引進(jìn)，使高新技術(shù)企業(yè)的比重不斷增加，作用不斷強(qiáng)化。２００６年全年，全國保稅區(qū)高新技術(shù)企業(yè)實(shí)現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值４００．３２億元，同比增長(zhǎng)５８．０４％，６這部分企業(yè)提高了保稅區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的技術(shù)含量，有力推動(dòng)了保稅區(qū)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在不斷優(yōu)化，以物流分撥、第三方物流企業(yè)為主體的現(xiàn)代物流業(yè)穩(wěn)步提升，７促進(jìn)了我國保稅區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。

二、我國保稅區(qū)發(fā)展存在的主要問題及成因分析（一）我國保稅區(qū)發(fā)展存在的主要問題十多年的實(shí)踐證明，保稅區(qū)在擴(kuò)大我國對(duì)外開放程度、提高對(duì)外開放水平和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面取礙了令人矚目的成績(jī)，在國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)于亍中發(fā)揮了獨(dú)特的作用。但隨著國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷發(fā)展變化，保稅區(qū)在實(shí)際運(yùn)作過程中出現(xiàn)了一些不容忽視的問題，主要集中在缺乏統(tǒng)一立法、功能及政策因素制約、保稅區(qū)管理部門的管理不完善以及土地資源約束四個(gè)方面。這些問題日益突出，使保稅區(qū)下一步的發(fā)展壯大面臨較大的困難。保稅區(qū)管委會(huì)和相關(guān)管理部門以及區(qū)內(nèi)企業(yè)對(duì)此反映強(qiáng)烈，迫切希望改變目前的狀況。

１、保稅區(qū)缺乏高層次的統(tǒng)一立法。保稅區(qū)是我國借鑒國際上通行的自由貿(mào)易區(qū)等特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域的做法而設(shè)立的一種特殊的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。先立法后設(shè)區(qū)是國際上設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)的通行做法。但５數(shù)據(jù)來源于《中罔保稅區(qū)出ｒ〕加工區(qū)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)匯編》。６數(shù)據(jù)來源于《中閏保稅區(qū)出口加工區(qū)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)匯編》。７第三方物流，英文為Ｔｈｉｒｄ—ＰａｒｔｙＬｏｇｉｓｔｉｃｓ，簡(jiǎn)稱ＴＰＬ，是相對(duì)“第一方”發(fā)貨人和“第－２方”收貨人而吉的。即指由與貨物有關(guān)的