關(guān)于市民化過(guò)程中土地制度改革的思考

關(guān)于市民化過(guò)程中土地制度改革的思考

工人市民化的口號(hào)已經(jīng)呼吁多年，但進(jìn)展緩慢，效果甚微。決策者和學(xué)者都認(rèn)為,農(nóng)民工市民化進(jìn)展緩慢的根本原因是戶籍制度改革進(jìn)展緩慢。因此把焦點(diǎn)都放在如何放開城市戶籍限制,包括如何把農(nóng)民工納入城市住房和其他社會(huì)保障體系等。中央從十七屆三中全會(huì)到十八屆三中全會(huì)都強(qiáng)調(diào)要進(jìn)行戶籍制度改革,加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城安家落戶,并提出了“三個(gè)一億人”的具體目標(biāo)。筆者認(rèn)為,農(nóng)民工市民化是個(gè)綜合性、全局性的系統(tǒng)工程,局部改革或單兵突進(jìn)是不可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的。我國(guó)市民化之所以進(jìn)展緩慢,不僅是城市戶口遲遲沒有向農(nóng)民工開放,更重要的是其他配套改革措施沒有到位。城市戶籍制度改革以及與此相關(guān)的社會(huì)公共服務(wù)和社會(huì)保障體系的改革,只是農(nóng)民工市民化系統(tǒng)中一個(gè)必要的環(huán)節(jié),而不是全部。譬如,戶籍制度改革不只是放松城市戶籍限制,接納農(nóng)民工為城市居民,而是要從全局、整體的角度消除阻礙人口在城鄉(xiāng)之間、城市之間、鄉(xiāng)村之間自由流動(dòng)和自由遷徙的一切制度限制,也就是在全國(guó)范圍內(nèi)取消戶籍限制,包括城市戶籍和農(nóng)村戶籍限制。此外,農(nóng)民工市民化也不是一個(gè)戶籍制度改革問(wèn)題,而且還涉及土地制度改革,因?yàn)檗r(nóng)民工在農(nóng)村還有承包地和宅基地,這些土地在農(nóng)民工市民化中如何處置,也是非常重大的問(wèn)題。本文認(rèn)為,戶籍制度改革與土地制度改革必須同步推進(jìn),并從農(nóng)村集體成員的角度入手提出改革方向和實(shí)施路徑。一、農(nóng)民工從事非社會(huì)化工作的情況農(nóng)民工是對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的特有稱呼,是中國(guó)國(guó)情的特有現(xiàn)象,在國(guó)外不存在這種情況,在英語(yǔ)單詞中也找不到農(nóng)民工這樣的詞匯。在發(fā)達(dá)國(guó)家,工業(yè)化、城市化和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移基本上是一個(gè)同步的過(guò)程,因此,劉易斯二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展模型描述的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程也是一個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)不斷演進(jìn)的工業(yè)化過(guò)程,同時(shí)也是一個(gè)農(nóng)村人口不斷向城市遷移的城市化過(guò)程。也就是說(shuō),農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)換的同時(shí),也實(shí)現(xiàn)了身份的轉(zhuǎn)換和地域的移動(dòng)。中國(guó)的情況則不同。勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程被分成兩個(gè)獨(dú)立的階段,即農(nóng)村勞動(dòng)力首先是實(shí)現(xiàn)職業(yè)的轉(zhuǎn)換,然后再是身份的轉(zhuǎn)換和地域的移動(dòng)。自改革開放以來(lái),經(jīng)過(guò)30多年的不斷轉(zhuǎn)移,前一個(gè)階段已基本實(shí)現(xiàn)。能夠轉(zhuǎn)移出來(lái)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大部分轉(zhuǎn)移出來(lái)了,現(xiàn)在留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大部分因年齡偏大和文化偏低而無(wú)法轉(zhuǎn)移出去。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最近發(fā)布的《2013年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》,截止2013年底,我國(guó)有2.69億農(nóng)民工在從事非農(nóng)業(yè)工作,其中1.66億人是在異地務(wù)工經(jīng)商,占農(nóng)民工總量的比例達(dá)到62%。在異地轉(zhuǎn)移人口中,跨省轉(zhuǎn)移的有7739萬(wàn)人,占異地轉(zhuǎn)移的46.6%。在地級(jí)以上城市務(wù)工經(jīng)商的有1.06億人,占外出農(nóng)民工總數(shù)的63.9%。新生代(1980年后出生)農(nóng)民工有1.25億人,其中異地轉(zhuǎn)移的有1億人,占外出務(wù)工新生代的80%。這表明我國(guó)異地務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工中大部分是青年人。此外,在1.66億異地轉(zhuǎn)移人口中舉家全遷的有3525萬(wàn)人,占異地轉(zhuǎn)移人口的21.2%,這也是個(gè)不小的比例,這部分農(nóng)民家庭基本上脫離了農(nóng)村,完全融入了城市生活。但是,這2.69億農(nóng)民工的身份仍然是農(nóng)民,這1.66億異地轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工雖然長(zhǎng)期在城市工作和生活,他們?nèi)匀徊荒塬@得城市居民的身份,不能與城市居民同等享受所在城市提供的住房、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等各項(xiàng)社會(huì)福利和社會(huì)保障?？陀^原因是農(nóng)民工所在城市財(cái)力有限而無(wú)法承擔(dān)這么沉重的公共財(cái)政支出,主觀原因是來(lái)自城市既得利益集團(tuán)不愿意與農(nóng)民工共同分享城市提供的各種社會(huì)福利,因此不愿意為農(nóng)民工轉(zhuǎn)城市戶口。例如,珠三角地區(qū)為農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的條件極為苛刻,只有極少人能夠成功辦理城市戶口,如廣州,在2010—2013年間,農(nóng)民工上戶口的人數(shù)只有9000人。東莞每年農(nóng)民工辦理戶口的人數(shù)至多也只有一萬(wàn)多人,而2012年只有6000多人。深圳多一些,2010年農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶的只有3200人,2011年上升到1.4萬(wàn)人。這些入戶的農(nóng)民工基本上都是較年輕、文化程度較高、收入較高者。他們實(shí)際上并不增加城市的財(cái)政負(fù)擔(dān)。對(duì)少數(shù)農(nóng)民工發(fā)放城市戶口,并沒有解決農(nóng)民工市民化問(wèn)題。30多年來(lái)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移累積起來(lái)的城鄉(xiāng)不平衡問(wèn)題已越來(lái)越突出,而且政府掌握的財(cái)力也越來(lái)越雄厚,已到了非要解決農(nóng)民工身份不可的時(shí)候了。從決策層面講,2008年以來(lái),從黨的十七屆三中全會(huì)到黨的十八屆三中全會(huì),2014年的政府工作報(bào)告,再到2014年6月30日中央政治局提出戶籍制度改革的有關(guān)決定,中央對(duì)推進(jìn)轉(zhuǎn)移人口市民化和戶籍制度改革的決心越來(lái)越大,方向和目標(biāo)越來(lái)越明確和具體。因此可以認(rèn)為,城市戶籍制度改革已箭在弦上,那些長(zhǎng)期制約農(nóng)民工在城市落戶的障礙將會(huì)被消除。筆者相信城市的入戶大門不久將會(huì)向農(nóng)民敞開。接下來(lái),問(wèn)題已經(jīng)轉(zhuǎn)到另一方,即作為市民化的主體,農(nóng)民是否愿意進(jìn)入城市大門將成為新的關(guān)注焦點(diǎn)。二、農(nóng)民工的市民化已在城里務(wù)工經(jīng)商多年的農(nóng)民工,尤其是新生代農(nóng)民工和舉家全遷的農(nóng)民工,大多數(shù)愿意在城市安居樂業(yè),而不想回到農(nóng)村。這已被一些農(nóng)民工市民化意愿調(diào)查所證實(shí)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組一份調(diào)研報(bào)告對(duì)7000多名農(nóng)民工的市民化調(diào)查發(fā)現(xiàn),80%的被調(diào)查對(duì)象愿意定居城市,即使不對(duì)他們放開城市戶口。特別是新生代農(nóng)民工更是愿意定居城市,被調(diào)查對(duì)象中有91%的人愿意定居城市。農(nóng)民工愿意在城市“安家”,并不意味著他們?cè)敢庠诔鞘小奥鋺簟?。我?guó)許多學(xué)者對(duì)此開展了問(wèn)卷調(diào)查,結(jié)果顯示,大多數(shù)農(nóng)民工并不愿意把農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口。張翼對(duì)12萬(wàn)農(nóng)民工的問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn),在不預(yù)設(shè)條件的情況下,1980年前出生的農(nóng)民工群體中只有20%愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口,20世紀(jì)80年代后出生的農(nóng)民工群體中也只有24.6%愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。但如若讓農(nóng)民工放棄承包地來(lái)?yè)Q取城市戶口,則90%的農(nóng)民工不愿意轉(zhuǎn)為城市戶口。還有其他類似研究都證明了農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶的意愿都比較低。例如,張麗艷和陳余婷根據(jù)廣州、東莞、深圳的700多名農(nóng)民工抽樣調(diào)查資料得出的結(jié)論是,只有34.6%的新生代農(nóng)民工愿意把戶口遷入城市,而近65.4%被調(diào)查對(duì)象不愿意遷入戶口。盧小君和向軍對(duì)大連市農(nóng)民工市民化意愿進(jìn)行了調(diào)查,從459份有效問(wèn)卷中得到的結(jié)果是,只有45.8%的農(nóng)民工愿意把戶口遷入城市,如果要其退出宅基地和承包地,則遷入戶口的意愿就下降到32.7%。農(nóng)民工既想生活和工作在城市,但又不愿放棄農(nóng)村戶口。這種矛盾心理主要不是源于對(duì)農(nóng)村的留戀,而是產(chǎn)生于利益的考慮。農(nóng)民工在農(nóng)村擁有承包地,它已經(jīng)成為農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)收入的來(lái)源。過(guò)去,承包地發(fā)揮著福利功能和保障功能,現(xiàn)在這一功能在弱化,而是讓位于財(cái)產(chǎn)功能。假若每畝承包地租金是500元/年,一家6畝承包地年收入就是3000元。對(duì)農(nóng)民工來(lái)說(shuō),這可是個(gè)不小的數(shù)目。以上對(duì)農(nóng)民工市民化的問(wèn)卷調(diào)查,都是在現(xiàn)行土地制度下進(jìn)行的?，F(xiàn)有的土地承包法要求承包農(nóng)地的農(nóng)民在遷入城市獲得非農(nóng)業(yè)戶口時(shí)必須無(wú)償交出農(nóng)村承包地。(1)在承包地成為農(nóng)民工一項(xiàng)可以獲得收入的財(cái)產(chǎn)時(shí),他們寧可不要城市戶口,也要保留農(nóng)村承包地。當(dāng)農(nóng)民工取得城市戶口而得到的收益還沒有把承包地?zé)o償退給集體所產(chǎn)生的損失大時(shí),他們是不愿意在城市落戶的,盡管他們向往城市的現(xiàn)代化生活,愿意在城市長(zhǎng)期定居。這樣,農(nóng)民工市民化就遇到新的瓶頸。當(dāng)所在城市消除戶籍約束,愿意接納農(nóng)民工,為其登記城市戶口時(shí),農(nóng)民工卻不愿意轉(zhuǎn)戶,市民化就會(huì)出現(xiàn)夭折。有兩種辦法可以解決這一矛盾:一是讓農(nóng)民工既擁有城市戶口,同時(shí)也準(zhǔn)許他們保留農(nóng)村戶口。“雙戶口”意味著農(nóng)民工具有雙重身份,既是城市居民,同時(shí)還保留農(nóng)民身份,這樣就可以保留農(nóng)村的承包地(還有宅基地)。但是這種辦法顯然是不切實(shí)際的,農(nóng)民工擁有兩個(gè)戶口,兩邊都能獲利,對(duì)于城里人是不公平的。同時(shí)對(duì)于人口和社會(huì)管理也會(huì)帶來(lái)混亂。當(dāng)然還有一個(gè)辦法是,取得城市戶口的同時(shí)注銷農(nóng)村戶口,但保留擁有農(nóng)村承包地的權(quán)利。這也是既不合理也不合法的。注銷農(nóng)村戶口,已不是農(nóng)村集體成員,為何還可以保留集體承包地?而且,準(zhǔn)許已獲得城市戶口的農(nóng)民工保留承包地,就會(huì)發(fā)生這樣的情況,農(nóng)地是農(nóng)民工的,但他們居住在千里之外的城市,不是集體成員,不從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng),當(dāng)上了“不在地主”(absenteelandlord)。而那些愿意從事規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)合作社卻沒有土地承包權(quán),而只能租賃他們的承包地。土地承包權(quán)掌握在已獲得城市戶口的新城市居民手里,他們擁有漲租金或收回承包地的權(quán)利,這將對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的土地穩(wěn)定性和農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期投資是非常有害的,因而對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一個(gè)重大的障礙。學(xué)術(shù)界有種觀點(diǎn)認(rèn)為,為了保護(hù)農(nóng)民工的權(quán)益,即使農(nóng)民工在城市安家落戶了,獲得城市居民的身份,也不要求他們放棄承包地。(2)這種觀點(diǎn)在理論上是站不住腳的,在實(shí)踐中也不一定能夠維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。筆者認(rèn)為,農(nóng)民工一旦獲得城市戶口,成為城市正式居民,就必須放棄農(nóng)村戶口,并且相應(yīng)地退出農(nóng)村集體,同時(shí)把承包地交回集體。也就是說(shuō),農(nóng)民工市民化的過(guò)程同時(shí)也是農(nóng)民工脫離農(nóng)村的過(guò)程,放棄農(nóng)村集體一切權(quán)益的過(guò)程。這不僅是土地承包法的法律規(guī)定,也是對(duì)農(nóng)地管理和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的需要。一方面,如果要求放棄農(nóng)村承包地,農(nóng)民工寧愿不要城市戶口;另一方面,要轉(zhuǎn)為城市戶口,農(nóng)民工必須放棄農(nóng)村戶口,把承包地交還給集體。這就是當(dāng)前農(nóng)民工市民化面臨的困境。不突破這個(gè)困境,農(nóng)民工市民化就會(huì)變成一句空話。學(xué)界普遍認(rèn)為,那些導(dǎo)致城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)有城市戶籍制度是農(nóng)民工市民化的最大障礙,這個(gè)觀點(diǎn)現(xiàn)在需要重新思考。筆者認(rèn)為,在中央決心大力推行戶籍制度改革的今天,城市戶籍限制將會(huì)消除,而現(xiàn)有農(nóng)村土地制度是阻礙農(nóng)民工市民化的最大瓶頸。戶籍制度改革必須與土地制度改革同步推進(jìn)。當(dāng)然戶籍制度改革還只是剛剛開始,還有很多問(wèn)題值得研究。但與農(nóng)民工市民化相關(guān)的土地制度改革也應(yīng)提到重要議事日程。三、土地承包關(guān)系的長(zhǎng)度不變中央一些重要會(huì)議文獻(xiàn)在談到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化時(shí),注意力主要集中在城市戶籍制度改革上,而基本上沒有提及農(nóng)村土地制度改革。只關(guān)注如何打開城市大門,讓農(nóng)民工能夠享受到城市居民所享受到的社會(huì)福利和社會(huì)保障,但農(nóng)民工在城市落戶是否要放棄承包地和宅基地問(wèn)題,卻語(yǔ)焉不詳,不置可否。但是,這個(gè)問(wèn)題是回避不了的,必須認(rèn)真面對(duì)。阻礙農(nóng)民工放棄承包地不僅是農(nóng)民的利益使然,還有中央有關(guān)論述也成了農(nóng)民工不放棄承包地的政策依據(jù)。最重要的一個(gè)表述是“土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”。這個(gè)表述最初來(lái)自黨的十七屆三中全會(huì),十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步重申了這一表述。如何理解“承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”?至今為止,還沒有看到學(xué)術(shù)界和政府官員對(duì)此進(jìn)行過(guò)明確的解釋。從字面上理解至少含有三層意思:首先,現(xiàn)有承包關(guān)系長(zhǎng)久不變,是指農(nóng)民對(duì)承包地?fù)碛杏谰玫某邪鼨?quán),無(wú)論承包人是否在城市定居,集體都不得收回承包地。其次,承包關(guān)系長(zhǎng)久不變還含有提前宣布新一輪延長(zhǎng)承包期的意思,第一次承包期是15年,第二次承包期是30年,第三次承包期就是無(wú)限期,因此即使第二輪承包期已到,農(nóng)民仍然對(duì)承包地?fù)碛谐邪鼨?quán),而集體不得收回;再次,承包關(guān)系長(zhǎng)久不變還含有即使原承包人去世了,承包人的后代還可以繼續(xù)對(duì)承包地?fù)碛欣^承權(quán),無(wú)論他們的后代是從事農(nóng)業(yè)還是從事其他行業(yè)。但根據(jù)筆者的理解,中央在十七屆三中全會(huì)上首次表述“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的意圖是要重申和強(qiáng)調(diào)農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)益不受集體、企業(yè)和地方政府的侵犯,是從保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益的角度來(lái)說(shuō)的,而不是限制承包地權(quán)屬的變更。農(nóng)民進(jìn)城落戶必須交出承包地是土地承包法明確規(guī)定的。筆者認(rèn)為,如此重要的中央文件是不可能與憲法和相關(guān)法律相矛盾的。但是,筆者還是建議,為了避免不必要的誤解,中央應(yīng)該取消“土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”這種表述。因?yàn)檫@個(gè)表述很容易引起歧義,似乎含有土地承包關(guān)系永久化的意思,如果真是如此,就有可能動(dòng)搖土地集體所有制存在的根基。集體所有至少體現(xiàn)在對(duì)土地的處置權(quán)和收益權(quán)上。如果土地歸農(nóng)民永久承包,集體在任何情況下都無(wú)權(quán)收回,這就喪失了對(duì)土地的處置權(quán)。同時(shí)承包農(nóng)戶不給集體交任何租金,集體也失去了土地收益權(quán)。當(dāng)這兩個(gè)權(quán)利都不存在時(shí),農(nóng)村土地集體所有制就變得名存實(shí)亡了。這是與我國(guó)的憲法和相關(guān)法律相悖的。其次,這種提法在實(shí)踐上會(huì)帶來(lái)糟糕的結(jié)果。它不利于土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓、土地向新型經(jīng)營(yíng)主體的集中和規(guī)?；?jīng)營(yíng)。農(nóng)民就會(huì)把“土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變”這個(gè)提法作為法律依據(jù),理直氣壯地不把承包地交給集體,即使他已經(jīng)脫離了農(nóng)村,在城里務(wù)工經(jīng)商多年,并獲得城市正式戶口和城市一切社會(huì)福利。此外,由于這么重要的中央文件明確表示土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變,各地政府也不敢違背中央精神鼓勵(lì)和支持進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工交回承包地,使之重新分配給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。時(shí)代發(fā)生了變化,目前農(nóng)民工市民化已箭在弦上,在這種背景下,中央取消和改變“土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”這一提法是非常必要和迫切的。這里還要指出一點(diǎn),承包關(guān)系長(zhǎng)久不變有點(diǎn)像我國(guó)封建社會(huì)的永佃制,即地主擁有土地所有權(quán),而佃農(nóng)擁有使用權(quán),地主一旦把土地出租給佃農(nóng)就不能再收回來(lái),甚至租金也固定下來(lái)了。這種制度既保持了封建土地私有制(地主對(duì)土地?fù)碛惺找鏅?quán),同時(shí)還有轉(zhuǎn)讓權(quán)),又保障了佃農(nóng)的土地使用權(quán)。永佃制是一種穩(wěn)定的租佃關(guān)系,地主通過(guò)收租來(lái)保證土地的收益權(quán),而佃農(nóng)必須支付租金而獲得使用權(quán)。而我國(guó)目前的土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的分離與永佃制有本質(zhì)的差別。首先土地所有權(quán)屬模糊,我國(guó)土地名義上是集體所有,但集體對(duì)承包給農(nóng)戶的農(nóng)地沒有處置權(quán)。但這不意味著土地所有權(quán)已轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中,因?yàn)樗麄円仓挥惺褂脵?quán)和收益權(quán),而無(wú)處置權(quán)。于是,我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在著這樣一種奇特的現(xiàn)象:土地所有權(quán)既不是集體的(名義上是實(shí)際上不是),也不是農(nóng)民的(農(nóng)民對(duì)土地也沒有處置權(quán)),同時(shí)也不是國(guó)家的(國(guó)家也不能對(duì)農(nóng)村土地隨意處置,國(guó)家為公共利益征用除外)。那土地所有權(quán)究竟屬于誰(shuí)呢?實(shí)際上不屬于任何一個(gè)主體,因?yàn)闆]有一個(gè)主體能夠擁有土地的處置權(quán)(包括轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃、使用等權(quán)利),因此,我國(guó)的農(nóng)村土地所有權(quán)實(shí)際上虛化了。因此,土地承包關(guān)系永久化與永佃制不是一回事,后者的土地權(quán)屬關(guān)系是清晰的。其次,永佃制中的土地所有權(quán)和使用權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的,地主可以把所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人,佃農(nóng)也可以把使用權(quán)轉(zhuǎn)讓他人。在現(xiàn)行土地制度下,即使把土地使用權(quán)永久賦予給承包的農(nóng)戶,農(nóng)戶在法律上也是不能轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的,除非國(guó)家征用。最后,永佃制下地主通過(guò)收取租金擁有收益權(quán),但我國(guó)土地所有者把土地承包給農(nóng)民,不收取任何租金。如果說(shuō)這是因?yàn)楂@得承包地的農(nóng)民本身是集體中的一員,這也不意味著集體中單個(gè)成員的利益相加就等于集體利益,因?yàn)橥恋胤峙洳皇墙^對(duì)公平的,而且集體還有公共利益要維護(hù)。四、家庭登記制度和土地制度的快速改革總體概念本文這里討論的土地制度改革主要是與農(nóng)民工市民化有關(guān)的承包地退出制度改革,也就是農(nóng)民工進(jìn)城落戶之后是否要交回承包地。(一)對(duì)我國(guó)土地集體所有的認(rèn)識(shí)首先,必須堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制。這是因?yàn)橥恋厮接兄茖?huì)造成工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的成本更高,還可能會(huì)造成土地資源被少數(shù)人占有,引起土地分配不平等加劇,有可能引起社會(huì)動(dòng)蕩。還有一種可能是土地私有化使土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)更為困難,農(nóng)民因預(yù)期土地升值而不輕易轉(zhuǎn)讓土地,因此土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格奇高,或者租金奇高,使農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者無(wú)法擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。(1)土地國(guó)有化更行不通,因?yàn)闅v史經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明,凡土地國(guó)有化的,無(wú)一例外都是失敗的,它將導(dǎo)致土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率極低。相比而言,集體所有制還比較適合中國(guó)的國(guó)情。但是,我國(guó)農(nóng)村集體所有制的所有權(quán)問(wèn)題還沒有真正得到落實(shí),土地集體所有中的“集體”還沒有完全體現(xiàn)出來(lái)。這是值得進(jìn)一步研究的問(wèn)題。但是,土地改革如果偏離了集體所有制這個(gè)方向,筆者認(rèn)為,這種改革是失敗的。其次,必須堅(jiān)持把農(nóng)民的利益放在首位。如果土地改革損害了農(nóng)民的利益,使他們收入更低,生活變得更差,這種土地改革就是失敗的。再次,必須堅(jiān)持土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)的方向。規(guī)模化和集約化經(jīng)營(yíng)有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高,有利于科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步,也有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者收入的提高。如果土地改革使土地分散化、粗放型經(jīng)營(yíng),甚至拋荒,這種改革就是失敗的。最后,必須堅(jiān)持對(duì)農(nóng)地的嚴(yán)格保護(hù)。為了糧食安全,必須堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用。如果土地改革使得農(nóng)用地變成了建設(shè)用地,或者把基本農(nóng)田變成了非耕地,這種改革就是失敗的。(二)解釋原因之一是:補(bǔ)償制度的實(shí)現(xiàn),在制度框架的框架下,要把土地退出的補(bǔ)償由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)?按照《土地管理法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律,我國(guó)農(nóng)村集體土地屬于本村集體成員集體所有。(1)按照《農(nóng)村土地承包法》,集體所有的土地只能夠由本集體內(nèi)部成員承包。(2)在這里,“集體成員”是個(gè)重要概念,那么,什么是“集體成員”?它應(yīng)如何限定?相關(guān)法律沒有對(duì)“集體成員”給出明確的定義。原因可能是,這是個(gè)常識(shí)問(wèn)題,無(wú)需解釋。按一般理解,長(zhǎng)期居住在本村里的農(nóng)民就是本村集體成員。譬如說(shuō),在開始實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)的20世紀(jì)80年代初,某村有200戶,共1000人,那么這1000人就是該村的集體成員。人口隨時(shí)間而發(fā)生變化。只要是這200戶家庭繁衍出來(lái)的新家庭和新人口,也屬于該村集體成員。譬如,30年之后,該村戶數(shù)增加到250戶,總?cè)丝谠黾拥?200人。這1200人仍然是集體成員,盡管這1200人中有800人外出務(wù)工經(jīng)商,只有400人在本地務(wù)農(nóng)。但是,這種從靜態(tài)角度定義的集體成員,只適用于農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)社會(huì),而不適應(yīng)工業(yè)化和城市化為特征的現(xiàn)代社會(huì)。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)人口流動(dòng)性有限,而工業(yè)社會(huì)人口流動(dòng)性很大。在工業(yè)化加速時(shí)期,隨著外出務(wù)工經(jīng)商人口越來(lái)越多,并且陸續(xù)遷居城市,該村的集體成員就變得越來(lái)越少了,最后譬如說(shuō)就只剩下200人,而且基本都是老人。在這種情況下,如果沒有新的成員加入,該村就必然會(huì)衰落。如果全國(guó)大多數(shù)村都這樣因人口減少和老齡化而衰落下去,村集體所有制也就名存實(shí)亡了。也許可以通過(guò)把現(xiàn)有村莊進(jìn)行合并,變小村為大村,村集體仍然存在。(3)但是,村莊合并能夠解決人口太少的問(wèn)題,但無(wú)法解決農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題,因此無(wú)法阻止村莊的衰落,除非有更年輕的成員加入村集體。此外,更嚴(yán)重的是,那些在城里務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工是不可能無(wú)償把承包地交給集體的。如果交出承包地能夠得到一筆合理的補(bǔ)償金,進(jìn)城農(nóng)民工應(yīng)該是愿意交出承包地的。但是,補(bǔ)償金由誰(shuí)來(lái)負(fù)擔(dān)?由村集體來(lái)負(fù)擔(dān)嗎?這顯然是不合理的,也是不可行的。土地是集體的,集體收回自己的土地是天經(jīng)地義的,為何還要花錢贖回來(lái)?此外,即使村集體愿意花錢收回承包地,因沒有任何的收入來(lái)源,它從哪里籌集到這筆經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償那些退出土地的進(jìn)城務(wù)工人員?補(bǔ)償金由留守的村民支付嗎?這應(yīng)該是合理的,當(dāng)那些進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的集體成員放棄承包地時(shí),留守的集體成員是接收這些土地的唯一合法人員,這等于是進(jìn)城的集體成員把承包地權(quán)利有償轉(zhuǎn)讓給了留守在村集體的農(nóng)民,這在法律上是允許的。我們也鼓勵(lì)這樣做,但問(wèn)題是,這些留守的村民大多數(shù)經(jīng)濟(jì)能力有限,不可能負(fù)擔(dān)得起這筆較大的補(bǔ)償金的。可見,在本村內(nèi)部成員有償轉(zhuǎn)讓集體土地,看起來(lái)合法但實(shí)際上不可行。最后,補(bǔ)償金也可以由政府來(lái)支付,但數(shù)額太大,政府也負(fù)擔(dān)不起。而且即使政府負(fù)擔(dān)得起,也會(huì)造成新的不公平和新的混亂。發(fā)達(dá)地區(qū)退地多,補(bǔ)償多,而不發(fā)達(dá)地區(qū)退地少,則補(bǔ)得少。此外,這些退出的土地將如何分配和處置也是個(gè)大問(wèn)題。從以上分析中可以看到,只要是農(nóng)民工要求對(duì)退出的土地給予合理的補(bǔ)償,在現(xiàn)有制度框架下都是難以解決的。如何解決集體衰落和土地退出補(bǔ)償金問(wèn)題?筆者認(rèn)為,有一個(gè)辦法是切實(shí)可行的。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包制的基礎(chǔ)上,只要把集體成員的靜態(tài)性質(zhì)改為動(dòng)態(tài)性質(zhì),就可以解決這些問(wèn)題。其實(shí),這樣做非常簡(jiǎn)單,只要按照城市人口的定義就行了。我國(guó)城市人口都是按照動(dòng)態(tài)性質(zhì)來(lái)定義的。城市人口經(jīng)常處于流動(dòng)狀態(tài),在一年期間,有不少人離開這個(gè)城市,也有不少人進(jìn)入這個(gè)城市,在計(jì)算城市人口時(shí)只看某時(shí)點(diǎn)的常住人口是多少,而不管這些常住人口是老居民,還是新居民。農(nóng)村集體成員如果按照動(dòng)態(tài)性質(zhì)來(lái)定義,那么,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就不會(huì)因?yàn)樵w成員的逐漸退出而衰落,同時(shí)也可以解決承包地退出補(bǔ)償問(wèn)題。這就涉及另一個(gè)制度層面的問(wèn)題,即公民的自由遷徙問(wèn)題。我國(guó)的制度還沒有實(shí)現(xiàn)公民的自由遷徙。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,農(nóng)村人口是不允許自由向城市流動(dòng)的。但改革開放以來(lái),城市大門正在向農(nóng)民打開,農(nóng)民也可以到城里務(wù)工經(jīng)商,甚至可以在城里長(zhǎng)期定居。目前,我國(guó)正在推進(jìn)城市戶籍制度改革,不久那些在城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工,就會(huì)陸續(xù)擁有城市戶口,變成城市居民。但到目前為止,農(nóng)村戶籍制度仍然沒有向外部放開,城市居民和異鄉(xiāng)人想要加入村集體一般是不被允許的。筆者認(rèn)為,人口在城市之間、城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村之間的自由流動(dòng)和定居,是社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志,也是解決農(nóng)民工市民化的重要途徑。農(nóng)村人口可以遷徙到城市定居,退出農(nóng)村集體,而變?yōu)槌鞘芯用?。而城市人口也可以到農(nóng)村定居,舍棄城市戶口,變成農(nóng)村集體中的成員。此外,甲村的農(nóng)民也可以遷入乙村安家落戶。只有這樣,我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)才能實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。以上所說(shuō)的農(nóng)民工退出集體的問(wèn)題就可以獲得解決。如果能夠放開人口流動(dòng)的各項(xiàng)限制,就會(huì)出現(xiàn)有人退出集體,同時(shí)會(huì)有人進(jìn)入集體,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)就能夠保持活力和持續(xù)發(fā)展,那些新進(jìn)入集體的人支付退出土地補(bǔ)償金,也能解決農(nóng)民工進(jìn)城安家落戶問(wèn)題。(三)承包地有償退出,能否進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)市民化過(guò)程也是農(nóng)民工退出集體的過(guò)程。當(dāng)農(nóng)民工獲得城市戶口時(shí),就必須放棄農(nóng)村集體成員資格,相應(yīng)地把承包地交還給集體。在農(nóng)民工逐漸退出農(nóng)村集體時(shí),那些想要經(jīng)營(yíng)集體土地的人可以進(jìn)入村集體組織,變?yōu)榧w中的新成員。憲法和相關(guān)法律規(guī)定,中國(guó)農(nóng)村土地屬于集體所有,農(nóng)民離開這個(gè)集體之后,按法律應(yīng)無(wú)償把承包地交給集體。如果時(shí)間倒回在十年前,這個(gè)工作是不難做到的,因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅和集體各種收費(fèi)是按照承包地面積計(jì)算的,即使農(nóng)民外出打工,讓承包地拋荒,稅費(fèi)也得照交。這種情況下,很多農(nóng)民寧愿放棄承包地,或者愿意無(wú)償交給集體。現(xiàn)在,所有農(nóng)業(yè)稅都免了,而且各種收費(fèi)也全都取消了。不僅不交稅費(fèi),還可以獲得政府財(cái)政補(bǔ)貼,補(bǔ)貼又是按照承包地面積發(fā)放的。在這種情況下,承包地從一種負(fù)擔(dān)變成了一種能夠帶來(lái)收益的財(cái)產(chǎn)。一個(gè)有理性的農(nóng)民當(dāng)然不可能把承包地?zé)o償交給集體,寧愿不要城市戶口,也得保住他的承包地。(1)因此,要求農(nóng)民無(wú)償退還承包地是不現(xiàn)實(shí)的。因此,在目前的狀況下,要想農(nóng)民工退出集體,交出承包地,唯一的辦法就是要給予合理的補(bǔ)償。但是,有償退出就有一個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。有的學(xué)者提出讓專業(yè)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)給承包地估價(jià)。然后按照評(píng)估的價(jià)格,集體經(jīng)濟(jì)組織給交出承包地的承包人一筆補(bǔ)償金。然而,按現(xiàn)行法律,農(nóng)地承包權(quán)是不能在市場(chǎng)上交易的,只能在村集體內(nèi)部個(gè)別轉(zhuǎn)讓。(2)土地不能在市場(chǎng)上交易,沒有市場(chǎng)價(jià)格作為參照,如何評(píng)估?估值太低,農(nóng)民工不愿意接受;估值偏高,集體要承擔(dān)巨大的補(bǔ)償金,是難以承受的。可見,評(píng)估不是一個(gè)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的可行方法。筆者認(rèn)為,確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還不如放開土地交易市場(chǎng)更便捷,更能體現(xiàn)公平性,因?yàn)槭袌?chǎng)交易是在雙方討價(jià)還價(jià)基礎(chǔ)上進(jìn)行的。這就需要修改相關(guān)法律,準(zhǔn)許農(nóng)地承包權(quán)(而不是土地所有權(quán))在市場(chǎng)上進(jìn)行交易。那些想要進(jìn)城落戶的農(nóng)民工可以把自己的承包地在土地交易中心掛牌轉(zhuǎn)讓,轉(zhuǎn)讓成功的農(nóng)民工可以把農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)入城市戶口,那些還沒有轉(zhuǎn)讓成功的農(nóng)民工暫時(shí)不能轉(zhuǎn)戶。(1)當(dāng)農(nóng)民工在市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓他的承包地時(shí),那些獲得該承包地的人可以與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂新的承包合同,成為該集體新成員,并發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。新加入集體的成員應(yīng)該符合一些條件:例如,必須投資一定數(shù)額的資金,有償承包一定規(guī)模的本村集體的農(nóng)地,從事農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。必須把戶口轉(zhuǎn)到村集體來(lái),必須具有一定的文化水平和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力。還必須得到村大多數(shù)集體成員同意,這一條件也是必要的,否則可能會(huì)引起新成員與老成員之間的矛盾。新成員與老成員一樣享有各項(xiàng)權(quán)利和履行各項(xiàng)義務(wù),可以參加村級(jí)集體各種活動(dòng),包括參加村委會(huì)選舉和被選舉的權(quán)利。新成員的身份、地域不限,可以來(lái)自其他村集體,也可以來(lái)自城市?？梢允潜究h的公民,也可以是外縣的公民。五、需要進(jìn)一步澄清的問(wèn)題六、承包地在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的同時(shí),要把其作為農(nóng)民工市民化已是大勢(shì)所趨,勢(shì)在必行。但農(nóng)民工獲得城市戶口的同時(shí)必須放棄農(nóng)村戶口,這意味著必須放棄農(nóng)村集體成員資格,把承包地交給集體。但如何退出集體是本文討論的重點(diǎn)。對(duì)集體成員的詮釋是本文提出的新思路,把靜態(tài)的集體成員變?yōu)閯?dòng)態(tài)的集體成員,把固化的集體成員變?yōu)榱鲃?dòng)的集體成員,把封閉的集體變?yōu)殚_放的集體。這種思路的理念是放開人口流動(dòng)的一切限制,讓自由遷徙與市場(chǎng)化一樣成為我國(guó)綜合改革的方向和目標(biāo)。這就要求我國(guó)現(xiàn)有的戶籍制度和土地制度作出相應(yīng)的改革,而且必須同步進(jìn)行。如果只改戶籍制度,而不改土地制度,農(nóng)民工市民化過(guò)程就不可能順利進(jìn)行。如果只改城市戶籍制度,而不改農(nóng)村戶籍制度,市民化過(guò)程同樣不可能成功。(一)農(nóng)民工轉(zhuǎn)入城市戶口時(shí)要求放棄農(nóng)村承包地,并不侵害農(nóng)民工的利益,恰恰相反是維護(hù)他們的利益。按照現(xiàn)行法律,農(nóng)民工進(jìn)城落戶應(yīng)無(wú)償交出承包地。本文提出的建議是對(duì)退出承包地給予合理的補(bǔ)償。有人建議補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由評(píng)估公司來(lái)確定。但評(píng)估公司沒有市場(chǎng)參照標(biāo)準(zhǔn),往往會(huì)受政府左右對(duì)承包地價(jià)值評(píng)估偏低,從而會(huì)侵害進(jìn)城農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)利益。(2)本文建議建立土地交易中心,放棄承包地的農(nóng)民在交易中心掛牌轉(zhuǎn)讓,如果有人接手,那么就轉(zhuǎn)讓成功。由于承包地是在市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓,其轉(zhuǎn)讓價(jià)格肯定比政府確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要高,農(nóng)民工對(duì)承包地權(quán)益就能得到保障。(二)農(nóng)民工市民化不是強(qiáng)制性地把2.7億農(nóng)民工全部轉(zhuǎn)為城市戶口,而只是為農(nóng)民工在城里安家落戶掃除一些制度障礙,讓農(nóng)民工自主選擇是在城市落戶,還是愿意繼續(xù)保留農(nóng)村戶籍。選擇權(quán)在農(nóng)民工手里,政府要做的是為其在城市生活提供必要的條件,如創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和環(huán)境,有資格享受低租金保障房,提供養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障。如果農(nóng)民工選擇城市戶籍比放棄承包地劃