農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革研究

農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革研究

隨著城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，農(nóng)村集體建設(shè)用地開(kāi)始向中國(guó)開(kāi)放。然而，農(nóng)村住宅作為其組成部分之一，受到了限制。對(duì)此政府態(tài)度審慎,學(xué)術(shù)界有不同的看法,基于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革是一項(xiàng)制度創(chuàng)新,本文從制度評(píng)價(jià)的3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)合理性、合法性和現(xiàn)實(shí)性對(duì)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度進(jìn)行分析和評(píng)價(jià),并探討其存在的問(wèn)題和改進(jìn)創(chuàng)新。一、農(nóng)村宅基地立法農(nóng)村宅基地是指已建房屋、建過(guò)房屋但已無(wú)上蓋物不能居住的土地或者決定用于建造房屋的土地。農(nóng)村宅基地作為農(nóng)村土地的重要組成部分,長(zhǎng)期以來(lái)由農(nóng)村宅基地法律制度和政策制度共同規(guī)范和調(diào)整。根據(jù)農(nóng)村宅基地所有權(quán)性質(zhì)演變與原始取得宅基地權(quán)力的主體演變,從1949年至今宅基地制度的演變可分為4個(gè)不同的階段。1.第一階段:農(nóng)民個(gè)人+單位新中國(guó)成立后,中國(guó)農(nóng)村開(kāi)展了廢除封建土地制度,實(shí)行“耕者有其田、居者有其屋”的土地改革運(yùn)動(dòng)。這一階段農(nóng)村宅基地以農(nóng)民個(gè)人為單位,無(wú)償取得和平均分配。宅基地屬于農(nóng)民私有,農(nóng)民享有完全的宅基地使用權(quán)和所有權(quán),兩權(quán)主體合一,宅基地可買賣、出租、繼承和以其他方式流轉(zhuǎn)不受法律限制。2.宅基地產(chǎn)權(quán)模糊的使土地集體所有1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》宣布“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地,都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地,包括社員的自留地、自留山和宅基地等,一律不準(zhǔn)出租和買賣”。這是我國(guó)農(nóng)村土地集體所有的開(kāi)端,也是宅基地產(chǎn)權(quán)模糊的肇始。這一階段,農(nóng)村集體宅基地屬于生產(chǎn)隊(duì)所有,不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓;國(guó)家承認(rèn)農(nóng)民無(wú)償取得的原始宅基地占有,可長(zhǎng)期使用;房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)自然狀態(tài)不可分。農(nóng)民宅基地未予登記也無(wú)房屋產(chǎn)權(quán)證書(shū),宅基地使用權(quán)性質(zhì)不明導(dǎo)致了房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)法律規(guī)則的矛盾。3.農(nóng)村宅基地使用權(quán)1982年初至1996年底,農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民可原始取得宅基地使用權(quán),都可以使用農(nóng)民集體所有的農(nóng)村宅基地,但以農(nóng)村居民使用為主。這一階段農(nóng)村宅基地使用法律制度設(shè)計(jì)仍體現(xiàn)農(nóng)民居住權(quán)保障功能,農(nóng)村宅基地以個(gè)人為單位,平均分配和無(wú)償取得,同時(shí)城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民可低價(jià)有償取得宅基地使用權(quán)。農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有,城市宅基地屬于國(guó)家所有。除城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅需要使用集體土地的必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn),其他方面沒(méi)有重大突破。4.宅基地取得的性質(zhì)1997年至今,農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有,只有農(nóng)民可原始取得宅基地使用權(quán)?，F(xiàn)階段我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的基本特點(diǎn)是:①主體的特定性。農(nóng)村宅基地權(quán)利的取得只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,也只能向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出,農(nóng)民申請(qǐng)取得的宅基地只能自己建房不能轉(zhuǎn)讓。②產(chǎn)權(quán)無(wú)償性。宅基地取得是基于本集體經(jīng)濟(jì)組織而不是交易獲得,目前我國(guó)有關(guān)法律沒(méi)有明確規(guī)定宅基地有償使用。③使用無(wú)期限性。宅基地使用人有權(quán)依法取得宅基地構(gòu)建建筑物,依法永久享有所有權(quán)。④權(quán)能限制性。農(nóng)村宅基地不能自由轉(zhuǎn)讓,只允許在集體組織成員之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移,禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地。從以上制度的演變可看出,國(guó)家對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的控制逐步加強(qiáng),對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度一直是保守和審慎的,時(shí)代和環(huán)境在不斷往前發(fā)展,農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度一成不變是否可行。二、農(nóng)村住房使用制度的有效性在以往的影響中得到了分析和評(píng)價(jià)1.土地產(chǎn)權(quán)不平等首先,制度合法性的根本就是公平和正義。農(nóng)村宅基地是由本集體經(jīng)濟(jì)組織平均分配給集體組織內(nèi)部成員,無(wú)償取得并長(zhǎng)期占有,其實(shí)質(zhì)是以社會(huì)福利的形式分配生活資料。農(nóng)民不能對(duì)自己的宅基地?fù)碛凶罱K處置權(quán)和經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)權(quán),也不能轉(zhuǎn)讓和抵押給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個(gè)人和組織。農(nóng)民的宅基地使用權(quán)顯然只是一個(gè)沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)值的權(quán)利,土地資產(chǎn)價(jià)值無(wú)法顯化并得到實(shí)現(xiàn),這是農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不平等的表現(xiàn)。其次,城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)不平等。城鎮(zhèn)住宅用地可以流轉(zhuǎn),而農(nóng)村宅基地不能轉(zhuǎn)讓,雖然前者屬于國(guó)有土地,后者屬于集體土地,但是兩種用地的目的和效應(yīng)相同。針對(duì)相同用地目的和效應(yīng)的土地使用權(quán),在流轉(zhuǎn)權(quán)上的區(qū)別對(duì)待就是對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)不公平和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)。土地所有權(quán)國(guó)有與集體所有之間的區(qū)別,僅僅體現(xiàn)主體之間經(jīng)濟(jì)成分的不同,但是不同主體之間具有相同的法律地位,應(yīng)該相同對(duì)待宅基地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。再次,城鄉(xiāng)居民之間不平等。允許農(nóng)村居民到城鎮(zhèn)購(gòu)買房地產(chǎn),而禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)置宅基地,這樣對(duì)城鎮(zhèn)居民不公平。允許城鎮(zhèn)居民自由轉(zhuǎn)讓房屋,而限制農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地,這樣對(duì)農(nóng)村居民又不公平。因?yàn)槲锏闹黧w身份不同而對(duì)物的交易進(jìn)行區(qū)別對(duì)待,實(shí)質(zhì)是加劇物的主體差異。面對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的政策號(hào)召,我們就應(yīng)該消滅這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),給予農(nóng)民平等的土地產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)。2.宅基地分配安排。在農(nóng)村,宅基地流轉(zhuǎn)主要來(lái)源于城市的居民、房屋和宅基地首先,制度合理性的價(jià)值取向是效率問(wèn)題。目前,農(nóng)村宅基地采用“無(wú)償、無(wú)期限、無(wú)流動(dòng)”的使用制度,致使農(nóng)民超標(biāo)占用宅基地嚴(yán)重,農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散,建筑容積率低,土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重,同時(shí)因?yàn)槿狈φ赝顺龊土鬓D(zhuǎn)機(jī)制,勢(shì)必加劇農(nóng)村人口數(shù)量和農(nóng)村宅基地面積的逆向發(fā)展,導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的配置效率和集約利用程度進(jìn)一步下降。其次,隨著城市化的發(fā)展,大量勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移,農(nóng)村實(shí)際居住人員減少,但是農(nóng)村住宅建成以后,住宅、房屋和宅基地就形成了無(wú)期限、無(wú)流動(dòng)和無(wú)價(jià)格的使用和占有關(guān)系,離開(kāi)的農(nóng)民要么閑置原有宅基地,要么將宅基地?zé)o償交回集體,要么違法低價(jià)進(jìn)行地下宅基地交易,這3種做法顯然都是低效率的。目前,城市住房需求旺盛,若允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn),農(nóng)民轉(zhuǎn)讓或出租多余住房,可獲得穩(wěn)定收入,農(nóng)民收入增加,勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移更加徹底。另外,城市低收入群體可在農(nóng)村購(gòu)買或租賃農(nóng)民較便宜房屋,降低生活成本,對(duì)農(nóng)村居民和城市居民來(lái)說(shuō)是雙贏的?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用制度阻礙了勞動(dòng)力、資金和土地的合理配置,限制了農(nóng)村生產(chǎn)力的提高,可見(jiàn)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是低效的。3.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的制度安排不合理制度的現(xiàn)實(shí)性有以下內(nèi)涵,即制度必須和它的歷史發(fā)展階段相適應(yīng),任何制度都要有可操作性和可運(yùn)作性,任何制度都要關(guān)注成本,成本過(guò)高就失去了現(xiàn)實(shí)性。目前,我國(guó)正處于城市化的快速發(fā)展時(shí)期,農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,并轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)居民,農(nóng)村人口的減少就必然導(dǎo)致宅基地的閑置,限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)會(huì)造成土地配置效益低下,這與現(xiàn)行土地集約利用的發(fā)展要求相違背。雖然農(nóng)村宅基地使用權(quán)的制度安排,與其被賦予的社會(huì)保障功能密不可分,但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)階段,閑置宅基地的財(cái)產(chǎn)功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)比保障功能更加重要。所以現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度與目前城市化快速發(fā)展的歷史階段不相適應(yīng)。目前,農(nóng)村宅基地沒(méi)有完善的宅基地使用權(quán)分配、登記和收回制度,也沒(méi)有對(duì)應(yīng)的法律保障,加上宅基地所有權(quán)主體虛位,宅基地使用缺乏透明度,導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度缺乏可操作性和可運(yùn)行性,大量違規(guī)違法使用宅基地的現(xiàn)象存在?？偟膩?lái)說(shuō),現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度和現(xiàn)階段發(fā)展不相適應(yīng),可操作性低,加上維持制度的成本過(guò)高,現(xiàn)實(shí)性比較低。根據(jù)以上分析和評(píng)價(jià),得出現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度存在著根本性的缺陷,正在成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和造成社會(huì)不穩(wěn)定的因素,已經(jīng)到了非改不可的地步。只有根本改革現(xiàn)有宅基地使用權(quán)制度,才能為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。下面對(duì)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度存在的具體問(wèn)題進(jìn)行分析,并針對(duì)問(wèn)題提出相應(yīng)改進(jìn)創(chuàng)新。三、當(dāng)前農(nóng)村住房制度存在兩個(gè)問(wèn)題1.對(duì)農(nóng)村宅基地的審批程序和審批內(nèi)容沒(méi)有明確目前,我國(guó)農(nóng)村宅基地沒(méi)有相應(yīng)的分配政策體系,導(dǎo)致宅基地使用權(quán)隨意性分配,每個(gè)省的分配方法和分配量不一,甚至省內(nèi)不同地方的分配方法也不一樣?，F(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定,農(nóng)村宅基地經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批,由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。但是,這個(gè)規(guī)定和相關(guān)規(guī)定中并沒(méi)有明確對(duì)宅基地使用權(quán)的審批程序和審批內(nèi)容,導(dǎo)致農(nóng)村宅基地審批工作不規(guī)范。加上宅基地所有權(quán)主體虛位,宅基地使用權(quán)分配制度缺乏透明度,宅基地的分配受行政力量和特權(quán)干預(yù)嚴(yán)重,權(quán)力大地位高的人可以取得更多的宅基地使用權(quán),部分農(nóng)村基層干部甚至公然占據(jù)良田大肆建造豪華別墅和多處住宅。這不僅造成土地資源的不合理分配與浪費(fèi),也不利于農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。2.閑置宅基地的性質(zhì)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度不僅限制農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn),也缺乏對(duì)宅基地的收回制度。隨著城市化的發(fā)展,農(nóng)村居民不斷向城鎮(zhèn)遷移,留下的宅基地成為了一個(gè)新的問(wèn)題。留下的宅基地沒(méi)有明確的制度規(guī)定必須收回,收回后怎么處理,如果不無(wú)償留給集體經(jīng)濟(jì)組織又無(wú)法進(jìn)行合法的流轉(zhuǎn)。所以,離開(kāi)農(nóng)村的居民只好選擇閑置宅基地等待新的政策落實(shí)來(lái)解決現(xiàn)在的問(wèn)題,或者違法進(jìn)行低成本私下流轉(zhuǎn)。這樣又產(chǎn)生了新的問(wèn)題,土地閑置嚴(yán)重,市郊農(nóng)村出現(xiàn)大量空心村,宅基地交易糾紛不斷。3.農(nóng)民法律意識(shí)淡薄目前,農(nóng)村宅基地使用權(quán)監(jiān)管體制不完善主要體現(xiàn)在登記制度的缺失和管理的失效。據(jù)調(diào)查,全國(guó)有74.49%的農(nóng)民表示全部或部分領(lǐng)到了宅基地使用權(quán)證或房產(chǎn)證,18.79%的農(nóng)民表示沒(méi)有領(lǐng)到證,還有5.45%的農(nóng)民表示不清楚是否領(lǐng)到證。這表明我國(guó)農(nóng)村宅基地登記制度的不完善,也表明農(nóng)民法律意識(shí)的淡薄。如果沒(méi)有清晰的產(chǎn)權(quán)登記制度,就會(huì)為以后的產(chǎn)權(quán)糾紛埋下隱患,也會(huì)造成司法和管理的困難。農(nóng)村宅基地的管理失效表現(xiàn)在對(duì)農(nóng)村宅基地的用地規(guī)劃不合理,宅基地不斷向交通便利的地方擴(kuò)張,村鎮(zhèn)規(guī)劃難于進(jìn)行。四、當(dāng)前農(nóng)村和家庭使用制度的改進(jìn)和創(chuàng)新1.法律法規(guī)不健全,存在效力差異目前,我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度在法律規(guī)范上資源非常稀缺,農(nóng)村宅基地在分配和取得制度上找不到相關(guān)的法律條文,而且宅基地使用權(quán)法律規(guī)范缺乏系統(tǒng)性。目前,還沒(méi)有直接解決、調(diào)整和規(guī)范宅基地的法律,僅靠分散在《土地管理法》、《物權(quán)法》、《民法通則》和《土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)范來(lái)調(diào)整,而且內(nèi)容不明確和全面,效力層次低。2007年頒布的《物權(quán)法》只是粗線條的勾勒了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的框架,并沒(méi)有對(duì)其法律內(nèi)容做出詳細(xì)和準(zhǔn)確的司法解釋,或重新構(gòu)建專門的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度。面對(duì)發(fā)展中的農(nóng)村宅基地問(wèn)題,只有完善法律體系才是解決問(wèn)題的根本之道,同時(shí)必須從立法和執(zhí)法兩方面來(lái)構(gòu)建和完善專門的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律體系,以有效、公平和公正的法律制度來(lái)約束各行為主體,減少農(nóng)村宅基地違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。2.促進(jìn)農(nóng)村土地承包和土地集約利用首先,建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。凡在城鎮(zhèn)購(gòu)買房產(chǎn)和愿意放棄宅基地進(jìn)城定居的農(nóng)民,只要自愿退地還耕且以后不申請(qǐng)宅基地,政府可以按照退出的宅基地面積給予一定的補(bǔ)償。這樣就為農(nóng)村宅基地復(fù)墾整理創(chuàng)造了條件,也有利于土地的節(jié)約集約利用。但是農(nóng)民放棄宅基地后,不影響其農(nóng)村集體土地承包權(quán)利和其原農(nóng)民身份。其次,建立農(nóng)村宅基地有償使用制度。宅基地有償使用可打破傳統(tǒng)的宅基地使用行政區(qū)域界線,推動(dòng)村民住宅向小城鎮(zhèn)和中心村集中,也可減少宅基地面積超標(biāo),一戶多宅的問(wèn)題。再次,建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。參照土地承包權(quán)的改革方向,調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置。允許農(nóng)村宅基地在試點(diǎn)區(qū)域有序流轉(zhuǎn),探索建立與農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)相配套的財(cái)稅制度、集體土地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)民合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。3.對(duì)宅基地的登記和流轉(zhuǎn)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中,政府在制度創(chuàng)新過(guò)程中一般都充當(dāng)參與者或者推動(dòng)者,而且地方政府作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理者,在農(nóng)村宅基地制度改革中更容易發(fā)揮積極的作用。相關(guān)政府部門首先要做好宅基地的地籍調(diào)查、土地登記和土地估價(jià)工作,為宅基地的登記和規(guī)范奠定基礎(chǔ)。將宅基地超標(biāo)的戶主、超標(biāo)面積和四至進(jìn)行記錄,