制度創(chuàng)新破解中國農(nóng)戶小額信用貸款難題

制度創(chuàng)新破解中國農(nóng)戶小額信用貸款難題[作者:中山聯(lián)社蔣紀(jì)華點(diǎn)擊數(shù):2116更新時(shí)間:2009-12-21]農(nóng)村融資難可以說由來已久，即使在發(fā)達(dá)國家也有類似的難題。我國農(nóng)村金融體系建設(shè)起步早，但發(fā)揮的效果有限，農(nóng)信社管理體制幾經(jīng)變革，制度建設(shè)長期不順暢，存在10年之久的農(nóng)村合作基金會在1999年被國務(wù)院統(tǒng)一取締。進(jìn)入2000年，在農(nóng)村推行信用村建設(shè)和小額貸款模式，取得了突破性進(jìn)展，2003年農(nóng)信社深化改革，成效明顯，大多數(shù)信用社恢復(fù)盈利能力，步入良性循環(huán)的軌道。但是農(nóng)村金融需求仍然遠(yuǎn)大于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的供給，值得深入探討農(nóng)信小額貸款難的深層次原因。一、中國農(nóng)戶小額貸款的歷史供給研究（一）中國農(nóng)戶小額信用貸款需求仍未得到充分滿足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)約有2．4億農(nóng)戶，其中有貸款需求的農(nóng)戶至少有1．2億戶，而且“三農(nóng)”資金缺口每年約在l萬億元。清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院2009年6月13日發(fā)布《中國農(nóng)村金融發(fā)展研究報(bào)告》顯示，非正規(guī)金融占中國農(nóng)村金融市場的半壁江山，農(nóng)戶從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得的資金主要用于生產(chǎn)性投入，從非正規(guī)金融渠道獲得的資金主要用于消費(fèi)支出，這是未能充分滿足農(nóng)村金融需求的有效例證。（二）農(nóng)戶小額貸款難題的歷史淵源。我國突出的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，是造成農(nóng)村金融市場“貧血”的根本性原因。在長期重點(diǎn)扶持工業(yè)政策的指引下，工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”長期存在，引導(dǎo)農(nóng)村資金不斷流向工業(yè)和城市。同時(shí)由于農(nóng)戶數(shù)量多、金額小、交易成本高、風(fēng)險(xiǎn)大的先天不足，農(nóng)戶小額貸款開展緩慢，即使有國際機(jī)構(gòu)和政府部門的推動，由于缺乏內(nèi)在的推動力，從規(guī)模和效益上，農(nóng)戶小額信用貸款都不盡人意。（三）中國小額農(nóng)戶貸款實(shí)踐歷程。根據(jù)張轉(zhuǎn)方教授的研究，我國小額信貸最早從1981年聯(lián)合國國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金在內(nèi)蒙古8旗開展的北方草原與畜牧發(fā)展項(xiàng)目開始，經(jīng)過了四個(gè)階段的發(fā)展歷程。第一階段為試點(diǎn)階段，主要在國際資金和技術(shù)支持下，由國內(nèi)非政府組織操作，多采用孟加拉國鄉(xiāng)村銀行模式下的“小組貸款”形式（可見對孟加拉國尤努斯銀行的借鑒由來已久），由于大多數(shù)項(xiàng)目沒有后續(xù)資金，小額信貸不可持續(xù)。第二階段是項(xiàng)目擴(kuò)展階段，由農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主導(dǎo)“政策性小額信貸扶貧項(xiàng)目”，以“扶貧貼息貸款”的形式發(fā)放到戶，由于“造血”功能的缺失，項(xiàng)目減少了貧困人口的數(shù)量，但過多側(cè)重于“補(bǔ)貼”性質(zhì)，貸款還款率低，財(cái)政壓力大。第三階段為農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)全面介入和各類項(xiàng)目進(jìn)入制度化建設(shè)階段，農(nóng)信社為主導(dǎo)，在新用戶和信用村建設(shè)的基礎(chǔ)上，開展“農(nóng)戶小額信用貸款”和“農(nóng)戶聯(lián)保貸款”。第四階段是商業(yè)性小額貸款組織試點(diǎn)階段，在銀監(jiān)會推動下，小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社建立，小額貸款體系日趨完善。二、小額信貸的國際考察表1：格萊珉銀行歷年主要經(jīng)營指標(biāo)（KeyInformationofGrameenBankinUSD）1995-2007年（單位：百萬美元）指標(biāo)19952002200320042005200620071利潤0.371.036.127.0015.2120.001.562存款94.77162.77227.66343.52482.92634.28758.933貸款294.77218.04274.04331.76427.25475.74529.544存款/貸款32%75%83%104%113%133%143%5年度投放貸款333.17271.99369.32435.10611.74726.97731.496貸款累計(jì)額1404.603667.524180.214615.315227.055954.026685.517貸款會員（百萬）2.072.483.124.065.586.917.418覆蓋鄉(xiāng)村數(shù)量35,53341,63643,68148,47259,91274462806789雇員數(shù)量（人）12,42011,70911,85513,04916,142208852528310支行數(shù)量1055117811951358173523192481數(shù)據(jù)來源：格萊珉銀行官方網(wǎng)站，筆者翻譯。國際上比較成功的模式有孟加拉國的格萊珉銀行和印度尼西亞人民銀行。其中，孟加拉國格萊珉銀行（簡稱GB）由該國的經(jīng)濟(jì)學(xué)博士尤努斯創(chuàng)建，又稱“窮人銀行”，以幫助窮人脫貧為己任，同時(shí)提供給書培訓(xùn)、教育等社會服務(wù)，具有福利主義的傾向，96%以上貸款者為農(nóng)村婦女，單筆金額小，在50美元到100美元之間。不需要擔(dān)保和抵押，利用農(nóng)村“熟人社會”的特點(diǎn)，建立貸款者村民小組，相互監(jiān)督，降低違約風(fēng)險(xiǎn)。貸款的利息要高于商業(yè)銀行利率，達(dá)到了16%～20%。實(shí)行“總行－分行－支行－營業(yè)所”的組織結(jié)構(gòu)，該行貸款會員數(shù)量不斷擴(kuò)大，2007年會員數(shù)量741萬人，覆蓋孟加拉80678個(gè)鄉(xiāng)村，支行2481個(gè)，聘用員工25283人，存款7.59億美元，貸款5.30億美元，累計(jì)實(shí)現(xiàn)貸款66.86億美元，連續(xù)9年實(shí)現(xiàn)盈利。印度尼西亞人民銀行（簡稱BRI）主張走商業(yè)化的道路，更注重盈利，貸款在300美元以下，不需要任何抵押，300美元以上的貸款，可以用汽車、土地等物品作為抵押。貸款利率為年利32%（可浮動）?？梢钥闯觯瑑煞N銀行模式具有以下相似點(diǎn)：認(rèn)為窮人也具有生存的能力，每個(gè)人都有獲得貸款的權(quán)利，而且窮人也是講信用的，無償?shù)拇壬茣种聘F人的主動性和創(chuàng)造力的發(fā)揮，因此貸款可以實(shí)行比較高的利率。三、中國小額信貸問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋大量的研究結(jié)構(gòu)表明，全國各地大部分農(nóng)戶普遍難以從農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。有學(xué)者認(rèn)為，目前民間借貸的比重很大，約占農(nóng)戶借款的70%左右。制約農(nóng)戶小額信貸難的因素主要源于以下幾個(gè)方面：（一）小額貸款機(jī)構(gòu)缺少全國統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)。GB和BRI的組織結(jié)構(gòu)非常相似，都有全國總部、大區(qū)分行、地方支行和小的營業(yè)所，不同的機(jī)構(gòu)職責(zé)不同，總部負(fù)責(zé)制定規(guī)章制度、監(jiān)管、人事管理、外部關(guān)系協(xié)調(diào)等大的方面，越靠近基層，更多負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)的具體操作。在中國的小額信貸實(shí)踐中，缺少全國統(tǒng)一的組織架構(gòu)（農(nóng)業(yè)銀行更多地從事商業(yè)銀行業(yè)務(wù)），無論是農(nóng)信社，還是小額貸款公司，都各自為政，不同地區(qū)有不同的規(guī)定和管理辦法，雖然經(jīng)營靈活，但同時(shí)也失去了統(tǒng)一的培訓(xùn)和管理，防范風(fēng)險(xiǎn)能力往往偏弱。（二）偏低利率導(dǎo)致小額信貸資金的短缺性供給與非理性需求。想要發(fā)揮出小額信貸的效用，資金的供給和需求也必須遵循市場規(guī)律。小額信貸業(yè)務(wù)利率由國家管制，雖給予相關(guān)優(yōu)惠，但仍相對較低。這將導(dǎo)致很多問題：一是低利率不能彌補(bǔ)成本，資金供給減少，導(dǎo)致小額信貸不能可持續(xù)發(fā)展。二是低利率導(dǎo)致大量的需求，同時(shí)產(chǎn)生高違約率。借款者認(rèn)為小額信貸是一種“白送”的禮品，可圖1：利率管制下的小額信貸需求供給曲線以不按期歸還甚至根本不必歸還，從而造成低還貸率。三是低利率往往使貸款難以達(dá)到真正貧困者手中。因?yàn)榈屠适共糠纸栀J者有利可圖，產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)尋租。最終表現(xiàn)為農(nóng)村小額信用貸款大部分沒有得到滿足。如圖所示，市場均衡的需求和供給決定了一個(gè)市場均衡價(jià)格：利率R0和信貸量Q0，此時(shí)的市場利率是偏高的。在政府對小額信貸利率進(jìn)行管制時(shí)，利率降低為R1（R1<R0）,而市場的需求數(shù)量上升到Q2，市場供給數(shù)量降低為Q1，Q2—Q1的差額就是市場未滿足的數(shù)量。（三）小額信貸的客戶定位存在偏差。由于利率的管制，發(fā)放微型貸款的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)成本，因此，金融機(jī)構(gòu)選取的客戶對象范圍狹窄，多為家庭較為富裕的農(nóng)戶或個(gè)體工商戶，而廣大急需貸款的較貧困家庭往往不能提供所需的擔(dān)保或抵押而獲得不到小額資金支持。GB和BRI開展的微型額度貸款，約合幾百元人民幣的貸款在中國農(nóng)村金融市場就很少能夠看到。從根本上講，之所以金融機(jī)構(gòu)不愿意發(fā)放微型貸款，一是由于利率的管制，貸款需要有一定的規(guī)模才能獲益；二是由于對窮人缺乏信任，不敢發(fā)放無擔(dān)保貸款。四、破解難題的制度建議（一）樹立“窮人也講誠信”的理念。近年來，農(nóng)信社真正支農(nóng)貸款余額增長緩慢的主要原因，是對缺乏抵押物的農(nóng)戶誠信狀況沒有信心。只有讓農(nóng)戶意識到，小額信貸不等同于扶貧貸款，它是以還本付息為首要條件的，而不是對農(nóng)戶的補(bǔ)貼，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)小額信貸的良性、商業(yè)化運(yùn)作。（二）合理引導(dǎo)資金“回流”農(nóng)村。農(nóng)村金融市場貧血，小額信貸就缺少資金的支持，各級政府應(yīng)拓寬融資渠道，綜合運(yùn)用財(cái)稅杠桿和貨幣政策工具，定向?qū)嵭卸愂諟p免和費(fèi)用補(bǔ)貼，引導(dǎo)更多信貸資金和社會資金投向農(nóng)村金融市場。（三）適當(dāng)調(diào)整小額信貸利率水平。由于我國對于高利貸仍相當(dāng)敏感，而民間借貸利率一般明顯高于同檔次銀行貸款利率，被認(rèn)為擾亂了正常的金融秩序。對于小額貸款來說，如果無法采用高利率，小額貸款模式實(shí)際難以與民間非正規(guī)的發(fā)達(dá)的信貸進(jìn)行競爭，其經(jīng)營往往難以持續(xù)。如何規(guī)范小額貸款的高利率行為是關(guān)鍵。對此，可以借鑒南非《高利貸豁免法》做法。南非金融機(jī)構(gòu)貸款利率超過21％是違法的。但是，對于5000美元以下的貸款，不管是組織還是個(gè)人，不管利率是多少，到小額貸款管理機(jī)構(gòu)登記并繳納一定的登記費(fèi)即可。只要登記就被認(rèn)為是合法的。針對我國實(shí)際，可確定一定的貸款額度，在額度以下，貸款利率可以在一定范圍內(nèi)浮動，而超過額度則要實(shí)行商業(yè)銀行的利率。既防止利率過高，又要防止部分機(jī)構(gòu)化整為零，冒名發(fā)放小額貸款。（四）明確小額信貸客戶的范圍。與國外的GB和BRI模式有區(qū)別，中國貧困人口的數(shù)量已大幅減少，因此小額信貸的客戶標(biāo)準(zhǔn)不僅包括貧困線以下人口，還應(yīng)將從事家庭養(yǎng)殖、小作坊生產(chǎn)的農(nóng)戶納入進(jìn)來，同時(shí)小額信貸的資金額度應(yīng)適當(dāng)提高。（五）農(nóng)信社要成為支農(nóng)小額信貸的主力軍。農(nóng)信社立足城鄉(xiāng)，經(jīng)營歷史悠久，網(wǎng)點(diǎn)和員工數(shù)量眾多，與農(nóng)戶關(guān)系密切，然而支持農(nóng)戶小額信貸的效果卻不盡如人意。以南方某省某市聯(lián)社為例，截至2009年2月末，單筆貸款金額10萬元(含)以下的農(nóng)戶小額貸款,包括以信用、保證擔(dān)保、聯(lián)保方