國家供給農(nóng)村公共品的最后一公里項目制與農(nóng)村公共品供給體制分析以農(nóng)地整治為例

國家供給農(nóng)村公共品的最后一公里項目制與農(nóng)村公共品供給體制分析以農(nóng)地整治為例

稅務(wù)機(jī)關(guān)改革前，中國農(nóng)村公共物質(zhì)供應(yīng)實行“體制外、自上而下決策機(jī)制”。農(nóng)村居民的公共物品供應(yīng)體制發(fā)生了重大變化。一方面,在“多予、少取、放活”的指導(dǎo)思想下,國家逐步加大對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入,將農(nóng)村公共品納入公共財政支出范圍,改變了稅費改革前的“制度外公共品供給”模式;另一方面,由于主要是由政府承擔(dān)公共品成本,并以“專項資金”的方式將大量惠農(nóng)資金投向農(nóng)村,造成農(nóng)村公共品供給“自上而下決策機(jī)制”被強(qiáng)化。結(jié)合以上兩方面,可將稅費改革之后的農(nóng)村公共品供給方式概括為“制度內(nèi)的自上而下決策機(jī)制”。農(nóng)村公共品涉及內(nèi)容廣泛,本文以農(nóng)地整治為例2,對當(dāng)前由政府主導(dǎo)的以項目形式向農(nóng)村供給公共品的模式進(jìn)行研究。一、“項目治國”3的基層解釋國家向農(nóng)村輸入公共品項目資金的目的是改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,“項目下鄉(xiāng)”不僅體現(xiàn)了基層財稅體系變化,也反映出國家治理體制和治理技術(shù)的變化,有學(xué)者因此提出“項目治國”3的說法。項目制作為一種“技術(shù)性管理手段”4,與既有的行政科層體制發(fā)生碰撞,產(chǎn)生政府內(nèi)部治理問題,進(jìn)而影響項目實施效果。(一)系統(tǒng)設(shè)計階段為了化解城市化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所面臨的土地資源約束問題,近年來國家逐步重視農(nóng)地整治工作。農(nóng)地整治的主要內(nèi)容是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,屬于國家提供農(nóng)業(yè)公共品的工作。國土資源部發(fā)布實施的《全國土地整治規(guī)劃(2011～2015年)》顯示,“十二五”期間我國計劃投入約6000億的資金用于完成4億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。5這6000億元資金使得農(nóng)用地整治獲得了“制度內(nèi)”的公共財政保障,接下來面臨的關(guān)鍵問題是大規(guī)模投資能否落到實處,這與農(nóng)地整治工作的實施方式有關(guān)。為了提高農(nóng)地整治工作效率,國家采用項目管理模式,自上而下的財政資金主要依靠項目制度輸入到基層。既有研究已經(jīng)注意到分稅制以后,在中央對地方的轉(zhuǎn)移支付中,具有“專項”和“準(zhǔn)專項”性質(zhì)的“戴帽資金”逐步占據(jù)主導(dǎo)地位,由此產(chǎn)生“地方的公共建設(shè)和公共品則主要依賴專項資金”6的局面。項目管理模式以提高資金投入效率為目的,具有“技術(shù)理性”的性質(zhì),既有研究概括項目制具有如下特征:“一是強(qiáng)調(diào)國家部門的控制權(quán),避免地方分權(quán)導(dǎo)致的項目實施的隨意化傾向;二是強(qiáng)調(diào)項目專門化的方向,務(wù)求專款專用,專職專責(zé);三是強(qiáng)調(diào)規(guī)范化的程序技術(shù),通過理性化的目標(biāo)管理和過程控制,實現(xiàn)項目的績效合法性;四是強(qiáng)調(diào)專項資金的使用必須服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長和公共品的大局,而這一切都是貫徹國家治理理念的根本所在。”7項目制在解決資金來源和資金使用過程監(jiān)督問題的同時,又延續(xù)和強(qiáng)化農(nóng)村公共品供給“自上而下決策機(jī)制”。這種自上而下的公共品供給機(jī)制會直接影響農(nóng)地整治效果,因此需要對項目運作過程作全面考察。(二)項目實施和政府內(nèi)部管理1.“委托一代理”:引導(dǎo)主體利益博弈的“反控制”機(jī)制既有研究關(guān)注到,當(dāng)前國家逐步選擇以項目方式“包攬”農(nóng)村公共品供給的治理模式變化,與分稅制帶來的中央財政集權(quán)有關(guān)8。一方面,財政集權(quán)有利于促進(jìn)“國家的統(tǒng)一”9,項目管理模式在現(xiàn)有的行政層級體制之外為上級政府權(quán)力的靈活處理開辟空間,提高了中央政府對地方事務(wù)的干預(yù)能力。但另一方面,采用政治學(xué)中的利益分析視角10后就會發(fā)現(xiàn),地方政府與基層組織并不是完全被動地接受中央政府預(yù)先設(shè)置的項目管理過程,它們會站在本級組織自身利益最大化的立場上,自下而上對項目進(jìn)行“反控制”。有學(xué)者將項目運作看作是“上”“下”互動博弈平臺,并呈現(xiàn)中央政府“發(fā)包”、縣市地方政府“打包”和村級組織“抓包”的運作邏輯。11與糧食直補(bǔ)一類惠農(nóng)資金直接對接到個體農(nóng)戶的資源輸入方式不同,農(nóng)地整治是包含著不同參與主體利益博弈的復(fù)雜過程。盡管項目制強(qiáng)化了中央政府的治理能力,但它無論如何也不能夠使政策執(zhí)行達(dá)到“一竿子插到底”的程度,即,項目落實必須依靠地方政府與基層組織的參與才能夠完成。因此,中央政府向農(nóng)村輸入公共品項目時,會在現(xiàn)有體制層級中形成“委托一代理”關(guān)系。有學(xué)者將經(jīng)濟(jì)學(xué)中的激勵和治理理論引入到對政府組織及其治理的研究中,發(fā)現(xiàn)“行政治理成本來自行政組織內(nèi)部對于政府雇員、對于上下級政府之間的關(guān)系的治理成本,它的核心是政府官員的激勵未能與委托人的利益協(xié)調(diào)一致的問題,也即在政治領(lǐng)域中的委托-代理問題”12。造成政府內(nèi)部存在激勵與治理問題的主要原因是,政府組織的不同層級間存在“委托人和代理人的目標(biāo)沖突和信息不對稱”13情況?！拔小奔础笆跈?quán)”,上級政府組織將農(nóng)地整治項目委托給下級政府后,必須同時解決“監(jiān)督”和“激勵”問題,既要保證作為“代理人”的下級政府組織能夠規(guī)范行使“授權(quán)”,也要盡可能地調(diào)動起下級組織完成任務(wù)的積極性。項目制所采用的管理技術(shù)能否有效解決“委托-代理”問題就成為影響土地整治效率的重要因素。2.中央與地方在農(nóng)地整治工作中的利益錯位在湖北省四縣市的實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn),當(dāng)前除了少量與建設(shè)用地指標(biāo)有關(guān)的“占補(bǔ)平衡”和“增減掛鉤”一類農(nóng)地整治是由本級財政投入之外,絕大部分的農(nóng)地整治資金都是由中央財政投入的。所調(diào)查的湖北省四個縣市,具有廣大中西部普通農(nóng)業(yè)型縣市的一般特點,即地方財政都屬于“吃飯財政”,在這樣的縣市中,本級政府沒有能力投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在此背景下,農(nóng)地整治以項目方式落實,包含了兩方面內(nèi)涵:一是由中央政府承擔(dān)農(nóng)地整治成本,二是以?？顚Ｓ梅绞奖Ｕ现醒胍鈭D。中央之所以承擔(dān)農(nóng)地整治成本,是因為農(nóng)地整治包含著國家利益。農(nóng)地整治的最根本目標(biāo)是,解決我國人多地少基本國情下土地資源相對稀缺對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成的約束問題。當(dāng)前我國的農(nóng)地整治工作已經(jīng)具備國家發(fā)展戰(zhàn)略部署的政治性質(zhì)?？傮w上看,中國有限的土地資源,要在用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和提供建設(shè)用地(包括工業(yè)用地、城市用地等)兩方面實現(xiàn)平衡。對于中國這樣的大國,保障一定的糧食自給率,是關(guān)系國計民生的戰(zhàn)略大事,因此,堅守18億畝耕地紅線是剛性任務(wù)。與此同時,現(xiàn)階段中國快速城市化和工業(yè)化發(fā)展必須要占用大量土地資源。上述兩方面情況結(jié)合起來就產(chǎn)生出土地管理工作中的保障農(nóng)業(yè)用地和供給建設(shè)用地的矛盾。通過土地整治來改善土地存量,增加土地增量,是化解上述矛盾的重要手段?！度珖恋卣我?guī)劃(2011～2015年)》顯示,自2001年至2011年,通過土地整治,我國實現(xiàn)新增耕地約4142萬畝,超過同期新增建設(shè)用地和損毀耕地面積,實現(xiàn)全國耕地面積基本平衡。14以上是站在中央政府立場上看的,然而地方政府的利益與中央利益并不完全相同。在整個農(nóng)地整治項目操作程序中,縣市政府非常重要,項目規(guī)劃、項目管理和項目實施都是在縣市一級完成,縣市一級發(fā)揮著承上啟下的作用,因此本文僅選擇縣市一級“地方政府”作為考察對象。在中國現(xiàn)有的土地管理制度下,農(nóng)地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化一般會產(chǎn)生出高額的級差地租,在增加本級財政收入的激勵下,縣市地方政府具有擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模的積極性。在當(dāng)前主要以GDP增長指數(shù)作為衡量地方政府績效指標(biāo)的考核體系下,地方政府必然是將主要精力放在招商引資和土地開發(fā)一類工作上。各地地方政府興建工業(yè)園區(qū)、擴(kuò)張城市、推動房地產(chǎn)發(fā)展、向上級爭取建設(shè)用地指標(biāo)等,都是圍繞建設(shè)用地開展工作。如此一來,便產(chǎn)生出農(nóng)地整治工作中的第一個錯位,即,在開發(fā)利用和保護(hù)土地資源上,中央政府與縣市政府具有不同的利益訴求。在中央政府那里,土地資源總量有限,要在保障耕地基本規(guī)模不縮小的前提下擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模,中央政府主要行使土地資源管理的職能。地方政府并不關(guān)心土地資源總量,它的利益來源于擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模,地方政府積極地向上級國土部門跑政策,目的是突破建設(shè)用地指標(biāo)控制。15中央與地方在農(nóng)地整治工作中的第二個錯位源自于農(nóng)業(yè)與工業(yè)的差別。俗話說:“無農(nóng)不穩(wěn)、無工不富”。所謂“穩(wěn)”是指,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固,糧食供給有保障,才能保障國家安全穩(wěn)定,這是政治意義上的穩(wěn)。這個層面上的穩(wěn),是中央政府的責(zé)任,縣市地方政府并不直接關(guān)心。自農(nóng)業(yè)稅費改革以來,地方財政收入主要來自部分種類的工商稅收和土地出讓收入,除了少數(shù)縣市的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)能夠繳稅之外,農(nóng)業(yè)幾乎不能為當(dāng)?shù)氐呢斦杖胱龀鲐暙I(xiàn)。這樣一來,基于增加財政收入的目標(biāo),整個縣市的工作基本是圍繞工商業(yè)展開的,農(nóng)業(yè)越來越處于邊緣地位。對于地方政府而言,發(fā)展農(nóng)業(yè)具有很強(qiáng)的外部性,即農(nóng)業(yè)發(fā)展所溢出的國家戰(zhàn)略利益,不能給當(dāng)?shù)卣畮碇苯邮找妗Ｏ喾?發(fā)展工商業(yè)則能夠直接增加當(dāng)?shù)氐呢斦杖?。地方政府重視工商業(yè)而忽視農(nóng)業(yè)的奧秘在于,工商業(yè)之富,富的是當(dāng)?shù)?農(nóng)業(yè)之穩(wěn),穩(wěn)的是國家。中央與地方在農(nóng)地整治工作上的錯位,還源于中央政府職責(zé)與地方政府行政邏輯的差別。為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,中央政府的立足點是整體利益、全局利益、長期利益,因此中央政府要擔(dān)負(fù)宏觀調(diào)控與農(nóng)村公共品供給的責(zé)任。地方政府在現(xiàn)有政績考核和升遷體制中,追求單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,表現(xiàn)出重視財政收入、輕視公共服務(wù)供給的行政邏輯。中央政府與縣市地方政府的目標(biāo)與利益錯位,造成二者在農(nóng)地整治工作上的行為邏輯差異。中央政府和縣市地方政府間所存在的“目標(biāo)沖突”,帶來了項目落實時的“委托-代理”問題。農(nóng)地整治采用項目制的首要目的就是解決這個問題。中央政府是農(nóng)地整治項目的“委托人”,采用復(fù)雜嚴(yán)格的項目管理技術(shù),是為了將其意志貫徹下去,避免作為“代理人”的地方政府受自身利益驅(qū)使而偏離農(nóng)地整治的初衷。3.引導(dǎo)帶動:引導(dǎo)農(nóng)地整治工作的權(quán)益保障機(jī)制在央-地利益錯位的背景下,中央政府選擇項目管理技術(shù)對地方政府“代理”行為進(jìn)行“監(jiān)督”,唯有項目管理技術(shù)足夠嚴(yán)格,“監(jiān)督”過程才會有成效,這樣一來,又產(chǎn)生出“激勵”方面的困境。項目制的技術(shù)特征體現(xiàn)為,盡可能地壓縮地方政府實施項目時的操作空間,其本質(zhì)是削弱地方政府在這項工作上的自主權(quán)力,后果是造成地方政府在農(nóng)地整治工作中的“激勵”不足。受自身利益最大化邏輯驅(qū)使,縣市地方政府會以消極應(yīng)對和積極變通兩種方式對待農(nóng)地整治項目。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),當(dāng)農(nóng)地整治項目落戶到縣市以后,剩下絕大部分工作是由當(dāng)?shù)貒敛块T,具體來說由當(dāng)?shù)貒临Y源局的土地整治中心完成。所調(diào)查的四個縣市的土地整治中心的工作人員普遍反映“太忙!太辛苦!”。大量農(nóng)地整治工作變成了單純的國土部門工作,地方政府置身農(nóng)地整治具體工作之外。項目制在弱化地方政府自主權(quán)力的同時,也削弱了它在農(nóng)地整治工作中的職責(zé),這反過來影響到項目實施效率。在“激勵”不足并被項目管理技術(shù)約束的現(xiàn)實下,地方政府的自利邏輯就表現(xiàn)為在農(nóng)地整治工作上消極應(yīng)對的特征,地方政府盡量減少直接參與農(nóng)地整治工作以減低工作量,是一種“理性”行為。在農(nóng)地整治工作中,地方政府“理性”選擇的另外一個表現(xiàn)是,在政策允許的范圍內(nèi),盡可能地變相利用農(nóng)地整治項目來服務(wù)地方發(fā)展目標(biāo)。比較常見的做法是,地方政府整合項目資金用于打造新農(nóng)村建設(shè)亮點。這些亮點工程為地方行政領(lǐng)導(dǎo)重視,打造典型時,一般是由縣(市)委書記直接召集縣直各部門召開“現(xiàn)場會”,將建設(shè)任務(wù)分解到各個部門,并安排各個部門進(jìn)行資金投入。在這類工作中,盡管真正實現(xiàn)了“政府主導(dǎo)”,并做到“資金整合”與“共同推進(jìn)責(zé)任機(jī)制”16,但是“亮點”建設(shè)卻違背中央政府所預(yù)期的農(nóng)地整治項目目標(biāo)。地方政府主動推動這類工作的積極性不是源自項目本身所具有的“激勵”因素,而是與當(dāng)前的政績考核方式有關(guān),這類“亮點”具有很強(qiáng)的形象工程性。我們在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn),地方政府不會用本級財政投資進(jìn)行“亮點”工程建設(shè),各地“亮點”建設(shè)基本都是由上級下達(dá)到各個部門的“項目”整合投入完成的。這樣一來,原本為民生工程的普惠資金,就會被該縣市少數(shù)幾個“亮點”工程所吸納和占用。這種不平均的投入方式,會引起當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的不滿,就連一些基層干部也直言,地方政府干預(yù)“項目”時,只做“錦上添花”的事情,而不做“雪中送炭”的事,這會造成重復(fù)建設(shè)與投資浪費的問題。地方政府一般是借著“示范點”的名義,打造“亮點”工程。所謂“示范點”,應(yīng)該具備著示范效應(yīng),目的是通過“點”的工作來帶動“面”的工作。“示范點”作為一種工作機(jī)制,其重點在“示范”上,而不在“點”上,即,能夠從“點”的建設(shè)中探索出普遍性工作方法。而當(dāng)前地方政府推動的“亮點”工程建設(shè),其核心在“點”上,卻不具有普遍推廣價值。地方政府打造“亮點”工程,實質(zhì)是對項目初始目標(biāo)的扭曲。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記對我們談起他的工作經(jīng)驗時說:“一把手下來檢查工作時,只會去最好的地方和最差的地方,不好不壞的地方從來都不會去”。這句話生動地展示了地方行政邏輯,即,地方政府領(lǐng)導(dǎo)一般只關(guān)心最能夠出成績的地方和最容易出問題的地方,最差的地方有維穩(wěn)的需求,因此要被關(guān)注,最好的地方代表政績,也因此要被關(guān)注。站在作為“委托人”的中央政府立場上,地方政府“代理”供給公共品的對象應(yīng)該覆蓋絕大多數(shù)的“不好不壞”的地方?？h市地方政府的實際做法體現(xiàn)出其追求本級組織利益最大化的理性選擇邏輯,農(nóng)地整治工作也受此支配。當(dāng)有農(nóng)民到縣市上訪時,地方政府基于維穩(wěn)目的,會出面要求國土部門適當(dāng)“調(diào)整”項目安排,“最壞地方”因此被照顧到。另外,那些作為“最好地方”的“亮點”村莊容易產(chǎn)生政績,因此也總是優(yōu)先得到項目扶持。正如有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)的,公共品項目向下落實中會出現(xiàn)“抓兩頭”的特征,即那些擠入“示范村”或者“薄弱村”的兩類村莊更有機(jī)會獲得項目支持。17在農(nóng)地整治工作中,無論地方政府選擇消極參與以減少行政成本,還是選擇積極變相利用項目資金打造政績工程,都反映出項目制與現(xiàn)有行政科層體制的張力?？h市地方政府有其獨立的利益訴求,造成了中央政府“委托”地方政府落實項目失效。農(nóng)地整治項目實施過程中產(chǎn)生上述問題的原因在于,在以GDP增長指數(shù)為政績考核主要標(biāo)準(zhǔn)的行政體系下,公共服務(wù)發(fā)展對地方政府具有較弱的激勵性。當(dāng)中央政府不對地方政府的“代理”行為進(jìn)行有效監(jiān)督時,會產(chǎn)生濫用資金的情況,當(dāng)中央政府采取嚴(yán)格管理技術(shù)解決“監(jiān)督”問題時,又會造成對地方政府的“激勵”不足?！氨O(jiān)督”與“激勵”的兩難困境普遍存在于政府治理過程中,在現(xiàn)實中就表現(xiàn)為各種“一放就亂、一收就死”的現(xiàn)象。從總體上看,項目制所具有的“技術(shù)理性”性質(zhì),使其在解決“監(jiān)督”問題上較為有效。具體到農(nóng)地整治工作上,當(dāng)農(nóng)地整治采用項目制后,能夠基本保障資金投入的“?？顚Ｓ谩?。在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn),只存在少量項目資金被地方政府借用于打造“亮點”政績工程的情況,絕大部分資金都被規(guī)范地用于農(nóng)地整治上。二、“制度外激勵”—項目制“技術(shù)理性”的優(yōu)勢與不足針對“監(jiān)督”與“激勵”的兩難困境,項目制在較好地解決“監(jiān)督”問題后,卻又面臨著對“代理人”的“激勵”不足問題,并進(jìn)而引起的地方政府消極應(yīng)對上級下達(dá)任務(wù)的行為邏輯,這一點尤其體現(xiàn)在項目“進(jìn)村”的環(huán)節(jié)上。項目制的“技術(shù)理性”優(yōu)勢在于它能夠較好地解決工程質(zhì)量監(jiān)督和項目管理問題,其不足在于無法解決項目“進(jìn)村”過程中的基層治理矛盾,產(chǎn)生項目與農(nóng)民對接的困境。在農(nóng)地整治中,為了化解項目“進(jìn)村”困難,縣市國土部門一般會采用“制度外激勵”手段以調(diào)動基層組織參與完成項目落實工作。在某些情況下,“制度外激勵”手段能夠一定程度彌補(bǔ)項目制的“技術(shù)理性”不足之處,但也帶來政策執(zhí)行不規(guī)范的負(fù)面后果。(一)項目制的技術(shù)實踐:“地方政府”被強(qiáng)化中央權(quán)力在向下執(zhí)行過程中因采取“一整套嚴(yán)密設(shè)計的技術(shù)系統(tǒng),通過立項、申報、審核、監(jiān)管、考核、驗收、評估和獎罰等一系列理性程序”18的項目管理技術(shù)而被強(qiáng)化,這是與國家通過財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的戰(zhàn)略目標(biāo)相匹配的一種制度選擇。農(nóng)地整治項目資金之所以能夠在總體上實現(xiàn)“專款專用”,與項目制具有的“技術(shù)理性”特征有關(guān)。項目制將管理過程指標(biāo)化、技術(shù)化和量化,較好地解決了“委托-代理”關(guān)系中的“信息不對稱”問題,從而實現(xiàn)對下級組織的有效“監(jiān)督”。項目制強(qiáng)化技術(shù)因素在治理過程中重要性所造成的直接后果是,一定程度上繞開了基層政府的“塊塊”結(jié)構(gòu),強(qiáng)化了垂直部門的“條條”體系。當(dāng)前包括農(nóng)地整治、農(nóng)田水利、衛(wèi)生防疫、農(nóng)業(yè)發(fā)展等在內(nèi)的各種涉農(nóng)項目,都是通過對口職能部門落實下去。當(dāng)縣市地方政府因“激勵”不足而采取消極應(yīng)對方式回應(yīng)上級“委托”時,各類項目實施就變成純粹的部門工作。具體到農(nóng)地整治項目實施上,所謂的部門工作是指,整個農(nóng)地整治工作基本是依靠屬于“條條”系統(tǒng)的自上而下的土地整治中心完成?！皸l條”部門的權(quán)力與政府“塊塊”權(quán)力不同,“條條”部門的權(quán)力來自項目管理過程,具有很強(qiáng)的技術(shù)性、專項性和業(yè)務(wù)性,而“塊塊”組織所具有的權(quán)力具有較強(qiáng)的行政性、綜合性和強(qiáng)制性。在當(dāng)前的農(nóng)村公共品供給過程中,項目制強(qiáng)化了“條條”部門的權(quán)力,項目管理技術(shù)在原有的常規(guī)科層體制之外開辟了中央政府直接干預(yù)基層事務(wù)的空間,對此有學(xué)者提出項目治理模式是“在行政體制內(nèi)再造一種增量”的“新雙軌制”19。具有“技術(shù)理性”的項目制在縣市以上環(huán)節(jié)是有效的,因為從中央政府、經(jīng)省級政府、地市政府到縣市政府主要是完成項目審批和項目管理的職能,在這幾個層級之間,上級向下級“委托”的是項目管理權(quán),委托之后的“監(jiān)督”問題可以通過技術(shù)手段解決。項目到了縣市以下主要變成具體實施工作,即將項目資金轉(zhuǎn)化為農(nóng)民所需的公共品。在這個環(huán)節(jié)中,除了包括項目管理工作之外,還包括項目與農(nóng)民對接的工作,項目制在這個環(huán)節(jié)存在不足。(二)土地整治中心的“制度外激勵”困境農(nóng)地整治不僅是一項通過工程建設(shè)改造自然物“土地”的技術(shù)工作,還是一項基層治理工作。農(nóng)地整治工作的治理性質(zhì)是指,農(nóng)地整治過程不僅包含著工程技術(shù)因素和管理技術(shù)因素,而且包含著復(fù)雜的利益調(diào)整與大量矛盾化解工作,農(nóng)地整治的治理性在于要進(jìn)行利益調(diào)整并化解矛盾沖突。由于作為整治對象的“土地”是農(nóng)民承包經(jīng)營的農(nóng)地,附屬在土地之上的“權(quán)利”,連同土地權(quán)利所產(chǎn)生的利益,才是農(nóng)地整治工作必須要處理的對象。當(dāng)我們將農(nóng)地整治工作的對象理解為千家萬戶的農(nóng)民時,就能夠從治理的角度觀察農(nóng)地整治工作,項目落實過程中所牽扯到的利益關(guān)系越是復(fù)雜,該項工作的治理性就越強(qiáng)?？膳e一個簡單的例子說明農(nóng)地整治的治理性,比如,大部分農(nóng)地整治工程可能牽扯到占用農(nóng)民承包地的問題,如何補(bǔ)償農(nóng)民利益以及如何平衡不同農(nóng)戶的利益,都是治理工作。工程質(zhì)量問題和資金管理問題都可通過優(yōu)化技術(shù)指標(biāo)得到解決,而上述這類治理矛盾卻需要依靠鄉(xiāng)村基層組織解決。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),作為農(nóng)地整治項目業(yè)主的縣市土地整治中心在落實項目時,離不開鄉(xiāng)村兩級的參與和配合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于最末端的“塊塊”組織,作為村民自治組織的村組也具有準(zhǔn)“塊塊”性質(zhì),土地整治中心屬于“條條”部門,項目向下落實時產(chǎn)生出“條塊”矛盾。與中央采取項目制來約束縣市地方政府的邏輯相似,縣市國土部門也希望通過項目管理技術(shù)來約束鄉(xiāng)村兩級組織。若是缺乏對項目的嚴(yán)格管理,鄉(xiāng)村兩級有可能將資金用于它處,造成偏離項目目標(biāo)的后果。既要約束鄉(xiāng)村基層組織,又離不開它們的配合,同時,國土部門又缺乏激勵鄉(xiāng)村組織的手段,這便造成項目落實環(huán)節(jié)中的兩難困境,這是中央政府采用項目方式向農(nóng)村供給公共品時必然會遭遇到的。嚴(yán)格的項目管理技術(shù)所具有的“激勵”不足,產(chǎn)生出基層政權(quán)“懸浮”局面,即,隨著項目制推進(jìn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)“不但沒有轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)農(nóng)村的行動主體,而且正在和農(nóng)民脫離其既有的聯(lián)系,變成了表面看上去無關(guān)緊要、可有可無的以及政府組織”20。面對項目管理技術(shù)的硬約束,處于二難困境的土地整治中心有兩種選擇,一是回避治理矛盾,將農(nóng)地整治當(dāng)作純粹工程性工作去做,二是盡量調(diào)動鄉(xiāng)村組織參與,解決治理矛盾。當(dāng)土地整治中心選擇第一種做法時,只要千家萬戶農(nóng)民中有一個農(nóng)戶與施工方“扯皮”并阻止施工,就有可能造成樹不能砍、溝不能挖、路不能修的局面。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn),這類情況在施工過程中非常常見,其最終后果是造成工程質(zhì)量下降而使得農(nóng)地整治大打折扣。當(dāng)土地整治中心選擇第二種做法時,就只能夠采取“制度外激勵”措施來調(diào)動基層組織的積極性?！爸贫韧饧睢笔钱?dāng)前農(nóng)村基層工作中普遍存在的一種工作方式。作為“條條”部門的土地整治中心沒有行政權(quán)力去命令鄉(xiāng)村組織,為了激勵鄉(xiāng)村組織的配合,或者說為了激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)和村干部的配合,土地整治中心就會在政策規(guī)定的“灰色”地帶,以各種變通方式給予這些控制實際權(quán)力的負(fù)責(zé)人某些利益。土地整治中心的工作人員多次表達(dá):“做基層工作,要講感情”。所謂講感情是指,要搞好與鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,要搞好與村支書的關(guān)系。“講感情”是他們?nèi)狈π姓?quán)力時所采取的工作策略,具體的方法包括,盡可能地對鄉(xiāng)村干部“說好話”,平時通過吃飯喝酒一類方式建立良好的私人關(guān)系,或者允許鄉(xiāng)村干部在項目實施過程中謀取私利,等等?？h市以下的項目實施過程是一項復(fù)雜的治理工作,在這個環(huán)節(jié)上,“技術(shù)理性”與治理工作不匹配,“制度外激勵”是應(yīng)對這一矛盾的自然結(jié)果。任何一種管理技術(shù)都不是完美無缺的,因此可將“制度外激勵”手段及其引發(fā)的不規(guī)范行為看作是項目制的運行成本。(三)“制度外激勵”手段導(dǎo)致“土地整治”的實從積極方面看,“制度外激勵”將基層組織調(diào)動起來,彌補(bǔ)了項目制“激勵”不足的困境。由項目制“技術(shù)理性”缺陷所造成的“制度外激勵”措施還會造成一些負(fù)面后果。首先,“制度外激勵”是一種非常規(guī)手段,在調(diào)動基層組織參與解決治理矛盾上具有不穩(wěn)定性。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),不同縣市的同一類土地整治項目,同一縣市的不同項目區(qū),甚至同一項目區(qū)中的不同標(biāo)段的農(nóng)地整治實施效果差異極大,這類現(xiàn)象與“制度外激勵”措施有關(guān)。在面臨相同工程技術(shù)約束和相同管理技術(shù)約束的前提下,項目實施效果的差異是由項目落實環(huán)節(jié)的差異造成的?；鶎咏M織越是參與到農(nóng)地整治工作中去,越是能夠較好地解決治理矛盾,當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)地整治就越是有成效。而基層組織的參與度很大程度上取決于土地整治中心采取“制度外激勵”措施的力度。這樣一來,農(nóng)地整治成效就與“制度外激勵”因素直接關(guān)聯(lián),由于“制度外激勵”是非常規(guī)的,不具有制度保障,結(jié)果就造成了農(nóng)地整治工作缺乏制度保障。其次,“制度外激勵”手段會造成農(nóng)地整治項目落實過程的非規(guī)范性。表面上看,當(dāng)土地整治中心采取某些強(qiáng)“制度外激勵”措施,比如,讓鄉(xiāng)村干部參與承包項目施工,能夠達(dá)到調(diào)動基層組織的目標(biāo),甚至能夠?qū)崿F(xiàn)較好整治效果的局面。但是,依靠“制度外激勵”手段所實現(xiàn)的“善治”結(jié)果不具有合法性。“制度外激勵”類似于民國時期政權(quán)建設(shè)中出現(xiàn)的“營利型經(jīng)紀(jì)模式”21和農(nóng)業(yè)稅費時期的“鄉(xiāng)村利益共同體”22,即上級政府為了調(diào)動基層組織完成治理任務(wù)而給予其部分“剩余控制權(quán)”,基層組織可以利用這些“剩余控制權(quán)”謀取一定“灰色”利益。項目落實過程中的“制度外激勵”方式降低了國家向農(nóng)村輸入資源的效率,“營利型經(jīng)紀(jì)模式”與“鄉(xiāng)村利益共同體”降低了國家征稅效率并提高征稅成本,三者最終都損害農(nóng)民的利益?！爸贫韧饧睢笔琼椖恐频囊粋€意外而必然的后果。其意外性在于,當(dāng)制度設(shè)計者采用嚴(yán)格管理技術(shù)來規(guī)范項目運作時,卻在實踐中產(chǎn)生依靠“非制度性”甚至是“違規(guī)”措施來彌補(bǔ)“技術(shù)理性”不足的局面。其必然性在于,包括農(nóng)地整治在內(nèi)的農(nóng)村公共品供給過程具有治理性,“技術(shù)理性”手段在治理方面存在缺陷,在嚴(yán)格管理技術(shù)約束前提下必須要通過其他手段“激勵”基層組織參與解決治理矛盾。三、農(nóng)村公共品供給的“最后一公里”現(xiàn)象政府直接向農(nóng)村供給公共品時,必須要與千家萬戶農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求相對接,在這個對接環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的問題體現(xiàn)為農(nóng)村公共品供給的“最后一公里”現(xiàn)象。“最后一公里”現(xiàn)象普遍存在于農(nóng)地整治、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)等多個領(lǐng)域中。“最后一公里”現(xiàn)象從根本上反映出,在投資問題、工程問題和項目管理問題之外,農(nóng)村公共品供給還包含著在國家與分散農(nóng)民之間建立有效關(guān)系的問題。(一)“最后一公里”:“包產(chǎn)權(quán)”與“反公地悲劇”在項目實施過程中,還存在農(nóng)民這層主體,農(nóng)民是公共品項目的直接受益者,按理說這足以“激勵”他們歡迎項目“進(jìn)村”。在這方面存在兩個表面相?，F(xiàn)象,一是幾乎所有的農(nóng)民都期待著國家項目來改善本村的生產(chǎn)生活條件;另一方面,在項目“進(jìn)村”過程中,卻經(jīng)常遭遇到某些農(nóng)戶的“扯皮”、阻撓和反對,使得項目實施過程充滿矛盾,這就是“最后一公里”現(xiàn)象。農(nóng)村公共品供給的“最后一公里”問題不是工程問題而是治理問題,單純依靠增加投資、優(yōu)化技術(shù)指標(biāo)或者強(qiáng)化項目管理都不能解決治理矛盾,“技術(shù)理性”手段對于解決“最后一公里”問題無效。“最后一公里”現(xiàn)象依然可以從“激勵”的角度得到解釋。項目提供公共品所滿足的是公共利益,而真正項目落實時觸及的是一家一戶農(nóng)民的個體利益,比如修建公共渠道卻只占用某一家的土地。單個農(nóng)戶不能內(nèi)化項目收益,當(dāng)占地、砍樹、拆房等一類項目成本無法參照收益平均分?jǐn)偟讲煌r(nóng)戶時,就會引發(fā)利益沖突,并產(chǎn)生治理問題。在項目進(jìn)村之前,受預(yù)期收益“激勵”,所有農(nóng)民都對項目持歡迎態(tài)度,在項目實施過程中,每個農(nóng)戶都會進(jìn)行具體利益權(quán)衡,當(dāng)項目目標(biāo)與自身個體利益發(fā)生沖突時,就會引起利益受損農(nóng)戶的反對?！白詈笠还铩眴栴}產(chǎn)生于項目公共目標(biāo)與個體農(nóng)民利益的沖突,項目供給公共品時,無法將其分解為針對每個農(nóng)戶的個體利益?！凹夹g(shù)理性”特征的項目制是預(yù)先設(shè)置一套技術(shù)指標(biāo),技術(shù)指標(biāo)越是標(biāo)準(zhǔn)化,就越是能夠提高管理效率。但到了具體實施環(huán)節(jié),標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)指標(biāo)有可能與農(nóng)村實際情況沖突,“技術(shù)理性”做不到因地制宜。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn),幾乎所有的農(nóng)村公共品項目都是以行政村或者村民小組為最小實施對象,也就是說,村組范圍之內(nèi)的特殊情況不是技術(shù)指標(biāo)所能預(yù)先考慮的。而項目實施環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的治理矛盾,恰恰是最多發(fā)生在村組范圍之內(nèi)。村組范圍之內(nèi)的不同農(nóng)戶之間會形成一種利益結(jié)構(gòu),比如,土地數(shù)量占有、地塊的位置等,項目落實時觸動既有利益結(jié)構(gòu)就產(chǎn)生治理問題?！白詈笠还铩爆F(xiàn)象與中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式有關(guān)。我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有“小”而“散”的特征,所謂“小”是指規(guī)模小,我國農(nóng)村人均耕地面積不足兩畝,戶均不足十畝,“散”是指田塊十分分散,上世紀(jì)80年代承包到戶時的地塊遠(yuǎn)近肥瘦搭配政策造成“插花田”格局。在公共品供給方面,小農(nóng)經(jīng)營“小”且“散”的特性造成成本和收益無法被單個農(nóng)戶承擔(dān)和享有,因而產(chǎn)生“公地悲劇”,影響個體農(nóng)民自發(fā)供給公共品的積極性。但是,當(dāng)國家通過項目向農(nóng)村輸入公共品時,卻產(chǎn)生出了“反公地悲劇”?！胺垂乇瘎　笔怯擅绹?jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾·赫勒提出的,他發(fā)現(xiàn):“私有產(chǎn)權(quán)能提高社會福利,過多的所有權(quán)卻造成反效果——破壞市場,阻礙創(chuàng)新,消耗生命”23。如果說“公地悲劇”是與產(chǎn)權(quán)不清晰有關(guān),“反公地悲劇”則在于產(chǎn)權(quán)過于細(xì)碎并造成交易成本過高問題。包括農(nóng)地整治項目在內(nèi)的一系列由國家提供的公共品項目在實施過程中,必須要面對千家萬戶分散的農(nóng)地“承包權(quán)”和分散的利益,公共品供給的“最后一公里”問題具有“反公地悲劇”性質(zhì)。針對固化的農(nóng)地“承包權(quán)”帶來農(nóng)村公共品供給中“反公地悲劇”的問題,有學(xué)者提出“賦予農(nóng)民更大權(quán)利,有可能損害農(nóng)民利益”,并指出“對于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來講,更大的土地權(quán)利并不意味著更多的收入和利益。相反,更大的土地權(quán)利卻往往意味著更高的集體行動成本,更少的集體妥協(xié),更難對付的‘釘子戶’和更加無法防止搭便車,從而是農(nóng)戶更難獲得進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件……相對于更大的土地權(quán)利,從事生產(chǎn)的農(nóng)民最需要的是耕作方便,是旱澇保收?！?4對于真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的小農(nóng)來說,生產(chǎn)的便利和生產(chǎn)的權(quán)利便體現(xiàn)為破解“反公地悲劇”來實現(xiàn)公共品供給。我國實施農(nóng)地所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)戶的“兩權(quán)”分離制度,其合理性在于村組集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過行使農(nóng)地所有權(quán)將分散農(nóng)戶“統(tǒng)籌”起來,破解農(nóng)戶細(xì)碎的承包經(jīng)營權(quán)在公共品供給上設(shè)置的障礙,一定程度上彌補(bǔ)了小農(nóng)生產(chǎn)方式的不足。近年來農(nóng)地管理制度改革的總體趨勢是,強(qiáng)化農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán),虛化集體土地所有權(quán)。1997年開始實施土地二輪承包政策,將土地承包期限延長為三十年,為了保持黨的農(nóng)村基本政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性,有效地保護(hù)和調(diào)動農(nóng)民的積極性,當(dāng)時中央專門下文25規(guī)定,土地承包堅持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則,限制村組集體隨意調(diào)整土地、破壞承包關(guān)系的行為。調(diào)整土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)籌”生產(chǎn)的體現(xiàn),是集體調(diào)節(jié)平衡農(nóng)戶利益關(guān)系的手段。尤其是到了取消稅費之后,農(nóng)民看到國家不再會收取農(nóng)業(yè)稅,也享受到了國家補(bǔ)貼,還看到了土地被征收時的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高,以及土地流轉(zhuǎn)的租金上漲,當(dāng)土地承包經(jīng)營權(quán)可以產(chǎn)生真實的利益后,農(nóng)民就開始越來越重視土地“權(quán)利”。土地承包權(quán)所產(chǎn)生的利益越多,在村組內(nèi)部所形成的農(nóng)戶之間的利益結(jié)構(gòu)就越是固化。為了防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織侵犯農(nóng)民的權(quán)益,中央強(qiáng)調(diào)要尊重農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán),并出臺法律加以保護(hù),土地承包經(jīng)營權(quán)被納入《物權(quán)法》保護(hù)范圍,黨的十七三中全會決議又進(jìn)一步將農(nóng)村土地承包關(guān)系規(guī)定為“長久不變”。農(nóng)戶之間固化的利益結(jié)構(gòu)因政策調(diào)整進(jìn)一步被強(qiáng)化。擴(kuò)大個體農(nóng)戶在土地上的權(quán)利,自然就是縮小村組集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利,隨著集體組織的權(quán)利被虛置,集體組織沒有能力再介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn),當(dāng)前村組已經(jīng)越來越退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域,造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“原子化”狀態(tài)。離開集體經(jīng)濟(jì)組織的對接,國家與分散的農(nóng)戶的交易成本非常高昂,最終影響項目“進(jìn)村”的效率。(二)體“統(tǒng)”:利益關(guān)系重構(gòu)基于上述分析可以發(fā)現(xiàn),一方面,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余不足以支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),并且規(guī)模小造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的外部性強(qiáng),農(nóng)民不可能私人提供公共品;另一方面,受項目制“技術(shù)理性”限制,國家供給公共品時無法對接到單個農(nóng)戶上,產(chǎn)生了項目“進(jìn)村”的“最后一公里”困境。這說明在小農(nóng)生產(chǎn)方式與公共品供給之間存在先天矛盾?，F(xiàn)存的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與上世紀(jì)80年代初開始全面實施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營政策有關(guān),當(dāng)時的政策制定者就已經(jīng)意識到了小農(nóng)家庭經(jīng)營的優(yōu)點與缺點。一方面,實行“大包干”將生產(chǎn)單位從生產(chǎn)隊集體變成家庭,提高了農(nóng)民投入勞動的積極性,體現(xiàn)了小農(nóng)家庭經(jīng)營的優(yōu)勢;另一方面,小農(nóng)家庭生產(chǎn)方式在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件改進(jìn)方面的先天不足又限制了農(nóng)業(yè)發(fā)展。當(dāng)時的改革在這二者之間做出了平衡,發(fā)展出以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”,既發(fā)揮一家一戶單獨生產(chǎn)的優(yōu)勢,又發(fā)揮集體在公共品供給方面的優(yōu)勢。“雙層經(jīng)營體制”既是制度創(chuàng)新,也是對我國長期形成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)傳統(tǒng)的繼承。自古以來,小農(nóng)生產(chǎn)方式遭遇到的首要問題是,小而分散的小農(nóng)家庭不可能獨自完成公共品供給。在傳統(tǒng)中國社會中,小農(nóng)依靠自發(fā)的互助合作,通過家族、村落、鄰里等社會組織來解決這方面的問題;新中國土改之后的互助組、合作社和人民公社,替代傳統(tǒng)的社會組織發(fā)揮作用;到了分田到戶以后,發(fā)揮村組集體“統(tǒng)”的功能來解決一家一戶“辦不好和不好辦”以及辦了不合算的事情。傳統(tǒng)家族村落組織、人民公社時期的生產(chǎn)隊與當(dāng)前的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,都是建立一個超越一家一戶的經(jīng)營實體,較好地彌補(bǔ)了小農(nóng)生產(chǎn)方式在公共供給方面的不足。項目“進(jìn)村”環(huán)節(jié)所產(chǎn)生出的治理矛盾,本質(zhì)為村組內(nèi)部的利益關(guān)系重構(gòu)?！凹夹g(shù)理性”手段所造成的項目“進(jìn)村”困境,恰恰是需要村組集體發(fā)揮作用的領(lǐng)域。在所調(diào)查的湖北省四個縣市中,有少數(shù)村組在農(nóng)地整治項目實施過程中還能夠進(jìn)行“土地調(diào)整”,具體操作方式是,在項目施工階段,將土地暫時收歸集體,待整治完成之后再重新分配,有的村組是打破二輪承包關(guān)系實行“大調(diào)整”,有些村組是在二輪承包基礎(chǔ)上進(jìn)行“小調(diào)整”。進(jìn)行土地調(diào)整村莊的土地整治項目效果普遍高于不進(jìn)行土地調(diào)整村莊的整治效果。土地調(diào)整的功能是打破原有承包關(guān)系上所形成的農(nóng)戶之間的利益結(jié)構(gòu),可以避免項目實施時的“反公地悲劇”。當(dāng)土地暫時收歸集體時,在項目實施階段農(nóng)戶的個體利益并不明確,就不會產(chǎn)生出集體與個體“目標(biāo)沖突”的情況,極大地減少了項目實施過程中的利益沖突和治理矛盾,成功地解決了公共品供給中的“最后一公里”問題。土地調(diào)整是村組集體組織參與項目實施的一個例證。由于項目制在面對項目實施過程中的治理矛盾存在不足之處,因此必須依靠村組干部的配合,才能夠保障項目的順利落實。如此一來,如何“激勵”村組干部參與項目實施過程,是決定項目供給公共品成效的重要因素。稅費改革后的農(nóng)村綜合配套改革所帶來的基層治理體制變化,直接影響村組干部參與農(nóng)村公共品供給項目的積極性。村組集體經(jīng)濟(jì)組織本身就有負(fù)責(zé)公共品供給的職責(zé),稅費改革之前集體組織向農(nóng)戶收取“共同生產(chǎn)費”和籌集“義務(wù)工和積累工”,實現(xiàn)農(nóng)村公共品的“制度外供給”模式。當(dāng)時村組集體在公共品供給上的積極性與“激勵”機(jī)制有關(guān)。在農(nóng)村稅費改革之前,村組集體維持運轉(zhuǎn)的經(jīng)費以及本集體內(nèi)部的公共事務(wù)開支和公益事務(wù)開支,都是由農(nóng)民承擔(dān)的,最終來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余。集體支出從農(nóng)民那里收取,這便將集體組織與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程捆綁在一起。村組集體若是能夠較好地提供農(nóng)業(yè)公共服務(wù),帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障和農(nóng)民增收,農(nóng)業(yè)稅費就容易收取,上級政府分派的任務(wù)容易完成,村組集體開支有保障,基層工作順暢。相反,如果村組集體在支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上不積極或者不得力,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程受到影響,農(nóng)民必然會責(zé)怪村組干部,并以拒交農(nóng)業(yè)稅費的方式挾制集體組織。稅費改革取消了“共同生產(chǎn)費”與“兩工”,抽空了村組集體組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),也切斷了集體組織與農(nóng)民的實在聯(lián)系。項目制改變了村組集體經(jīng)濟(jì)組織在公共品供給方面的“激勵”機(jī)制。農(nóng)村稅費改革之后,農(nóng)村集體組織運作經(jīng)費和干部工資逐步被納入公共財政范圍,通過轉(zhuǎn)移支付的方式補(bǔ)貼下來,村級公共開支和公益開支也逐步被納入到國家公共財政范圍內(nèi),村組干部不需要向農(nóng)民收費,既然不受農(nóng)民的“要挾”,集體組織自然就不需要回應(yīng)農(nóng)民的需求。稅費改革后集體組織迅速地退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域,喪失“統(tǒng)籌”組織之后,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)真正地變成了一家一戶的事情。在此背景下,項目落實過程中村組干部受“激勵”動力主要不是來自于項目提供公共品,而是更多地來自于他們個人能夠在項目中獲得多少私利。調(diào)查中據(jù)一些縣市土地整治中心工作人員反映,當(dāng)前存在部分村干部在項目施工過程中故意“出難題”,向施工方索取各種“好處”的現(xiàn)象。項目制“技術(shù)理性”嚴(yán)格約束“塊塊”權(quán)力的邏輯,也延伸到村組集體這一層級上。盡管村組集體組織不屬于嚴(yán)格的行政“塊塊”,但它也具備一定自主權(quán)力,為了防止村組干部改變項目資金用途,項目管理技術(shù)對村組集體參與項目落實過程也進(jìn)行嚴(yán)格“監(jiān)督”。這同樣會產(chǎn)出“監(jiān)督”有效而“激勵”不足的困局。稅費改革之前,村組集體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中能夠發(fā)揮“統(tǒng)籌”功能,關(guān)鍵在于村組集體具備一定的自治能力。項目制壓縮了村組集體在公共品供給上的操作空間,消解了村組的“統(tǒng)籌”能力,進(jìn)一步瓦解“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。項目“進(jìn)村”一方面以村組為最小對接單元,另一方面又在技術(shù)上消解村組集體,這是“技術(shù)理性”不足的進(jìn)一步體現(xiàn)。四、引入“至上”機(jī)制在稅費改革之前的“制度外公共品供給”模式下,由原本就不多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余承擔(dān)公共品供給成本,造成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重與“三農(nóng)”危機(jī)。26稅費改革之后,農(nóng)村公共品供給被納入公共財政支出范圍,減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān),當(dāng)前主要存在著由項目制帶來的公共品供給效率問題。針對“三農(nóng)”問題,為了貫徹中央政府“以工補(bǔ)農(nóng)”、“以城代鄉(xiāng)”的戰(zhàn)略部署,國家采取項目制來落實公共品資金輸入。項目制采取嚴(yán)格“技術(shù)理性”手段的目的是為了消除現(xiàn)有行政科層體制的消極影響,在“塊塊”層級之外開辟中央政府干預(yù)地方事務(wù)的空間。其意外而又符合邏輯的結(jié)果是,作為具有獨立利益訴求的地方政府與基層組織并不會被動接受中央意圖和項目管理,而是在現(xiàn)有約束條件下,以自利方式對待項目實施工作,由此產(chǎn)生項目落實過程中的“委托一代理”關(guān)系,以及“監(jiān)督”和“激勵”的二難困境。項目在落實過程中陷入“技術(shù)理性”困境,還與農(nóng)地整治工作性質(zhì)有關(guān)。項目供給公共品所提供的公共利益與單個農(nóng)戶需求存在“目標(biāo)沖突”,造成了項目落實不單是一件工程建設(shè)工作,也是一項調(diào)解復(fù)雜利益關(guān)系的治理性工作?！凹夹g(shù)理性”手段不能解決治理問題,影響項目