我國(guó)排污收費(fèi)制度改革的回顧與思考

我國(guó)排污收費(fèi)制度改革的回顧與思考

該污染收費(fèi)制度的目的是利用經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，即通過(guò)降低對(duì)污染的責(zé)任，來(lái)承擔(dān)對(duì)環(huán)境造成損害的責(zé)任，自覺(jué)控制污染。自1972年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)環(huán)境委員會(huì)提出“污染者負(fù)擔(dān)原則”(PPP原則,thePolluterPaysPrinciple)后,世界各國(guó)已經(jīng)先后制定并實(shí)施了排污收費(fèi)制度。多年來(lái)的實(shí)踐證明,排污收費(fèi)制度在促進(jìn)污染治理和減排、防止環(huán)境惡化、保障環(huán)保事業(yè)發(fā)展等方面都發(fā)揮了極其重要的作用。一、污水處理廠在中國(guó)的發(fā)展過(guò)程中排污收費(fèi)制度是我國(guó)重要的環(huán)境管理制度之一,回顧其30余年的發(fā)展歷程,大致可以劃分為如下幾個(gè)階段:(一)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度追本溯源,我國(guó)構(gòu)建排污收費(fèi)制度的設(shè)想最早始于1978年底中共中央79號(hào)文件批轉(zhuǎn)的由原國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組向中央提交的《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》——該文件明確提到:“必須把控制污染源的工作作為環(huán)境管理的重要內(nèi)容,排污單位實(shí)施排放污染物的收費(fèi)制度,由環(huán)境保護(hù)部門會(huì)同有關(guān)部門制定具體收費(fèi)辦法。”隨后,五屆全國(guó)人大常委會(huì)于1979年9月通過(guò)并公布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》,進(jìn)一步為排污收費(fèi)提供了相關(guān)法律依據(jù)。(二)排污收費(fèi)制度的確立1982年2月,國(guó)務(wù)院制定了《征收排污費(fèi)暫行辦法》,對(duì)征收排污費(fèi)的目的、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、加收和減收條件、費(fèi)用管理和使用辦法等作出詳細(xì)規(guī)定,排污收費(fèi)制度由此正式確立并于當(dāng)年7月開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行。此后數(shù)年,為了更好地發(fā)揮排污收費(fèi)制度在環(huán)境保護(hù)、治污減排方面的作用,國(guó)務(wù)院、國(guó)家環(huán)保總局、財(cái)政部等相關(guān)機(jī)構(gòu)先后發(fā)布并實(shí)施了《污染源治理專項(xiàng)基金有償使用暫行辦法》、《環(huán)境監(jiān)理工作暫行辦法》等一系列法規(guī)、規(guī)章,同時(shí),在借鑒國(guó)外排污收費(fèi)基本原則和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,不斷地探索研究排污收費(fèi)制度的改進(jìn)思路。(三)《排污征收管理使用條例》的達(dá)成進(jìn)入新世紀(jì),面對(duì)全新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì),為了更加有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境,有效治理污染,2002年1月,國(guó)務(wù)院第54次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了自2003年7月起實(shí)施《排污費(fèi)征收管理使用條例》的決議。《排污費(fèi)征收管理使用條例》一方面明確了排污即收費(fèi)和按總量多因子收費(fèi)的基本原則,另一方面還結(jié)合排污費(fèi)征管現(xiàn)實(shí)情況和多年來(lái)的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn),開(kāi)創(chuàng)性地提出了對(duì)排污費(fèi)進(jìn)行“收支兩條線”管理的基本思路和具體方案,并由此成為目前我國(guó)排污收費(fèi)工作最基本、最核心的指導(dǎo)規(guī)范。二、排等方面的功效客觀而言,經(jīng)過(guò)逾30年的不斷發(fā)展與改革,我國(guó)現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度已經(jīng)較建立之初完善了很多,其作為一種經(jīng)濟(jì)手段在保護(hù)環(huán)境、治污減排等方面也已經(jīng)發(fā)揮了一定的功效。不過(guò),需要指出的是,為了達(dá)到哥本哈根會(huì)議所承諾的到2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%的宏偉目標(biāo),為了更好地促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、構(gòu)建低碳生活環(huán)境,為了全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、積極建設(shè)有中國(guó)特色的環(huán)保新道路,我國(guó)的排污收費(fèi)工作還任重而道遠(yuǎn),現(xiàn)行排污收費(fèi)制度在設(shè)計(jì)和執(zhí)行環(huán)節(jié)存在的一系列問(wèn)題仍需要引起我們的高度重視。(一)排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定如前所述,排污收費(fèi)制度主要是通過(guò)對(duì)排污者進(jìn)行收費(fèi),使其承擔(dān)損害環(huán)境的責(zé)任,同時(shí)刺激其自覺(jué)治理污染,減少污染物排放量。不過(guò),在具體制度設(shè)計(jì)時(shí),排污收費(fèi)制度能否真正發(fā)揮對(duì)污染企業(yè)的約束作用,有效激勵(lì)其主動(dòng)治污減排,則主要取決于排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定:如果收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等于或高于企業(yè)的污染治理成本,那么企業(yè)為了降低成本或增加利潤(rùn),自然會(huì)主動(dòng)采取技術(shù)創(chuàng)新、設(shè)備改造等方法去削減污染物,即此時(shí)的排污收費(fèi)制度是有效的;反之,如果收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)的治污成本,那么就極有可能出現(xiàn)企業(yè)寧付排污費(fèi)也不愿進(jìn)行污染治理的結(jié)果,進(jìn)而使得排污收費(fèi)制度失效?？v觀30余年來(lái)我國(guó)排污收費(fèi)制度的多次改革,盡管排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)幾經(jīng)上調(diào),但至今仍與企業(yè)的治污成本相差甚遠(yuǎn),而這也就在相當(dāng)程度上降低了排污收費(fèi)制度原本應(yīng)該發(fā)揮的功效,并間接導(dǎo)致了不少排污企業(yè)“繳費(fèi)積極、治污消極”的尷尬局面的長(zhǎng)期存在。(二)企業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法服務(wù)質(zhì)量不高按照現(xiàn)行的排污費(fèi)征收程序,排污費(fèi)征收額測(cè)算的基礎(chǔ)是排污者申報(bào)和環(huán)保部門核定,但由于我國(guó)污染源眾多而且較為分散,在一個(gè)地區(qū)就可能有上千甚至上萬(wàn)家排污企業(yè),因此,很多地區(qū)的環(huán)保部門在企業(yè)自報(bào)后,不愿投入或沒(méi)有足夠的人力和財(cái)力去逐一核定,遂導(dǎo)致出現(xiàn)了較為普遍的瞞報(bào)、謊報(bào)現(xiàn)象;現(xiàn)階段,我國(guó)環(huán)境執(zhí)法人員的整體素質(zhì)還不高,執(zhí)法也不嚴(yán),在一些地方由于排污費(fèi)的公示、稽查制度執(zhí)行不到位,排污收費(fèi)強(qiáng)制性手段差,加之地方保護(hù)主義,使“人情收費(fèi)”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。毋庸置疑,無(wú)論是謊報(bào)、瞞報(bào)排污數(shù)額還是“人情收費(fèi)”的存在都直接降低了排污費(fèi)征收的效率,弱化了排污收費(fèi)制度的影響力。(三)違規(guī)設(shè)置排污征收賬戶,把建設(shè)成本納入環(huán)保的資目前,受客觀條件的制約,我國(guó)排污費(fèi)的征繳工作主要是由環(huán)保部門代財(cái)政部門來(lái)完成。在這種代征模式下,出于部門利益的考慮,同時(shí)也由于缺乏足夠的監(jiān)管,一些地區(qū)的環(huán)保部門往往違規(guī)設(shè)置排污費(fèi)收繳過(guò)渡賬戶,即在征收排污費(fèi)后,并不及時(shí)、全額上繳財(cái)政,而是用于自身建設(shè),甚至挪用部分排污費(fèi)用于提高人員福利、改造辦公樓宇等。大量排污費(fèi)長(zhǎng)期游離于財(cái)政監(jiān)管之外,不但使財(cái)政部門摸不清家底——無(wú)法掌控準(zhǔn)確的排污費(fèi)數(shù)額,而且直接影響了環(huán)保資金的收入總量,制約了政府治理污染的能力。三、發(fā)展環(huán)保事業(yè)的需要,應(yīng)具有機(jī)針對(duì)我國(guó)排污收費(fèi)制度在設(shè)計(jì)和執(zhí)行環(huán)節(jié)存在的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,我們認(rèn)為有必要進(jìn)一步改革和完善,使之可以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)保事業(yè)快速發(fā)展的形勢(shì),滿足經(jīng)濟(jì)與財(cái)稅體制改革的需要,進(jìn)而更好地激勵(lì)排污主體治污減排,更加高效、規(guī)范地征收使用排污費(fèi)用,為建設(shè)有中國(guó)特色的環(huán)保新道路貢獻(xiàn)力量。具體而言,今后我國(guó)排污收費(fèi)制度的發(fā)展改革趨勢(shì)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(一)排污者的治污成本由于排污主體是選擇治理污染還是繳納排污費(fèi),很大程度上取決于排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的高低。因此,我們需要適當(dāng)調(diào)高現(xiàn)行排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),使之至少等于排污者的治污成本,以此激勵(lì)排污者主動(dòng)治污減排。與此同時(shí),為了有效地控制社會(huì)排污總量,從根本上扭轉(zhuǎn)一些排污大戶根深蒂固的“多排污多繳費(fèi)、多繳費(fèi)就可多排污”的錯(cuò)誤觀念,我們必須要以“主要污染物排放總量減少10%”為約束性目標(biāo),對(duì)主要污染物的大型排放企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控,通過(guò)實(shí)行限額排放、超標(biāo)重罰等措施,促使其加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理和技術(shù)革新,節(jié)約和綜合利用資源,積極治理污染,減少污染物排放。(二)提高廢物收集效率，規(guī)范廢物使用管理1.加強(qiáng)排污征收對(duì)象的意識(shí)目前,我國(guó)排污費(fèi)在征收環(huán)節(jié)之所以存在大量瞞報(bào)、謊報(bào)現(xiàn)象,歸根結(jié)底還是由于部分排污單位存在僥幸心理,自覺(jué)申報(bào)意識(shí)不強(qiáng)以及環(huán)保部門的核定工作不到位。因此,為了全面、準(zhǔn)確地核算排污費(fèi)征收額,一方面應(yīng)加強(qiáng)排污費(fèi)征管的相關(guān)法律、法規(guī)宣傳力度,努力提升排污單位自覺(jué)、主動(dòng)、準(zhǔn)確申報(bào)排污數(shù)額的意識(shí);另一方面則應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)排污單位申報(bào)數(shù)額的核定政策,考慮到污染源分散以及環(huán)保部門人力、財(cái)力有限的實(shí)際情況,可以采取對(duì)主要排污大戶重點(diǎn)監(jiān)測(cè)和對(duì)一般排污企業(yè)不定期循環(huán)抽查核定,并對(duì)謊報(bào)、瞞報(bào)企業(yè)予以通報(bào)批評(píng)、處以罰金的方式,來(lái)解決這一問(wèn)題。2.部分排污征管人員素質(zhì)強(qiáng)制執(zhí)法力度不夠眾所周知,排污費(fèi)征收效率的高低與征管人員的素質(zhì)和執(zhí)法力度緊密相關(guān),所謂的“協(xié)商收費(fèi)”、“人情收費(fèi)”等現(xiàn)象能夠長(zhǎng)期存在的關(guān)鍵原因,即在于部分排污費(fèi)征管人員素質(zhì)覺(jué)悟較低、執(zhí)法力度不夠。所以,加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),注重對(duì)排污費(fèi)征管人員的法律意識(shí)、法制觀念及業(yè)務(wù)素質(zhì)的培養(yǎng),提升環(huán)保工作人員的整體執(zhí)法力度,使之在征收過(guò)程中切實(shí)做到有法(規(guī))必依,將是今后一段時(shí)期我國(guó)排污收費(fèi)工作改革的重點(diǎn)之一。3.建立全公示以及采用執(zhí)法監(jiān)督的體制提高排污費(fèi)征收效率,不僅需要提高排污單位申報(bào)意識(shí)、嚴(yán)格落實(shí)申報(bào)—核定制度,以及提高排污費(fèi)征管人員素質(zhì)、加大執(zhí)法力度,還需要逐步建立健全公示以及稽查機(jī)制:通過(guò)全面建立公示制度,可以使各利益主體之間保持信息對(duì)稱,進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)媒體、公眾對(duì)污染治理的輿論監(jiān)督作用;同時(shí),通過(guò)健全排污費(fèi)征收稽查機(jī)制,大力開(kāi)展對(duì)排污單位的現(xiàn)場(chǎng)稽查、對(duì)排污費(fèi)征管工作隊(duì)伍的內(nèi)部稽查等活動(dòng),可以及時(shí)糾正排污費(fèi)申報(bào)中的不實(shí)現(xiàn)象,發(fā)現(xiàn)一線工作人員的疏忽、違規(guī)行為,并在一定程度上減少地方保護(hù)主義,進(jìn)而有助于堵塞在排污申報(bào)、核定、收繳過(guò)程中的漏洞,確保排污費(fèi)應(yīng)收盡收。4.將排污資金納入財(cái)政預(yù)算當(dāng)前,我國(guó)部分地區(qū)的環(huán)保部門私設(shè)過(guò)渡賬戶,截留、挪用排污費(fèi)的主要原因,或是由于維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)不足,無(wú)奈為之;或是由于財(cái)政、審計(jì)等部門監(jiān)督不力,使得其有機(jī)可乘。因此,為了規(guī)范排污費(fèi)的使用管理,保證治污減排資金順利籌集且?？顚Ｓ?一方面,就需要各級(jí)財(cái)政部門根據(jù)環(huán)保機(jī)構(gòu)的工作需要,將人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、儀器設(shè)備購(gòu)置經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)費(fèi)及專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算,該保證的經(jīng)費(fèi)足額安排,該撥付的資金及時(shí)撥付,以從源頭上杜絕擠占、挪用排污費(fèi)現(xiàn)象;另一方面,就必須將排污費(fèi)資金全額納入財(cái)政預(yù)算,作為環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金進(jìn)行管理,嚴(yán)格支出范圍,并公開(kāi)排污費(fèi)資金的申請(qǐng)、審批、下?lián)?、使用程序和?guī)定,適時(shí)開(kāi)展排污費(fèi)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。此外,財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事機(jī)構(gòu)、地方各級(jí)財(cái)政部門、審計(jì)部門也應(yīng)切實(shí)履行財(cái)政、審計(jì)監(jiān)督職責(zé),加強(qiáng)監(jiān)督檢查,對(duì)弄虛作假、私設(shè)過(guò)渡性收入賬戶滯留不繳,截留、挪用排污費(fèi)資金等違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律和財(cái)務(wù)制度的行為,給予有關(guān)責(zé)任人員經(jīng)濟(jì)和行政處罰。(三)征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,降低了收率一般而言,收費(fèi)和征稅都可以將環(huán)境污染的外部成本內(nèi)部化,但從管理的實(shí)際執(zhí)行效率上考慮,由于征稅比收費(fèi)更具強(qiáng)制性和固定性,所以征稅可以克服收費(fèi)的隨意性、拖欠和拒繳現(xiàn)象