走進基層理解情惠民多贏的助推器廣東省佛山市三舊改造調研報告

走進基層理解情惠民多贏的助推器廣東省佛山市三舊改造調研報告

2007年6月，廣東省佛山市全面改造了25萬畝的舊城市、舊工廠和舊村莊。截至2010年6月,全市共啟動“三舊”改造項目800多個,占地面積約7萬畝,占“三舊”用地總量的27.7%,實際投入改造資金539.76億元,占預計投資總額(6000億元)的9%;其中,已完成改造項目382個,占地面積2.46萬畝,完成新建面積3057.84萬平方米,新增就業(yè)崗位17.1萬個,在經(jīng)濟結構升級調整、城市建設和環(huán)境改善等多方面均取得了巨大成效。以“三舊”改造為突破口,佛山市逐漸步入了科學發(fā)展的軌道。當前,全市已經(jīng)形成了“權利人主動申請,投資人踴躍投入,市民普遍歡迎,廣大干部積極參與”的大力實施“三舊”改造的可喜局面。一、“三舊”改造是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的突破口和切入點改革開放30年來,佛山市經(jīng)濟發(fā)展取得了令人矚目的成就,但粗放的、外延擴張式的傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式已難以為繼。據(jù)第二次全國土地調查成果顯示,到2009年年底,全市建設用地總量已達195.56萬畝,占轄區(qū)面積的34.33%。而據(jù)了解,香港的土地開發(fā)強度(即建設用地占土地總面積比例)為21%,日本三大都市圈僅為16.4%。因此,佛山市的土地開發(fā)強度已經(jīng)達到了生態(tài)環(huán)境所能承受的極限。即使不考慮糧食安全問題,僅從城市生態(tài)考慮,也不可能再大量占用土地。但佛山市的經(jīng)濟發(fā)展仍然離不開一定規(guī)模的土地作為支撐。按照近幾年佛山市GDP增長與新增建設用地消耗平均水平估算,平均每年需增加建設用地1.8萬畝~2萬畝,而根據(jù)規(guī)劃,未來10年全市年均新增用地僅7200畝,新增建設用地有限供給與經(jīng)濟社會發(fā)展對土地的強大需求之間的矛盾日益尖銳。要推進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展,實現(xiàn)新的歷史跨越,必須打破這個僵局。與此同時,經(jīng)過廣泛和深入調研,佛山市尚有舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居25.3萬畝,相當于全市20多年的新增建設用地指標。這25.3萬畝的“三舊”用地利用率低下、布局結構混亂,二次開發(fā)的空間十分廣闊,用佛山市干部群眾的話來說,“不是沒地用,而是沒用好”。而且,“三舊”用地上多是高污染、高能耗、技術含量低的企業(yè),部分老城區(qū)和城中村由于基礎設施配套不足,已經(jīng)成為“黃賭毒”和“臟亂差”的滋生地,嚴重影響了居民的生活質量。這種狀況如果不及時改變,不僅土地利用結構得不到優(yōu)化,土地利用效率得不到提高,而且優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)社會和諧也將成為一句空話。因此,佛山市委、市政府決定以“三舊”改造作為實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的突破口和切入點。通過“三舊”改造,做好盤活存量建設用地的文章,不僅可以有效解決發(fā)展用地不足、優(yōu)化用地結構、提高用地效率的問題,還可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構的升級、城市功能的轉型、城鄉(xiāng)環(huán)境的改善和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。于是從2007年6月開始,“三舊”改造工程如火如荼、轟轟烈烈地在佛山市展開,一幅“現(xiàn)代制造基地、產(chǎn)業(yè)服務中心、嶺南文化名城、美麗富裕家園”的美麗畫卷逐步呈現(xiàn)在佛山人民面前。二、內涵積極探索,勇于創(chuàng)新,努力以好社會主義各項政策體系的實施佛山市“三舊”改造面積之大、涉及面之廣、利益關系之復雜前所未有,但佛山市廣大干部群眾迎難而上,既用足用好各項政策,又結合當?shù)貙嶋H,先行先試,大膽探索,勇于創(chuàng)新,摸索出了一條切實可行的道路,再次體現(xiàn)出佛山人民的首創(chuàng)精神。(一)結合當?shù)貙嶋H，采用各種重建模式根據(jù)改造主體的不同,大致分為:1.土地讓出、讓放一是舊城鎮(zhèn)改造范圍內,在符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和“三舊”改造規(guī)劃的前提下,鼓勵原土地使用權人自行進行改造,或者由各宗地的使用權人共同成立項目公司聯(lián)合自行改造。涉及的劃撥土地使用權和改變土地用途(包括經(jīng)營性用途)以及延長土地使用年限可免土地收購儲備和公開交易,采取協(xié)議出讓方式出讓,并按現(xiàn)行規(guī)定繳納土地出讓金。二是屬于“三舊”改造和節(jié)能減排項目的舊廠房在符合規(guī)劃前提下改為經(jīng)營性用途的,原用地單位可向區(qū)“三舊”改造辦提出自行改造申請,改造的相關規(guī)定和辦理程序參照上述自行改造的規(guī)定執(zhí)行。三是土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地規(guī)模范圍外的舊村莊改造,在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下,除屬于應當依法征收的外,也可由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者用地單位在建新拆舊的前提下,依照規(guī)劃自行組織實施改造。2.土地認識和土地變更登記在符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和“三舊”改造規(guī)劃的前提下,市場主體與其他土地權利人協(xié)商簽訂土地轉讓合同,只要落實相關補償安置措施,可在自行收購改造范圍內的多宗地塊及地上房屋建筑后,申請對收購的地塊取得拆遷許可后進行集中改造。區(qū)以上國土資源部門根據(jù)收購人的申請,將分散的土地歸宗,為收購人辦理土地變更登記手續(xù)。收購改造范圍內的多宗地塊涉及出讓年限不一致的,統(tǒng)一出讓年限,涉及補交地價款的按規(guī)定辦理。3.土地前期開發(fā)一是為了城市基礎設施和公共設施建設或實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建需要使用土地的,由政府依法征收或者收回、收購土地使用權之后,納入土地儲備。土地前期開發(fā)要引入市場機制,按照有關規(guī)定,通過公開招標方式選擇實施單位。經(jīng)過前期開發(fā)的土地,依法由市、縣人民政府國土資源部門統(tǒng)一組織出讓。二是針對個別涉及主體多、拆遷難度大、改造工作十分復雜的大型項目,采取“政府主導、統(tǒng)一規(guī)劃、市場運作”的改造方式,由政府先行征收土地使用權再出讓,力爭做到和諧拆遷,打破以往的單體翻建、小修小補的舊城改造模式。(二)健全了政策體系佛山市針對“三舊”改造中存在的突出問題,本著有利于經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的原則,利用先行先試的優(yōu)勢,在認真總結經(jīng)驗教訓的基礎上,制定了一系列政策措施,健全了政策體系,有力地保證了“三舊”改造工作順利進行。1.對城鄉(xiāng)土地進行置換和轉置一是允許土地置換。為滿足“三舊”改造需要,允許在符合土地利用總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃的前提下,通過土地位置調換等方式調整使用原有存量建設用地。集體建設用地與集體建設用地之間、集體建設用地與國有建設用地之間、國有建設用地與國有建設用地之間的土地均可置換。當事人置換土地須經(jīng)縣級以上國土資源部門批準并辦理相應的土地變更登記手續(xù)。二是允許集體建設用地直接轉為國有建設用地。納入開發(fā)利用規(guī)劃的具有合法用地手續(xù)的集體建設用地,在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地規(guī)模范圍內且符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的,土地權屬清楚、無爭議的,農(nóng)村集體可向所在地縣級以上國土資源管理部門申請轉為國有建設用地。對申請的宗地,農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員全部同意轉為國有的,縣級以上國土資源管理部門可以直接登記為國有建設用地。三是開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點。“三舊”改造中涉及的拆舊騰挪的合法用地,確能實現(xiàn)復耕的,可根據(jù)國土資源部的相關規(guī)定,納入城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點,由省級國土資源部門根據(jù)各市(縣)的情況安排周轉指標。周轉指標的使用和管理按照國家和省有關規(guī)定辦理。2.整合項目建設用地,促進土地合理利用一是公開出讓。對政府依法征收或者收回、收購存量建設用地后改造的經(jīng)營性用地,必須通過招標拍賣掛牌方式統(tǒng)一公開供應。農(nóng)民集體存量建設用地開發(fā)利用,用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)建設項目的,必須轉為國有土地并按規(guī)定一次性繳納全部土地出讓金;該房地產(chǎn)用地轉讓時(包括聯(lián)建合建、入股參股),按規(guī)定公開交易。二是協(xié)議出讓。土地使用權人自行或者聯(lián)合成立項目公司開發(fā)利用存量建設用地,或者市場主體自行收購后進行集中開發(fā)利用的,涉及劃撥土地使用權和改變土地用途(包括經(jīng)營性用途)以及延長土地使用年限的可免于土地收購儲備和公開交易,可以采取協(xié)議出讓方式出讓。農(nóng)村集體自行出資開發(fā)其名下的建設用地,或其名下的建設用地過戶到該集體全資擁有的項目公司名下時,可免公開交易。三是劃撥供應。農(nóng)民集體使用的集體建設用地或國有建設用地(留用地),在符合城市規(guī)劃和土地權屬不發(fā)生轉移的前提下,農(nóng)民集體可按城市規(guī)劃用途自行開發(fā)使用,且可以采用劃撥方式供地。集體建設用地依法改變用途且土地使用權不發(fā)生轉移的,只要土地使用人與土地所有人一致,也享受本規(guī)定的優(yōu)惠政策。四是加強土地供應與產(chǎn)業(yè)、財政等相關政策的協(xié)調配合。絕對不向“兩高一資”、產(chǎn)能過剩和重復建設項目供地,嚴格控制新上項目供地,確保在建項目、重點項目和民生項目用地,優(yōu)先保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和低碳產(chǎn)業(yè)的用地需求;加強房地產(chǎn)市場土地供應調控,促進房地產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展。在供應計劃中要確保保障性住房用地,提高中低價位、中小套型、普通商品房建設用地的比例,嚴格限制低密度、大套型住宅的用地。3.舊開發(fā)項目流轉流程一是舊城鎮(zhèn)、舊廠房改造涉及的留用地屬國有的,如果土地權屬不發(fā)生轉移(屬原土地使用者自行改造),可免土地公開交易。否則按土地公開交易的規(guī)定辦理。二是舊廠房改造涉及的農(nóng)村集體建設用地,發(fā)生出租、出讓、轉讓、抵押等流轉符合《廣東省農(nóng)村集體建設用地使用權流轉管理辦法》的,按流轉有關辦法處理。改造涉及的農(nóng)村集體建設用地如需改為經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)建設項目,需按規(guī)定辦理土地轉國有手續(xù)。三是土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地規(guī)模范圍內的舊村莊改造,在農(nóng)村集體自愿提出申請和村民(代表)大會表決百分之百同意的前提下,不需要辦理征收手續(xù),可以直接登記為國有建設用地,以縮短報批時間和節(jié)約大量人、財、物成本。4.促進農(nóng)村土地用途的開發(fā)和利用,促進城市建設發(fā)展村集體將國有留用地或集體轉為國有的土地自行開發(fā)或通過招商引資合作開發(fā)而發(fā)生土地使用權轉移的,土地出讓金在扣除按規(guī)定計提的專項資金后,余額最高不超過60%,按有關規(guī)定由財政列支,專項用于包括保證被征地農(nóng)民原有生活水平補貼支出、補助被征地農(nóng)村居民社會保障支出以及農(nóng)村基礎設施建設支出等;通過征收農(nóng)村集體建設用地實施舊村莊改造進行經(jīng)營性開發(fā)的,土地出讓純收益可按最高不超過60%的比例返撥給原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。農(nóng)村集體性質的土地,只要土地使用者與土地所有者一致,或國有性質的留用地使用者是被征地前的土地所有者,在符合城市規(guī)劃的前提下,土地可按城市規(guī)劃用途開發(fā)使用,政府不收取改變用途的土地出讓金。二是鼓勵利用社會資金開展“三舊”改造。政府組織實施的“三舊”改造項目,在拆遷階段可通過招標方式引入企業(yè)單位承擔拆遷工作,拆遷費用和合理利潤可以作為收(征)地(拆遷)補償成本從土地出讓收入中支付;也可在確定開發(fā)建設的前提下,由政府將拆遷及擬改造土地的使用權一并通過公開交易方式確定土地使用權人。三是支持產(chǎn)業(yè)結構調整升級。凡引入的項目符合重點扶持發(fā)展行業(yè)的,可享受相應的扶持政策。如對于高科技企業(yè)、環(huán)保型企業(yè)、文化創(chuàng)意企業(yè)等產(chǎn)業(yè),可以給予減免企業(yè)所有稅的優(yōu)惠。鼓勵城市規(guī)劃城區(qū)內效益差、能耗高、污染大的企業(yè)搬遷。搬遷企業(yè)用地的土地出讓純收益可安排部分專項支持企業(yè)發(fā)展。四是鼓勵節(jié)約集約用地。工業(yè)用地在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、改造后不改變用途的前提下,提高土地利用率和增加容積率的,不再增收土地價款。在符合相關規(guī)劃前提的下,經(jīng)政府批準,企業(yè)在原廠房內設立區(qū)域總部、研發(fā)中心、科研機構以及產(chǎn)品設計和動漫制作產(chǎn)業(yè),不視為改變土地用途。五是支持公共基礎設施建設。對“三舊”改造涉及的城市(城鎮(zhèn))公共基礎設施建設,應從土地出讓金中安排相應的項目資金予以支持。屬政府產(chǎn)權的公共建筑面積,不參加容積率計算,不收取土地出讓金。5.對歷史用地進行確權和處罰的條件與程序規(guī)范據(jù)統(tǒng)計,佛山市“三舊”用地中,沒有合法批文的約5.1萬畝(其中符合土地利用總體規(guī)劃的約4萬畝)。對這些“三舊”用地,如按現(xiàn)行法律政策完善征收手續(xù),不僅成本高、過程繁瑣,且極易引起新的利益糾葛,影響“三舊”改造積極性。為妥善解決這一問題,佛山市按照尊重歷史、合理可行的原則,推出了一系列妥善解決歷史遺留問題的政策。一是根據(jù)不同的歷史階段和實際情況,采取相應的處理(處罰)措施。用地行為發(fā)生在1987年1月1日之前,依照原國家土地管理局1995年3月11日發(fā)布的《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》進行確權,經(jīng)公告無異議后直接辦理建設用地確權登記發(fā)證手續(xù);用地行為發(fā)生在1987年1月1日至1998年12月31日之間,用地時已與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶簽訂征地協(xié)議,且未因征地補償安置等問題引發(fā)糾紛,迄今被征地農(nóng)民無不同意見的,依照1988年修訂的《中華人民共和國土地管理法》有關規(guī)定,落實處理(處罰)后按土地現(xiàn)狀完善征收手續(xù);用地行為發(fā)生在1999年1月1日至2007年6月30日之間,按照1998年修訂、2004年修正的《中華人民共和國土地管理法》有關規(guī)定,落實處理(處罰)后按土地現(xiàn)狀完善征收手續(xù),凡用地行為發(fā)生時法律和政策沒有要求聽證、辦理社保審核和安排留用地的,在提供有關歷史用地協(xié)議或被征地農(nóng)村集體同意的前提下,無需聽證、辦理社保審核和安排留用地。二是完善了各類用地手續(xù)的處罰標準。對“三舊”改造中涉及的各類歷史用地,禪城、南海、順德區(qū)處罰標準為每平方米不低于5元,三水、高明區(qū)每平方米不低于3元。三是明確了完善各類歷史用地手續(xù)的時限。為防止“借機搭車”現(xiàn)象,佛山市規(guī)定完善“三舊”改造中涉及的各類歷史用地手續(xù)工作應當在2012年完成。2007年6月30日之后發(fā)生的違法用地不適用上述辦法。(三)做好基礎工作，搭建基本運營平臺為確保各項政策落到實處,確?！叭f”改造的順利實施,佛山市不斷夯實各項基礎工作,為改造工作提供了有力支撐。主要做法有:1.全面調查、檢查“三舊”用地一是合理確定改造范圍。佛山市在“三舊”改造范圍的確定上,緊緊圍繞產(chǎn)業(yè)結構調整和轉型升級、城市形象提升和功能完善、城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善、社會主義新農(nóng)村建設等戰(zhàn)略部署,以有利于進一步提高土地節(jié)約集約利用水平和產(chǎn)出效益為前提,并嚴格遵循土地利用總體規(guī)劃和年度實施計劃、“三舊”改造專項規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃和城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及環(huán)境保護要求,將城中村、國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)的原廠房用地等十一類用地納入了改造范圍。二是開展全面調查摸底工作。通過調查,摸清“三舊”用地的地類和權屬狀況,做好“三舊”用地的確權登記工作,為規(guī)范運行和保障權益打好基礎。在對“三舊”用地充分調查,合理確定改造范圍的基礎上,將每宗“三舊”用地在土地利用現(xiàn)狀圖和土地利用總體規(guī)劃圖上進行標注,并建立了“三舊”改造項目庫檔案,從而實現(xiàn)以圖管地、加強監(jiān)督。據(jù)調查統(tǒng)計,佛山市25.3萬畝“三舊”用地中,舊廠房約17萬畝,舊村居約5.3萬畝,舊城鎮(zhèn)約3萬畝。2.積極引導,編制配套規(guī)劃一是編制統(tǒng)一規(guī)劃。佛山市根據(jù)“三舊”改造工作總體要求和原則,編制了《佛山市“三舊”改造專項規(guī)劃(2009-2020)》。該規(guī)劃與新一輪土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相銜接,充分考慮經(jīng)濟功能和其他社會服務功能的協(xié)調,努力促進生產(chǎn)條件和生活環(huán)境同步改善,改造建設與歷史名鎮(zhèn)、名村、文物保護同步實施,城市建設和居民綜合素質同步提升等。根據(jù)項目性質和所屬的區(qū)位,確立了舊城鎮(zhèn)改造、舊村居改造、工礦廠企改造、生態(tài)環(huán)境改造、都市農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、主題文化公園建設等六種改造用途,對“三舊”項目進行改造方向上的引導,推動形成若干相對集聚的功能區(qū),從改造目標、改造原則、改造方向、開發(fā)強度、開發(fā)流程等方面進行規(guī)劃指引,使“三舊”改造更具科學性、規(guī)范性和可行性。在改造過程中,特別強調環(huán)保、生態(tài)、節(jié)能的原則,以有效推動經(jīng)濟社會和資源環(huán)境的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。二是編制配套規(guī)劃。佛山市要求縣、鎮(zhèn)政府根據(jù)專項規(guī)劃認真組織編制“三舊”改造地區(qū)的控制性詳細規(guī)劃和改造方案,同時編制年度計劃,以指導“三舊”工作的開展。3.強化各部門協(xié)作,確保各項措施不下實“三舊”改造的相關政策來之不易,必須要規(guī)范執(zhí)行和嚴格監(jiān)督管理,規(guī)范運作程序,既保障相關權利人的合法權益,又要防止出現(xiàn)濫用權力等違法違規(guī)現(xiàn)象,使每一個改造項目都能通過審計、紀檢監(jiān)察和群眾的檢驗。一是明確責任,加強組織領導。各縣級以上人民政府對本地區(qū)的“三舊”改造工作負總責,規(guī)劃、國土資源、建設等部門各司其職,共同推動“三舊”改造。二是保證“三舊”改造合法運行。改造前堅決防止不屬于“三舊”改造范圍的用地借機利用改造政策辦理用地手續(xù),防止弄虛作假;改造中必須嚴格依照規(guī)定辦理處罰、確權、征收、供地等手續(xù),確保公開、公平。對“三舊”改造過程中涉及國家規(guī)定的稅費,必須依照相關規(guī)定應收盡收,確保及時繳納入庫和按規(guī)定用途使用。各地政府應對納入“三舊”改造范圍的用地手續(xù)相關材料的真實性、合法性負責,每年年底前對本行政區(qū)域內的“三舊”改造工作進行自查,確保相關政策不被濫用;將“三舊”改造項目審批納入電子監(jiān)察系統(tǒng)進行管理,并作重點標注,以便監(jiān)察機關嚴格監(jiān)督。三是加大監(jiān)察監(jiān)督力度。由紀檢監(jiān)察、檢察院等部門制定加強對改造的重要環(huán)節(jié)相關監(jiān)督制度,對相關職能部門履行職責情況進行全程監(jiān)督和定期檢查,依法保障建設單位、居民和其他利害關系人的合法權益。凡有違法違紀行為的,由監(jiān)察機關依照有關規(guī)定嚴肅查處。三、“三舊”改造工作,土地政策調控經(jīng)濟佛山市啟動“三舊”改造工程,原本只是為了解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展帶來的用地指標緊張的問題,但隨著“三舊”改造工作的不斷深入,土地政策在調控經(jīng)濟中的作用逐漸凸顯,土地利用結構的不斷優(yōu)化帶動了產(chǎn)業(yè)升級和結構調整,土地利用方式的轉變帶動了經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變,逐漸形成“經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、人與自然統(tǒng)籌發(fā)展、區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、國內發(fā)展與對外開放統(tǒng)籌發(fā)展”的和諧局面,步入了科學發(fā)展的軌道。(一)通過改變土地利用和管理方式，有效促進了經(jīng)濟和社會的協(xié)調發(fā)展1.“三舊”改造成為拉動經(jīng)濟較快增長的新增長點佛山市通過“三舊”改造改變了依靠外延擴張增加建設用地的城市發(fā)展老路,走出了一條內涵挖潛式發(fā)展的新路子。一是促進了產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。通過“三舊”改造,2008年每平方公里建設用地第二三產(chǎn)業(yè)增加值達到3.33億元,比2007年增加近20%。其中,屬于調整產(chǎn)業(yè)結構的“三舊”改造項目有205個,占總量的23.6%。那些規(guī)模小、效益差、能耗大的企業(yè)逐漸被低能耗、低污染、高附加值的優(yōu)質大項目所代替。二是拉動了經(jīng)濟較快增長。據(jù)初步估算,佛山市“三舊”改造項目總投資約為6000億元,預計可帶動相關產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值達1萬億元~1.2萬億元,明顯帶動了建筑、建材、冶金、輕工、化工、機械、能源等10多個行業(yè)、40多個相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,對擴大和拉動內需起到了“四兩撥千斤”的作用。2.促進了社會建設和諧發(fā)展一是擴大了就業(yè)。據(jù)初步統(tǒng)計,佛山市“三舊”改造后將增加就業(yè)崗位17.1萬個。如南海區(qū)天安數(shù)碼城項目可容納科技型中小企業(yè)500家,提供就業(yè)崗位兩萬個。天富來工業(yè)城新建廠房可容納23家中型企業(yè)或700家小型企業(yè),為8萬人提供就業(yè)機會。隨著就業(yè)崗位的增加,居民的收入穩(wěn)步增長,生活水平不斷提高。二是改善了市政設施?！叭f”改造明顯改善了部分居民的居住條件、生活設施、道路交通和生態(tài)環(huán)境,鏟除了老城區(qū)、城中村“臟亂差”、“黃賭毒”滋生的土壤,大大改善了社會治安環(huán)境。按《“三舊”改造專項規(guī)劃》,佛山市“三舊”改造完成后,將新增基礎設施用地面積4200萬平方米,極大改善城鄉(xiāng)面貌和人居環(huán)境,提高城市綜合競爭力。三是促進了文化建設。在“三舊”改造中,具有佛山特色的文化設施和文物遺產(chǎn)得到了妥善的保護和利用。如,佛山市禪城區(qū)祖廟—東華里片區(qū)改造項目,在對大片的危舊、殘破的平房進行拆除改造的同時,重點保護20多處文物保護建筑和有歷史價值及傳統(tǒng)風貌的建筑和街巷,使現(xiàn)代化氣息與嶺南歷史文化氣息得到有效融合。同時,加強了城市文化建設,發(fā)揚了佛山的文化傳統(tǒng),“三舊”改造項目中文化創(chuàng)意項目達到21個。通過“三舊”改造,形成了經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、文化繁榮、居民安居樂業(yè)的和諧景象,實現(xiàn)了經(jīng)濟社會的統(tǒng)籌發(fā)展。(二)“三舊”改造助力城市宜居社區(qū)建設佛山市在推進“三舊”改造過程中,堅決貫徹落實“兩條腿走路”的方針,為徹底改變“工重農(nóng)輕、城富農(nóng)貧”的局面,著力加大了對舊村居的改造力度。一是大力推進城中村改造。佛山市舊村居改造項目中城中村改造始終是塊兒難啃的骨頭。但佛山市抓住“三舊”改造有利時機,將城中村納入舊城鎮(zhèn)改造范圍,與城市發(fā)展布局和功能統(tǒng)籌相協(xié)調,積極引入市場機制和社會資金進行改造,取得重要進展。在佛山市城中村改造項目中,禪城區(qū)石頭村濱海御庭項目最具有代表性,該項目由村集體以土地入股、引入開發(fā)商聯(lián)合改造開發(fā),不花政府、村集體和農(nóng)民一分錢,就解決了舊村改造中的“拆舊”和“建新”兩大難題,將原來臟亂差的城中村改造成了居住條件完善、公共服務設施配套、人居環(huán)境優(yōu)美的城市宜居社區(qū)。二是全面推進新農(nóng)村建設。2007年,佛山市政府專門安排1.2億元財政專項資金用于支持補助首批122個舊村居改造示范村建設。2009年,啟動“三舊”改造“雙百”計劃和“六通”工程,有力助推了新農(nóng)村建設步伐。一方面,加速推進了城鄉(xiāng)基礎設施建設一體化和城鄉(xiāng)公共服務一體化。目前,佛山市農(nóng)村電網(wǎng)、電視、電話、信息網(wǎng)絡、郵電通達率均實現(xiàn)100%,自來水普及率達96.91%,行政村道路硬底化和公交通達率均實現(xiàn)100%,2010年年底前自然村公交通達率實現(xiàn)70%。2011年年底前實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設全覆蓋,實現(xiàn)“一站式”窗口服務?！罢負Q房”建設進度加快,試點村(居)由原來的5個已擴大到20個。另一方面,土地開發(fā)整治力度加大,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平提高。三水區(qū)樂平鎮(zhèn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)改造項目,通過整合36個分散的自然村,集中建設安置區(qū),騰出750畝耕地用于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā),將建設多功能現(xiàn)代化生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園。三是促進了農(nóng)民增收致富。通過“三舊”改造,實現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng),以工補農(nóng)”,促進了農(nóng)民穩(wěn)定增收。南海區(qū)夏西村“紫金城”項目,每年租金收入360萬元,5年后遞增20%,村集體收入因此增加20%左右;佛山國際家居博覽城項目,村集體每年獲得的土地租金超4000萬元,比改造前整整提高5倍多,與此同時,酒店、旅游、商貿、會展、娛樂、餐飲等上下游產(chǎn)業(yè)集聚給村集體和村民帶來了豐厚的經(jīng)濟收益。2009年,佛山市城市居民收入增長率為9.8%,人均可支配收入超2.4萬元,而農(nóng)村居民收入增長率則達10.8%,人均純收入超1萬元,農(nóng)村居民收入的增長幅度首次超過城鎮(zhèn)居民,城鄉(xiāng)居民收入差距不斷縮小。2010年,佛山市結合“三舊”改造出臺了村民收入倍增計劃,今后農(nóng)民增收將得到更好的保障。通過“三舊”改造,佛山市徹底打破城鄉(xiāng)分割的二元結構,實現(xiàn)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃,共享城鄉(xiāng)資源,縮小城鄉(xiāng)差距”,形成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。(三)環(huán)境綜合整治力度加大,建設優(yōu)美宜居城市佛山市在推進“三舊”改造過程中,從資源能源相對不足、生態(tài)環(huán)境承載能力較弱的現(xiàn)實出發(fā),大力倡導節(jié)能減排,積極發(fā)展低碳經(jīng)濟,全面建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會,走出了一條人與自然和諧共處、統(tǒng)籌發(fā)展的新路子。一是加大節(jié)約集約用地力度,切實提高土地利用率。據(jù)統(tǒng)計,佛山市已經(jīng)完成和正在改造的項目,改造前占地約3萬畝,建筑面積為1600萬平方米,平均容積率約0.8;改造后建筑面積增加2399萬平方米,平均容積率提高到約2.0;每平方公里建設用地產(chǎn)出GDP從2007年的2.84億元提高到2009年的3.76億元,增長了32.3%。與2007年相比,2009年每億元GDP消耗土地減少8.6公頃,下降24.4%。二是加大環(huán)境改善力度。按《“三舊”改造專項規(guī)劃》,佛山市“三舊”改造完成后,將新增公共綠地面積837萬平方米、區(qū)域綠地面積858萬平方米,新增基礎設施用地面積4200萬平方米,將極大改善城鄉(xiāng)面貌和人居環(huán)境,提高城市綜合競爭力。全市已完成改造項目中,49個是改善生活環(huán)境項目,預計建設居民住宅608萬平方米,新增公共設施用地和城市綠地139萬平方米;已完成的改造項目,改造前平均建筑密度約60%,而改造后降低到約35%,城市空間布局和人居環(huán)境得到進一步優(yōu)化。三是加強生態(tài)建設。佛山市在推進“三舊”改造過程中,以節(jié)能減排治污為突破口,加快了生態(tài)宜居型城市的建設步伐。2009年以來,南海區(qū)關停了近400家陶瓷、玻璃、印染、小熔鑄等污染企業(yè),確保全年有326天空氣質量為“優(yōu)良”。同時,全市先后投入10多億元對轄區(qū)內610公里的河涌進行整治,完成167.2公里污水配套管網(wǎng)建設,新建39個生活污水處理項目,每天集中處理50萬噸污水。三水區(qū)西南涌改造項目,對河涌兩岸50多家污染企業(yè)、200多戶零散居民所涉及1000多畝土地進行拆遷改造,建起了占地25萬平方米的沿江公園。河涌兩岸整治改造,不僅徹底改善兩岸居民生活環(huán)境,還大大提高了防洪、防澇能力,實現(xiàn)了“暴雨不澇、水清岸綠”的目標。通過“三舊”改造,打造了“青山、綠地、藍天、碧水”,實現(xiàn)了人與自然的和諧統(tǒng)籌發(fā)展。(四)“三舊”改造驅動區(qū)域經(jīng)濟一體化優(yōu)勢的發(fā)揮佛山市在經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化的趨勢下,抓住珠三角城市協(xié)調發(fā)展和重組的有利時機,以“三舊”改造為載體,大力發(fā)展了區(qū)域經(jīng)濟。一是明確發(fā)展目標和城市定位。“三舊”改造,激活了土地的再次開發(fā)利用,已成為佛山市經(jīng)濟社會發(fā)展的新動力。在新一輪經(jīng)濟發(fā)展大潮當中,佛山市根據(jù)在珠三角區(qū)域中的地位和優(yōu)勢,提出要建成“現(xiàn)代制造基地、產(chǎn)業(yè)服務中心、嶺南文化名城、美麗富裕家園”的發(fā)展目標,并進一步明確了“立足廣佛經(jīng)濟圈,承接港澳經(jīng)濟圈,融入珠三角經(jīng)濟一體化,發(fā)揮戰(zhàn)略節(jié)點功能優(yōu)勢”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。2009年全國GDP排名前20位城市中,珠三角城市有廣州、深圳、佛山、東莞等4個,佛山排全國第11位,在GDP總量前20位城市中,佛山市GDP同比增長率(13.5%)排第5位。面對金融危機的挑戰(zhàn),珠三角城市仍實現(xiàn)了較快的經(jīng)濟增長,究其原因,就是在廣東如火如荼開展的“三舊”改造的驅動下,區(qū)域經(jīng)濟一體化優(yōu)勢的集中體現(xiàn)。二是完善產(chǎn)業(yè)功能分區(qū),大力推進組團式發(fā)展。佛山市通過“三舊”改造,打破各鎮(zhèn)區(qū)原有行政區(qū)劃的局限,根據(jù)各自的特色和優(yōu)勢統(tǒng)籌規(guī)劃,優(yōu)化布局,整合資源,完善了產(chǎn)業(yè)功能分區(qū)。同時,以中心鎮(zhèn)、專業(yè)鎮(zhèn)為龍頭,大力推進優(yōu)勢互補、資源共享、設施共建、環(huán)境共保的組團式發(fā)展,統(tǒng)籌部署產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級和梯度轉移,積極培育新的經(jīng)濟增長極。如,三水區(qū)西南組團“三舊”改造項目由9個片區(qū)構成,預計拆遷改造面積將達170萬平方米,將改造成三水區(qū)的行政、商業(yè)、沿江公園和高檔商住區(qū)。通過組團式發(fā)展,縮短了欠發(fā)達鎮(zhèn)區(qū)與發(fā)達鎮(zhèn)區(qū)的差距,促進了佛山市各鎮(zhèn)區(qū)平衡、協(xié)調發(fā)展。三是促進了產(chǎn)業(yè)轉移和產(chǎn)業(yè)集聚。佛山市通過“三舊”改造,一方面按照“調結構、促轉變”和“雙轉移一再造”戰(zhàn)略要求,促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變,逐步淘汰或轉移劣勢產(chǎn)業(yè),引入優(yōu)質產(chǎn)業(yè)改造項目,將“騰籠換鳥”和“筑巢引鳳”落到實處。截至2009年,佛山市實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉移的項目有240多個。另一方面,立足“做強傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),做優(yōu)高新產(chǎn)業(yè),做精特色產(chǎn)業(yè)”,進一步促進以專業(yè)鎮(zhèn)為主要形態(tài)的產(chǎn)業(yè)集聚,有力助推了產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。如,“三舊”改造,造就了“大瀝的鋁材、西樵的輕紡、鹽步的內衣、樂同的家具、石灣南莊的陶瓷”等一系列國內外知名的區(qū)域性品牌。禪城區(qū)率先引進光電、新IT、互聯(lián)網(wǎng)、新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目,搶占新興產(chǎn)業(yè)制高點,在政府引領下,通過龍頭企業(yè)的帶動,撬動更多企業(yè)的參與熱情,完善新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈,形成了真正的產(chǎn)業(yè)集聚。通過“三舊”改造,將區(qū)域空間結構調整與產(chǎn)業(yè)功能分區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉移和產(chǎn)業(yè)集聚有機結合,有效促進了區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展。(五)“三舊”改造是促進國內外經(jīng)濟發(fā)展的重要載體佛山市通過“三舊”改造,統(tǒng)籌國內發(fā)展和對外開放,走上了內外源經(jīng)濟“雙輪驅動”比翼齊飛的科學發(fā)展之路。一是夯實了內外源經(jīng)濟進一步發(fā)展的基礎和平臺。我國的外源型經(jīng)濟有近九成集中在珠三角地區(qū),廣東作為改革開放的橋頭堡和前沿陣地,30年來外源型經(jīng)濟一直是推動經(jīng)濟社會快速發(fā)展的主力軍。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速推進,土地資源供需矛盾日益尖銳,導致很多經(jīng)濟發(fā)達城市到了“有項目、無土地”的處境?！叭f”改造,作為新一輪經(jīng)濟發(fā)展的主戰(zhàn)場和發(fā)動機,解決了內外源經(jīng)濟進一步發(fā)展所需要的最重要的基本條件—土地。二是提高了引進外資的水平和質量。隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展,外源型經(jīng)濟的高污染、高消耗、低產(chǎn)出等缺陷一一暴露,外源型經(jīng)濟的進一步發(fā)展遇到了前所未有的困境。通過“三舊”改造,對外源型經(jīng)濟進行一次全面徹底的洗牌和門戶清理,使外源型經(jīng)濟與土地調控政策、產(chǎn)業(yè)政策相銜接和協(xié)調,優(yōu)化外源型經(jīng)濟結構,提高外源型經(jīng)濟的水平和質量,真正實現(xiàn)由“招商引資”到“招商選資”的轉變。截至2009年,佛山市實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉移的項目有240多個,引進了44家世界500強企業(yè)投資了84個項目。三是做大做強內源型經(jīng)濟。相比珠三角其他地區(qū),佛山市的民營經(jīng)濟十分發(fā)達,有助于貫徹落實“轉型只能依靠內源型經(jīng)濟”的發(fā)展戰(zhàn)略。但經(jīng)過幾十年的發(fā)展,內源型經(jīng)濟也面臨著“洗牌擇優(yōu)”和“做大做強,再上一個臺階”的問題。佛山市從實際出發(fā),及時提出“調整外源,力拓內源”、“走出去、請進來并重,走出去為先”的戰(zhàn)略思想,并抓住“三舊”改造有利時機,進一步拓展發(fā)展空間,優(yōu)化服務環(huán)境,加大扶持力度,切實做大做強內源型經(jīng)濟。近年來,佛山市民營經(jīng)濟得到蓬勃發(fā)展,截至2009年,佛山市引進87家國內500強企業(yè)投資了149個改造項目。四、“政府讓土地權利人改造”的亮點佛山市“三舊”改造面積如此之大、涉及面如此之廣、利益關系如此之復雜,不僅未出現(xiàn)暴力拆遷、流血拆遷等現(xiàn)象,反而形成了“政府讓土地權利人改造”變?yōu)椤巴恋貦嗬酥鲃右蟾脑臁钡暮椭C局面,至今未發(fā)生一起上訪事件,并且以此為突破口,實現(xiàn)了經(jīng)濟社會的科學發(fā)展,其根本原因突出反映在以下四個亮點:(一)有利于保障土地上的主體地位佛山市“三舊”改造取得成功的最關鍵因素,也是最大的亮點就是充分發(fā)揮了市場主體作用。佛山市“三舊”改造模式主要有9種,其中5種是村集體自行開發(fā),自主改造、自主經(jīng)營,多村聯(lián)合開發(fā),或以土地入股、引入開發(fā)商聯(lián)合改造開發(fā)的,充分保障了土地權利人的市場主體地位。市場主體能做的事,政府絕不插手。政府的職能就是制定政策,正確引導,提供政策保障;做好規(guī)劃編制,摸底調查,標圖建庫,提供技術保障;以及做好各種協(xié)調工作。政府職能外的一切交由市場,一切按照市場規(guī)律辦事,充分發(fā)揮市場機制在配置資源中的基礎性作用,切實做到“有問題,找市場,而不是找市長”。因此,佛山市在“三舊”改造實踐中,將政府和市場這兩只有形之手和無形之手做到了完美的結合,將政府職能推動和市場機制撬動的雙重功效發(fā)揮到了極致,從而有效調動了政府、農(nóng)民集體、相關權利人等的積極性,真正實現(xiàn)了多方共贏。(二)“三舊”改造為農(nóng)民利益提供更廣泛保障佛山市“三舊”改造取得成功的最核心的因素,就是找準了利益分配的平衡點。在“三舊”改造中,佛山市始終堅持以人為本,堅決貫徹“統(tǒng)籌各方利益,群眾利益在首;實現(xiàn)多方共贏,民贏為先”的指導思想,切實將保障權益作為出發(fā)點和落腳點,充分保障權利人的利益,特別是著重保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益,積極探索集體建設用地與國有建設用地的同地同價同權,鼓勵農(nóng)民用自己的土地權益參與城市化進程,讓廣大人民群眾從“三舊”改造中分享到發(fā)展成果,真正實現(xiàn)由“讓利于民”到“還利于民”的重大轉變。如,兩個60%土地出讓收益返還的有關規(guī)定,充分保障了被征地集體和農(nóng)民的利益。對于政府來說,雖然表面上看,土地出讓收入有所受損,但與“三舊”改造帶來的巨大的財政收入、工業(yè)產(chǎn)值、GDP,以及社會、生態(tài)等綜合效益相比,利遠遠大于弊。由于能夠正確處理國家、集體、土地原使用權人及相關權利人、投資方和群眾利益的關系,找到了各方利益的平衡點,才能夠調動起全社會的積極性,形成了多方共贏局面。(三)促進產(chǎn)業(yè)政策方向的轉變,完善產(chǎn)業(yè)功能調整和發(fā)展模式通過“三舊”改造,找到土地政策與宏觀調控之間的內在規(guī)律,也是佛山“三舊”改造的一大亮點。影響經(jīng)濟發(fā)展的因素很多,究竟從哪個因素入手,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和結構調整,促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變,是擺在各級政府面前的重大課題。佛山市正確把握了“三舊”改造這一重大歷史機遇,把“三舊”改造作為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的突破口和切入點,有效發(fā)揮了土地政策在參與宏觀調控中的地位和作用。通過“三舊”改造專項規(guī)劃,明確了城市定位和發(fā)展目標,完善了產(chǎn)業(yè)功能分區(qū),促進了產(chǎn)業(yè)轉移和產(chǎn)業(yè)積聚;通過實施差別化的土地供應政策,把握產(chǎn)業(yè)政策投資方向,優(yōu)先保障符合產(chǎn)業(yè)結構調整和發(fā)展模式轉型要求的產(chǎn)業(yè),嚴格限制高能耗、高排放、產(chǎn)能過剩和重復建設項目上馬。從而實現(xiàn)了以土地利用結構的優(yōu)化帶動了經(jīng)濟結構的優(yōu)化,以土地利用方式的轉變帶動了經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變,為進一步完善以土地政策如何參與宏觀調控,做出了有益嘗試和大膽探索。(四)土地的制度設計尚不斷完善以國土資源部與廣東省合作共建節(jié)約集約用地試點示范省建設為契機,充分利用先行先試的有利條件,本著“三個有利于”和“以人為本”的原則,大膽改革那些不適應科學發(fā)展的制度和政策,也是佛山市“三舊改造”的一大亮點。通過深入調查摸底,開展試點探索,佛山市創(chuàng)新研究制定了包括存量建設用地再開發(fā)供應、土地規(guī)劃計劃、土地確權登記、建設用地置換、集體建設用地流轉、產(chǎn)業(yè)結構調整激勵約束以及歷史遺留問題處理等一系列政策,涉及了土地制度的方方面面,逐步形成了比較完整的“三舊”改造政策支撐體系。其中,有關土地供應方式、土地流轉方式、土地確權方式、土地收益分配的一些政策規(guī)定,雖然突破了現(xiàn)行法律法規(guī),但這些突破完全是佛山市為了全面貫徹落實科學發(fā)展觀,堅持以人為本指導思想,切實把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點和落腳點,尊重人民主體地位,發(fā)揮人民首創(chuàng)精神,保障人民各項權益,走共同富裕道路,促進人的全面發(fā)展,而進行的有益探索。實踐證明,“三舊”改造的政策體系,有力地保證了“三舊”改造工作的順利進行,充分體現(xiàn)了科學發(fā)展的本質要求,使土地管理工作煥發(fā)出旺盛的生命力,也為進一步完善土地制度提供了有益的參考和借鑒。五、探索之路,對全國各地開展存量建設用地再開發(fā)的實踐經(jīng)驗佛山市“三舊”改造先行先試的成功經(jīng)驗,不僅為其他城市推進“三舊”改造趟出了一條探索之路,而且對全國特別是珠三角、長三角、環(huán)渤海、膠東半島等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)開展存量建設用地再開發(fā)提供了可借鑒的實踐經(jīng)驗。我們認為,全面推進存量建設用地再開發(fā)時機成熟,條件具備,勢在必行。(一)將為城市未來發(fā)展和改革拓展提供空間首先,傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式難以為繼。土地資源是經(jīng)濟社會快速發(fā)展的最關鍵的要素之一。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加速推進,城市規(guī)模正在無限制擴張,土地資源供需矛盾日益突出,已成為經(jīng)濟社會進一步發(fā)展的最大瓶頸,粗放的、外延擴張式的傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式已難以為繼。據(jù)第二次全國土地調查成果顯示,部分發(fā)達地區(qū)的土地開發(fā)強度為:廣東32.6%、浙江31.2%、江蘇26.6%;部分重點城市為:上海60.4%、北京45.6%、深圳45%、東莞43%、天津36.5%、佛山33%等。而如前所述,香港的土地開發(fā)強度為