互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)接入環(huán)節(jié)的壟斷行為研究

互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)接入環(huán)節(jié)的壟斷行為研究

一、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的反競爭效應(yīng)國家發(fā)展和改革委員會的價格部門對互聯(lián)網(wǎng)和電信兩個主要網(wǎng)絡(luò)運營商在寬帶接入連接中的價格行為進(jìn)行了“反壟斷”調(diào)查。這一結(jié)果基于主管和運營商之間的妥協(xié)，但事件的原因、背景和游戲過程將成為中國反壟斷法執(zhí)法過程中的一個里程碑。一方面,該事件的發(fā)生打破了2008年《反壟斷法》出臺以來,國有企業(yè)具有“豁免”待遇的慣例,拓展了法律的管轄對象;另一方面,由于被調(diào)查企業(yè)的行為還兼有“行政壟斷”的性質(zhì),特別是獲得了行業(yè)規(guī)制部門的許可,這就為我們研究產(chǎn)業(yè)監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法之間的關(guān)系,提供了一個現(xiàn)實案例。相似的案例在壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制放松的進(jìn)程中曾經(jīng)多次出現(xiàn)(沈四寶,劉彤,2006)。20世紀(jì)90年代中期,原中國電信作為強(qiáng)勢壟斷運營商,借助自身擁有的固定電話骨干網(wǎng)或干線,對新進(jìn)入者———中國聯(lián)通從接入價格、質(zhì)量等方面實施過歧視性待遇,致使聯(lián)通公司即便獲得了中央政府的經(jīng)營許可,仍無法向消費者提供有效的市話服務(wù)。在美國通訊產(chǎn)業(yè)的規(guī)制放松或自由化進(jìn)程中,類似的事件也在不斷上演。部分縱向一體化是各國電信、電力、民航規(guī)制放松與重建后的主要特征,它特指在這些產(chǎn)業(yè)中,某些運營商擁有和控制關(guān)鍵設(shè)施如骨干網(wǎng)絡(luò)、傳輸線路、機(jī)場的同時,還和其他企業(yè)在相關(guān)市場進(jìn)行競爭,而后者必須使用前者提供的投入品或設(shè)施。這種特殊結(jié)構(gòu)會生產(chǎn)的一個反競爭后果就是所謂的“市場圈定”?？v向一體化企業(yè)獲得圈定效應(yīng)的一個重要工具就是對競爭者實施價格或非價格歧視。相關(guān)研究主要集中在如下幾個方面:以電信和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)為例,在這種結(jié)構(gòu)下,骨干網(wǎng)或瓶頸資源的運營商,在向自己下屬的接入服務(wù)商(ISP)或長話企業(yè)提供網(wǎng)絡(luò)接入的服務(wù)外,還要將這些資源向下游(或上游)的競爭者開放,以滿足規(guī)制者所設(shè)定的互聯(lián)互通和普遍服務(wù)要求(拉豐,2009)。如果對接入的價格、質(zhì)量或數(shù)量不予合意的干預(yù),在上游缺乏有效競爭或替代品的背景下,部分一體化的壟斷運營商可以通過價格或非價格的方式,扭曲其他企業(yè)的投入成本,使其處于不利的競爭地位(庫康貝茨,韋伯,2007)。已有的理論模型和實證研究從不同視角均證明了上述判斷。理論模型研究的主要發(fā)現(xiàn)包括:中間投入品壟斷企業(yè)進(jìn)入下游寡頭市場后,會使下游其他企業(yè)的投入品價格被扭曲(Rubinfeld,Singer,2001)?？v向兼并雖具有消除雙重加價的作用,但對下游其他企業(yè)市場份額的擠壓,會導(dǎo)致中間和最終產(chǎn)品價格的同時提高,即所謂“反競爭”效應(yīng)。而當(dāng)存在上下游市場的競爭關(guān)系時,關(guān)鍵投入品的提供者具有通過向下一體化將競爭者從下游市場“圈定”出去的動機(jī)(Perry,1989)。在不完全一體化的結(jié)構(gòu)中,下游價格競爭會降低消費剩余和社會總福利,而數(shù)量競爭則具有相反作用(Symeonidis,2010)。在將縱向一體化企業(yè)的扭曲行為劃分為提高競爭者接入成本和減少對手下游需求兩種策略后,模型分析前者在下游價格和數(shù)量競爭的環(huán)境下,都有利于提高壟斷者的利潤,而只有數(shù)量競爭時,減少對手的需求才是最優(yōu)選擇(Mandy,Sappington,2007)。電信、廣播與互聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)中存在的接入問題,是經(jīng)驗分析的主要對象(Owen,2002;Mattos,2009)。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)上游壟斷廠商會通過質(zhì)量的扭曲,增加其下游市場中競爭對手的成本,以實現(xiàn)排他的目的(Economides,1998)。對“時代華納”和“美國在線”縱向兼并的經(jīng)驗研究則表明,合并后企業(yè)不僅對上游競爭者實施了一定的內(nèi)容歧視行為,還因為存在隱性的渠道歧視風(fēng)險,被美國聯(lián)邦貿(mào)易會員會施加了開放接入的要求(Rubinfeld,Singer,2001)。而“時代華納”與“特納公司”即網(wǎng)絡(luò)運營商和內(nèi)容提供商的縱向兼并,雖然會降低壟斷者內(nèi)部的運營成本,但是通過對其他非一體化有線電視企業(yè)接入網(wǎng)絡(luò)的限制或排斥,是一種典型的圈定效應(yīng)(里巴克,2011)。也就是說,上游瓶頸資源的非競爭性,使得兼并的效率不能轉(zhuǎn)化為消費者福利的增加。而一旦圈定行為導(dǎo)致競爭者減少甚至消失,消費者必然要面對壟斷企業(yè)的高價格、低產(chǎn)出以及低質(zhì)量的服務(wù)(克蘭德爾,2006)。網(wǎng)絡(luò)之間規(guī)模的不對稱,也會導(dǎo)致參與者互聯(lián)互通的動機(jī)差異(Michael,Wright,2003)。通過比較不對稱的電信網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)下,運營商數(shù)量的變化對社會福利的影響,研究者發(fā)現(xiàn)美國1996年的電信法要求在位的市話運營商(ILEC),要向新進(jìn)入的長話企業(yè)(CLEC)按照TELRIC(TotalElementLongRunIncrementalCost)的規(guī)則提供接入服務(wù),以避免網(wǎng)絡(luò)資源的重復(fù)建設(shè)和實現(xiàn)公平使用(StefanBehringer,2009)。但是,基于對美國電信產(chǎn)業(yè)中市話和長話業(yè)務(wù)之間接入競爭的模擬分析,有關(guān)文獻(xiàn)也證明只有當(dāng)規(guī)制價格設(shè)定在邊際成本時,縱向一體化的運營商才具有實施歧視的激勵(Weisman,Kang,2001;Weisman,1995;Hazlett,Weisman,2011)。對近期發(fā)生的電信和聯(lián)通公司的“斷網(wǎng)”、“價格歧視”等現(xiàn)象,中國電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制的主管部門(工業(yè)和信息化部)并未給出合理的解釋,被調(diào)查企業(yè)也試圖借助行政條例為自身的行為辯護(hù),以模糊行政壟斷和價格歧視的界限。相關(guān)的研究者并未意識到這種所謂的價格歧視,本質(zhì)上是主壟斷企業(yè)基于關(guān)鍵資源或瓶頸,對競爭者實施的縱向約束或圈定行為(張昕竹,2012)。產(chǎn)業(yè)監(jiān)管者對骨干網(wǎng)絡(luò)運營商在網(wǎng)絡(luò)接入定價上是否存在濫用市場勢力、實施價格歧視等行為的判斷,以及由此引發(fā)的監(jiān)管設(shè)計和市場競爭之間關(guān)系的討論,為我們分析規(guī)制產(chǎn)業(yè)的反壟斷執(zhí)法問題,提供了一個現(xiàn)實的案例,有必要對其發(fā)生的產(chǎn)業(yè)背景、監(jiān)管模式予以更深入的了解。本文構(gòu)建了一個分析骨干網(wǎng)絡(luò)運營商扭曲競爭者接入成本的簡要框架,基于對我國電信產(chǎn)業(yè)縱向和水平組織結(jié)構(gòu)變革的經(jīng)驗描述,分析規(guī)制機(jī)構(gòu)和反壟斷部門對同類企業(yè)行為監(jiān)管權(quán)力的配置,如何為壟斷廠商的勢力濫用提供了機(jī)會?！岸囝^執(zhí)法”的制度環(huán)境產(chǎn)生的反壟斷和規(guī)制機(jī)構(gòu)間的矛盾,也是誘發(fā)我們深入分析該案例的動因之一。二、第一,壟斷企業(yè)“市場圈定”在始于20世紀(jì)70年代末的大規(guī)模私有化和規(guī)制放松之前,完全縱向一體化式的壟斷結(jié)構(gòu)安排是電力、電信產(chǎn)業(yè)的主要特征?？v向拆分是各國電力、電信和民航產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組的主要方法,經(jīng)過長達(dá)20年的調(diào)整后,部分縱向一體化已經(jīng)成為一種典型的模式(圖1(b))。如前所述,各國電力、電信、民航等公共產(chǎn)品部門都呈現(xiàn)部分縱向一體化的特點,其中居于主導(dǎo)地位的壟斷或寡頭運營商,基于控制瓶頸資源,會通過對產(chǎn)品價格、質(zhì)量、數(shù)量的扭曲,實現(xiàn)將競爭者從相關(guān)的市場排擠出去的目的,這一行為在產(chǎn)業(yè)組織和反壟斷理論中被界定為“縱向市場圈定”。盡管在理論模型的分析層面,傳統(tǒng)的芝加哥學(xué)派和新產(chǎn)業(yè)組織理論,都認(rèn)為壟斷企業(yè)既不可能在長期中擴(kuò)張其市場勢力,以實現(xiàn)排他的目標(biāo),也不具有運用其局部壟斷力量獲得上下游全部利潤的動機(jī),即不應(yīng)對這類行為予以規(guī)制或法律的約束。但是,無論是傾向自由競爭的美國壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體系,還是偏好政府主導(dǎo)的英法日德等國家,都在不同程度上將壟斷企業(yè)的縱向控制行為納入重點干預(yù)的范疇,究其原因還在于此類行為的復(fù)雜程度超出了理論模型的基本假設(shè),基于中國電信產(chǎn)業(yè)的相關(guān)特征性事實,本文提出如下分析框架(見圖2)。1.壟斷者之間可能會面臨比定的競爭行為,產(chǎn)生不由于電信骨干網(wǎng)、電力干線和航空基地等資源在使用過程中,仍舊存在一定程度的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì),特別是網(wǎng)絡(luò)外部性的特點,完全的自由競爭會降低技術(shù)效率,為此各國壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制放松的過程中,為彌補原有壟斷者實際和潛在的損失,從減少變革的成本出發(fā),一般地都將核心或關(guān)鍵資源的使用權(quán)配置給原有的壟斷者。例如,美國電報電話公司在1985年后,依舊掌握市話市場的壟斷權(quán);國有的英國電力公司是集輸電、配電和部分發(fā)電資產(chǎn)為一體的壟斷者。這樣在放開下游長話、售電,上游的發(fā)電業(yè)務(wù)競爭時,如果不對壟斷資源擁有者的定價、質(zhì)量、能力分配等活動予以嚴(yán)格的監(jiān)管,競爭領(lǐng)域所獲得的效率增加和福利改進(jìn),最終會被壟斷者通過收取較高的接入費用、限制或拒絕交易、扭曲競爭者投入品的質(zhì)量等行為,轉(zhuǎn)化為自身市場份額和利潤的增加。隨著競爭者盈利能力和市場空間不斷被壓縮,壟斷者還可以基于縱向和水平的收購兼并,重新確立完全一體化或準(zhǔn)一體化的市場結(jié)構(gòu)。這種兼并雖然會減少“雙邊加價”對福利的影響,但增加了競爭消失的負(fù)面效應(yīng)。對外部性和快速技術(shù)進(jìn)步特征明顯的電信、網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)而言,上下游多個平行的縱向結(jié)構(gòu)之間的競爭,是保障規(guī)制放松績效的重要環(huán)節(jié),為此各國都對強(qiáng)勢運營商,尤其是控制網(wǎng)絡(luò)、線路接入資源的壟斷者予以嚴(yán)格的監(jiān)管。例如,在傳媒、電信和互聯(lián)網(wǎng)融合的背景下,“美國在線”和“時代華納”的合并,就對接入和互聯(lián)兩個細(xì)分市場的競爭結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了潛在的威脅,為此美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會和聯(lián)邦通訊委員會在批準(zhǔn)該兩家企業(yè)合并時,專門附加了嚴(yán)厲的“羅森杰補救措施”:時代華納可以自由決定向美國在線提供線路服務(wù)的資費,美國在線也可以自主決定它向消費者提供的額外服務(wù)的價格,但是前者在向美國在線以外的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商也應(yīng)收取相同的費用,且美國在線使用其他寬帶系統(tǒng)時也應(yīng)向消費者收取和時代華納一樣的價格,即縱向一體化企業(yè)內(nèi)部的結(jié)算價格和外部接入商的費用是無差異的。即使如此,后續(xù)的實證研究還是發(fā)現(xiàn),合并后的縱向一體化公司作為多產(chǎn)品的提供者,通過捆綁銷售、數(shù)量折扣,特別是扭曲和拒絕互聯(lián)互通約束的手段,限制了其他中小ISP商的進(jìn)入,獲得了序貫壟斷的租金(Rubinfeld,Singer,2001)。2.企業(yè)間價格競爭的均衡解僅僅考慮壟斷者和競爭者在上下游市場能力和資源的不對稱,只能解釋接入歧視發(fā)生的部分原因。在具體的競爭中,由于下游企業(yè)基于關(guān)鍵資源提供不同于壟斷者的附加服務(wù)和產(chǎn)品,會在短期增加產(chǎn)品差異化的程度,以緩和相關(guān)領(lǐng)域的競爭,這樣壟斷者實施縱向圈定的動機(jī)就與產(chǎn)品差異化的性質(zhì)有關(guān)。例如,當(dāng)下游產(chǎn)品屬于水平差異化的競爭關(guān)系,壟斷者作為投入品的提供者,如果持續(xù)增加競爭者投入品的價格,或者扭曲后者產(chǎn)品的質(zhì)量,在減少消費者對競爭者產(chǎn)品需求的同時,也會減少后者對投入品的需求,二者之間的不完全替代關(guān)系,并不會自動增加對壟斷者下游產(chǎn)品的需求。相反,如果產(chǎn)品之間是縱向差異化的競爭關(guān)系,并且當(dāng)壟斷者提供低質(zhì)量的產(chǎn)品時,它就具有通過接入價格的提高,扭曲競爭者的需求,并最終將后者排擠出下游市場的動機(jī)?？紤]到接入歧視是本文分析的聚焦點之一,我們構(gòu)建了下述簡化的模型予以必要的證明:(1)水平差異化下骨干網(wǎng)絡(luò)運營商的縱向圈定動機(jī)與接入歧視。為分析的便利,我們先將圖1(b)中互聯(lián)網(wǎng)運行商之間的關(guān)系,簡化為圖1(a)的模式,進(jìn)一步有如下假定:(1)供給側(cè):企業(yè)1和2面向消費者提供接入互聯(lián)網(wǎng)的服務(wù),他們每一單位的產(chǎn)出要使用上游骨干網(wǎng)絡(luò)運營商U提供一單位的投入,價格為a。U提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的單位成本為c,固定成本為F。若企業(yè)1和2各自進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)投資,需要的固定成本則為f1、f2,單位成本依舊為c。(2)下游需求側(cè):企業(yè)1和企業(yè)2面對的市場需求分別是:q1=A-αp1+βp2;q2=A-βp2+αp2。這里的系數(shù)α>β>0,表明自身的價格彈性高于交叉需求的價格彈性。(3)規(guī)制者對上游業(yè)務(wù)施加了接入和普遍服務(wù)的要求,但并不直接設(shè)置接入的價格。(4)博弈順序:第二階段,兩個下游企業(yè)進(jìn)行價格競爭;第一階段,上游企業(yè)選擇投入品的價格a以實現(xiàn)利潤最大化。上下游縱向分離的情形。下游企業(yè)1和2的利潤函數(shù)分別是:π1=(p1-a)×q1-f1,π2=(p2-a)×q2-f2。競爭的均衡解是:,代入上游網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的利潤函數(shù)πu=(ac)×(q1+q2)-F,并對接入服務(wù)價格求一階導(dǎo)數(shù),可知縱向分離時獨立網(wǎng)絡(luò)運營商索取的價格是:進(jìn)一步,在縱向分離的情形下,上游骨干網(wǎng)絡(luò)運營商索取的接入價格超過其邊際成本的幅度,即(a-c)等于:,可見當(dāng)A>c(α-β)時,接入價格一定會超過邊際成本。部分一體化的情形。若上游運營商和下游企業(yè)1屬于縱向一體化的狀態(tài),它的利潤來源就包括下游競爭性業(yè)務(wù)和接入收入兩部分:πv=(a-c)×q2+(p1-c)×q1-F-f,而下游獨立企業(yè)2的利潤方程仍舊為π2=(p2-a)×q2-f。兩個企業(yè)進(jìn)行下游價格競爭的均衡解是:下游產(chǎn)出也可以表示為接入價格的函數(shù):將上面的結(jié)果再代入部分一體化企業(yè)的利潤函數(shù)中,并對接入價格求一階導(dǎo)數(shù):解該方程可知:與前一情形類似,接入價格偏離邊際成本的幅度是:顯然在α>β>0的約束條件下,只要A>c(α-β),部分一體化時,接入價格會超過上游網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的邊際成本。通過比較二者的偏離幅度可以發(fā)現(xiàn):為此得到結(jié)論1:在下游水平差異化產(chǎn)品價格競爭時,上游網(wǎng)絡(luò)壟斷運營商向下游企業(yè)提供接入服務(wù)的價格,在縱向分離和部分一體化的情形下,都會超過其生產(chǎn)的邊際成本;相對而言,在部分縱向一體化結(jié)構(gòu)下,壟斷運營商也沒有向其下游競爭者實施接入的價格歧視,以實現(xiàn)縱向市場圈定的激勵。(2)縱向差異化下骨干網(wǎng)絡(luò)運營商縱向圈定動機(jī)與接入歧視。與水平差異化的情形不同,此時企業(yè)下游兩個產(chǎn)品間的質(zhì)量關(guān)系為s2>s1>0,消費者的效用是自身收入、產(chǎn)品質(zhì)量和價格的函數(shù):U=θ×si-pi,收入θ∈[a,b]。市場處于不完全覆蓋的狀況,即若當(dāng)價格過高或質(zhì)量過低時,對質(zhì)量較低產(chǎn)品會沒有正的需求?；跇?biāo)準(zhǔn)的求解過程,可知兩個產(chǎn)品的需求分別是:假定上游網(wǎng)絡(luò)運營商提供同質(zhì)的投入品,為比較的方便,令其價格為r,為此三個企業(yè)的利潤在縱向分離的情形下可以表述為:博弈的順序和水平差異化的情況一致,分別求解縱向分離和部分一體化兩種情形下的均衡。將這一結(jié)果代入上游企業(yè)的利潤方程,一階導(dǎo)數(shù)等于零時,投入品的價格是:這一價格偏離邊際成本的幅度是,當(dāng)外生的參數(shù)之間滿足3bs1s2>c(s1+2cs2)的關(guān)系時,接入價格一定超過邊際成本。部分一體化的情形。如果下游企業(yè)1與上游運營商縱向合并后,投入品的價格將是:對接入價格偏離其生產(chǎn)的邊際成本進(jìn)行分析得到:與縱向分離時的相應(yīng)數(shù)值進(jìn)行比較,可以發(fā)現(xiàn):由于公式右邊分?jǐn)?shù)的分子減去分母的差b(s1-4s2)(s1-s2)(s1+4s2),在s2>s1>0時一定大于0,所以因此有結(jié)論2:在下游縱向差異化產(chǎn)品價格競爭時,上游網(wǎng)絡(luò)壟斷運營商向下游企業(yè)提供接入服務(wù)的價格,在縱向分離和部分一體化的情形下,都會超過其生產(chǎn)的邊際成本;但是,與水平差異化競爭的結(jié)果相反,在部分一體化化的結(jié)構(gòu)下,壟斷運營商接入價格的歧視幅度,高于縱向分離的歧視水平,因而具有縱向市場圈定的效應(yīng)。3.規(guī)制者主導(dǎo)企業(yè)/行業(yè)競爭業(yè)務(wù)部分一體化縱向組織結(jié)構(gòu)的存在,會增加運營商、消費者對接入、互聯(lián)等服務(wù)的需求,上下游不同產(chǎn)品或服務(wù)供給和需求狀況的差異,也使規(guī)制者無法確立合意的接入價格和數(shù)量。理想的模式是:在不完全競爭的結(jié)構(gòu)下,取消對下游競爭領(lǐng)域價格和數(shù)量的干預(yù),將接入服務(wù)的定價權(quán)按照特定的規(guī)則和約束,授予縱向一體化的壟斷廠商,就可以節(jié)約規(guī)制者的監(jiān)督和實施成本。但是這種基于多重“委托—代理”鏈的激勵性規(guī)制設(shè)計,也隱含著接入歧視的風(fēng)險。以產(chǎn)品同質(zhì)性更強(qiáng)的電力產(chǎn)業(yè)為例,在發(fā)電、輸電、配電和售電業(yè)務(wù)不完全分離的結(jié)構(gòu)下,控制輸電和系統(tǒng)調(diào)度的運營商,可以借助多種規(guī)制機(jī)構(gòu)無法觀察的隱蔽方法,對發(fā)電和售電市場進(jìn)行間接的操縱。盡管各國的監(jiān)管部門針對這些問題相繼實施了“最高價格限制”、“長期增量成本定價”、“不對稱定價”等方法以減少濫用市場勢力的損失,但績效并不顯著。產(chǎn)業(yè)的規(guī)制者之所以對接入定價采取“權(quán)力下放”的模式,首要原因在于,相對于壟斷廠商規(guī)制者自身專業(yè)知識和有效信息的缺乏,為確?；ヂ?lián)互通、普遍服務(wù)等基本目標(biāo)的實現(xiàn),只能采取接近產(chǎn)業(yè)中主導(dǎo)廠商易于接受的監(jiān)管工具;其次,在競爭與壟斷混合的縱向結(jié)構(gòu)中,存在著主導(dǎo)運營商或強(qiáng)勢的利益集團(tuán),它們可以通過扭曲實際運營的成本、增加成本、降低服務(wù)質(zhì)量、減少有效供給等各種手段,向規(guī)制者施加各種壓力,使后者在規(guī)制合約的討價還價中處于劣勢地位。對中國電信產(chǎn)業(yè)而言,在“政府、監(jiān)管者、企業(yè)”一體化的模式下,壟斷環(huán)節(jié)和競爭業(yè)務(wù)之間接入和互聯(lián)服務(wù)的價格和質(zhì)量規(guī)制,一直隱含在終端銷售價格(市話、長話、寬帶等資費)中,即使企業(yè)內(nèi)部也沒有關(guān)于此類業(yè)務(wù)的歷史成本數(shù)據(jù)可以供新的規(guī)制機(jī)構(gòu)借鑒或使用。監(jiān)管和運營分離后,主要的規(guī)制者仍舊是原來壟斷運營商的“內(nèi)部人”,定價權(quán)下放在其他約束措施缺失的條件下,就成為二者合謀的一種手段。4.反壟斷規(guī)制的作用在于使所有規(guī)制者在各國電信產(chǎn)業(yè)的規(guī)制放松進(jìn)程中,一個普遍的政策導(dǎo)向是引進(jìn)新的監(jiān)管機(jī)構(gòu),以削弱單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)與壟斷者之間合謀的組織基礎(chǔ),特別是取消《反壟斷法》對主導(dǎo)企業(yè)反競爭行為的豁免待遇,通過監(jiān)管者之間的“競爭”,壓縮壟斷企業(yè)濫用市場支配地位的范圍,增加其違規(guī)的成本。這種委托—代理關(guān)系被稱之為“共同代理”的治理模式。規(guī)制機(jī)構(gòu)權(quán)力水平式分權(quán)的初衷在于,兩個中間委托人“標(biāo)尺競爭”,可以使委托人以相對低的成本獲得受規(guī)制企業(yè)成本信息的同時,也減少了單一規(guī)制者與企業(yè)合謀抽取信息租金的機(jī)會。發(fā)揮這些效應(yīng)的前提,一是不同規(guī)制者向委托人傳遞的企業(yè)信息之間存在一定的關(guān)聯(lián),有利于后者在甄別企業(yè)真實信息的基礎(chǔ)上,設(shè)計合意的規(guī)制模式;二是規(guī)制機(jī)構(gòu)僅僅承擔(dān)信號傳遞的功能,不能代替委托人行使合約設(shè)計、執(zhí)行和獎懲的權(quán)力;三是不同規(guī)制者在組織權(quán)威和能力上應(yīng)該是相近的,這可以避免受規(guī)制企業(yè)有機(jī)會選擇“合意”的監(jiān)管者;四是反壟斷體系的功效不應(yīng)囿于補充產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策缺陷的角色,可以直接介入對行業(yè)監(jiān)管規(guī)則的設(shè)計和修正。顯然,在監(jiān)管存在預(yù)算約束和信息不對稱時,這些條件很難完全滿足,運營商的壟斷地位會得到強(qiáng)化。例如,在中國電力產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管體系中,不僅存在中央—地方—企業(yè)的縱向監(jiān)管鏈,在各個縱向?qū)用孢€并列者諸如產(chǎn)業(yè)宏觀規(guī)劃、電力價格審核、環(huán)境評價和考核等諸多職能部門或機(jī)構(gòu)。這些監(jiān)管部門在企業(yè)經(jīng)營決策不同環(huán)節(jié)的實際作用存在時間和空間上的差異,都為企業(yè)進(jìn)行各種尋租、逃避檢查和處罰,提供了組織結(jié)構(gòu)上的“漏洞”,長此以往,勢必削弱規(guī)制者的權(quán)威和聲譽。如果包括反壟斷體系在內(nèi)的監(jiān)管者,對壟斷行為判斷標(biāo)準(zhǔn)、處罰程度、糾正的路徑等也存在差異,也會延遲監(jiān)管的過程和成本,對電信和互聯(lián)網(wǎng)等外部性較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)而言,付出的社會福利損失也會更多。上述分析表明,部分一體化組織模式中,壟斷運營商的接入歧視、縱向圈定行為的發(fā)生是難以完全消除的結(jié)構(gòu)性問題,而中國電信產(chǎn)業(yè)骨干網(wǎng)接入和互聯(lián)環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀,為驗證這一理論框架提供了現(xiàn)實的案例。三、不對稱結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，有效的監(jiān)督管理和運營商的垂直定位1.電信運營商之間的復(fù)雜關(guān)系2007年的結(jié)構(gòu)重組完成后,電信產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出一種多重不對稱的格局。在固定通話領(lǐng)域,中國電信的市場份額超過60%;在移動通信市場,中國移動的市場份額超過70%,其凈利潤接近1500億元。互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)接入領(lǐng)域,我國95%的互聯(lián)網(wǎng)國際出口寬帶,90%的寬帶互聯(lián)網(wǎng)接入用戶,99%的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務(wù)商,均集中在電信和聯(lián)通覆蓋的網(wǎng)絡(luò)中。就寬帶接入細(xì)分市場而言,2009年全國1.1億寬帶接入用戶中,電信占43.17%,聯(lián)通占28.08%,中國移動占5.02%(見表1)。聯(lián)通、電信分別在北方10省(聯(lián)通)和南方21省(電信),各自占有90%以上接入用戶,這是一個南北地域上獨家壟斷的格局(高紅冰,2011)。主要電信運營商之間的復(fù)雜關(guān)系見圖3。已有的理論證明,即使在不考慮流量穿刺或旁路(BYPASS)的情況下,網(wǎng)絡(luò)運營商從其利潤最大化出發(fā),也會對下游競爭者的接入價格實施一定程度的價格歧視。這種歧視也就具有了縱向圈定的效應(yīng)。進(jìn)一步的分析可以發(fā)現(xiàn),該問題的產(chǎn)生與產(chǎn)業(yè)重組和規(guī)制的模式有著直接的關(guān)系。為構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu),特別是平衡寡頭廠商之間盈利能力的不均衡,中央政府2007年對電信產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了第三次重組。在工業(yè)和信息化部、國家發(fā)改委和財政部發(fā)布的《三部委關(guān)于深化電信體制改革的通告》中,這次重組的背景就包括:“移動業(yè)務(wù)快速增長、固話業(yè)務(wù)用戶增長慢、經(jīng)濟(jì)效益低等矛盾日益突出,企業(yè)發(fā)展差距逐步擴(kuò)大,競爭架構(gòu)嚴(yán)重失衡”,因此重組的主要目標(biāo)就是:“發(fā)放三張3G牌照,支持形成三家擁有全國性網(wǎng)絡(luò)資源、實力與規(guī)模相對接近、具有全業(yè)務(wù)經(jīng)營能力和較強(qiáng)競爭力的市場競爭主體”。在相繼完成中國電信收購中國聯(lián)通的CDMA網(wǎng)、中國聯(lián)通與中國網(wǎng)通合并,中國衛(wèi)通的基礎(chǔ)通信業(yè)務(wù)并入中國電信,中國鐵通并入中國移動等措施后,就形成了如表1所示的三寡頭“全業(yè)務(wù)、不對稱”的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)。這一新的結(jié)構(gòu)突破了原有單一產(chǎn)品或服務(wù)的電信運營商之間市場相對分割的格局,使企業(yè)有了進(jìn)行價格、質(zhì)量和投資競爭的激勵和壓力。三年多的實際運營并未實現(xiàn)基本的重組目標(biāo):2010年底,中國移動公司以5000多億元的主營收入,獲得了近1400億元的高額利潤,而中國電信和中國聯(lián)通的利潤如果扣除資產(chǎn)出售的額外所得,都處于盈虧平衡的邊緣。三年以來,除了寬帶接入資費由于來自廣電系統(tǒng)的競爭持續(xù)下降外,固話和移動通訊的收費水平并未隨著三大運營商的相互進(jìn)入而顯著降低,相反,運營商為了緩解競爭壓力,違背《反壟斷法》簽署了各種市場劃分和價格合謀的協(xié)議。2.不對稱規(guī)制的由來:獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存新的組織結(jié)構(gòu)也對產(chǎn)業(yè)規(guī)制提出了更高的需求。首先,運營商的能力在特定細(xì)分市場中處于嚴(yán)重的不對稱狀態(tài),屬于典型的“主壟斷”結(jié)構(gòu)。例如,在移動通信領(lǐng)域,弱勢企業(yè)只能采取價格跟隨策略,有效的競爭難以展開。其次,運營商經(jīng)營能力在空間上的分布也不均勻,加之網(wǎng)絡(luò)外部性的存在,企業(yè)之間更傾向于合謀而非競爭。最重要的是,互聯(lián)互通是電信產(chǎn)業(yè)發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)外部性的前提,多業(yè)務(wù)企業(yè)之間的相互接入需求隨著新結(jié)構(gòu)的形成而大幅增加,這要求規(guī)制模式必須發(fā)生相應(yīng)的變化。這一輪的產(chǎn)業(yè)重組發(fā)生在“大部委制”改革以后,電信產(chǎn)業(yè)原有管理機(jī)構(gòu)———“信息產(chǎn)業(yè)部”的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管職能被合并在新成立的“工業(yè)和信息化部”中,而后者又是產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的制定和實施部門之一。對應(yīng)于新的市場結(jié)構(gòu),并沒有相對獨立的專業(yè)化規(guī)制者,而選擇將除國有資產(chǎn)管理權(quán)限之外的其他監(jiān)管行為,如牌照發(fā)放、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、價格監(jiān)管、普遍服務(wù)等配置給工業(yè)和信息化部。這種“大部委”式的職責(zé)安排,并不能限制管制機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間的合謀行為,因為它設(shè)定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo),要依賴與企業(yè)之間的相互協(xié)調(diào)。也就是說,現(xiàn)有的規(guī)制者和運營商之間是一種“委托—代理”,而非“監(jiān)管者—企業(yè)”的關(guān)系。OECD國家電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制體系變革的經(jīng)驗表明,面對通訊技術(shù)快速發(fā)展和融合的趨勢,獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存在是不可或缺的。它要求該機(jī)構(gòu)不僅與電信運營商保持分離狀態(tài),也要獨立于行業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展和技術(shù)政策的制定和實施部門(朱宏文,王建,2006)。部分縱向一體化結(jié)構(gòu),是各國網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)(電力、電信、有線電視等)重組中出現(xiàn)的一個普遍現(xiàn)象,不獨發(fā)生在骨干互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域。在這種不對稱產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)中,強(qiáng)勢壟斷者擁有網(wǎng)路或瓶頸資源的同時,還提供競爭性業(yè)務(wù)。管制者為保持競爭的有效性,會對弱勢和新進(jìn)入企業(yè)予以一定的傾斜,以降低進(jìn)入壁壘或沉淀成本對他們的壓力。基于可競爭市場的目標(biāo)就形成了“不對稱規(guī)制”的框架,是英美等國電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制放松與重建的主要模式。例如,2003年前,英國政府就限制線路的擁有者英國電信(BT)進(jìn)入有線電視領(lǐng)域,而后者則可以提供語音電話業(yè)務(wù),以防止前者基于網(wǎng)絡(luò)資源實施價格、質(zhì)量歧視(紐伯里,2002)。美國政府在1985年拆分AT&T后,一度禁止原有的本地固定電話運營商提供長途電話服務(wù),直到新進(jìn)入者在長話市場的份額能夠與依舊提供長話的AT&T進(jìn)行充分的競爭后,才放開了對縱向兼并的嚴(yán)格監(jiān)管。2005年,原有的西南貝爾公司收購了長話接入商AT&T的資產(chǎn)后,控制了用于高速互聯(lián)網(wǎng)連接的“瓶頸資源”———寬帶,成為一個集接入服務(wù)(ISP)和內(nèi)容提供者(CP)為一體的縱向壟斷者,導(dǎo)致美國寬帶接入市場價格高企、質(zhì)量下降和覆蓋范圍下降。3.由雙向競爭向市場主導(dǎo)的景觀設(shè)計互聯(lián)網(wǎng)和電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制放松的效率,與瓶頸設(shè)備的接入定價有著直接的關(guān)系,骨干線路的運營商參與內(nèi)容服務(wù)領(lǐng)域的競爭,會增加定價模式設(shè)計的難度(紐伯里,2002)。中國電信產(chǎn)業(yè)的規(guī)制者和規(guī)制模式,為平衡企業(yè)盈利能力的不均衡,采取的是“逆向”操作的方法,在電信和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)融合日趨緊密的背景下,將骨干網(wǎng)的使用權(quán)和收益權(quán)配置給寡頭的電信運營商,以彌補它們在線路建設(shè)方面的巨額投資。加之區(qū)域市場之間互聯(lián)互通的渠道不暢,對寬帶的個人和企業(yè)客戶而言,在特定區(qū)域內(nèi)實際上只有一個接入商,基于雙寡頭的競爭實際上并不存在。對應(yīng)于部分縱向一體化的結(jié)構(gòu),規(guī)制機(jī)制和模式并未對壟斷者市場勢力濫用的潛在和現(xiàn)實風(fēng)險做出合意的調(diào)整,反而為企業(yè)行為的扭曲提供了來自行政機(jī)構(gòu)的支持。電信產(chǎn)業(yè)的最大特征是相互接入帶來的正外部性,在“全業(yè)務(wù)”經(jīng)營的格局下,任何一家運營商都有大量的客戶需要使用其他運營商的線路或內(nèi)容,因而接入在技術(shù)層面都是雙向的。2007年電信產(chǎn)業(yè)的重組完成后,中國互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)市場主要由電信、聯(lián)通、移動(鐵通)三家電信運營商、科技網(wǎng)、教育網(wǎng)和經(jīng)貿(mào)網(wǎng)等非經(jīng)營性網(wǎng)絡(luò),以及長城寬帶、歌華有線等寬帶接入企業(yè)組成(如圖3所示),核心資源和國際出口基本上配置給了中國電信和聯(lián)通兩家公司。按照原信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)交換中心網(wǎng)間結(jié)算辦法》(中國信息產(chǎn)業(yè)部,2007)的規(guī)定,除了電信、聯(lián)通和教育科研網(wǎng)之外的互聯(lián)單位,要依據(jù)“1000元/MBPS×結(jié)算速率(MBPS)”的標(biāo)準(zhǔn),向中國電信和聯(lián)通支付結(jié)算費用。而其他ISP商和電信、聯(lián)通間的結(jié)算采取的是自行協(xié)商的辦法(中國信息產(chǎn)業(yè)部,2007)。在實際的經(jīng)營過程中,就形成了兩種差異化明顯的接入價格:電信和聯(lián)通給移動、長城等競爭性用戶的價格接近每月100萬元/G,而對中小ISP商只有每月25萬—40萬元。問題在于,規(guī)制者并沒有給出定價標(biāo)準(zhǔn)的計算依據(jù)是基于補償運營商的固定成本、可變成本還是增量費用,或者是基于投資回報率計算的結(jié)果,以激勵企業(yè)進(jìn)行骨干網(wǎng)的投資,盡快實現(xiàn)普遍服務(wù)的目標(biāo)(高紅冰,2011)。互聯(lián)互通和接入規(guī)制的設(shè)計是制約縱向圈定行為侵害市場競爭效率的關(guān)鍵要素。首先,中國電信產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管者采取的是“規(guī)制加競爭”混合的模式,這必然導(dǎo)致接入歧視的發(fā)生,原因在于,在移動互聯(lián)領(lǐng)域,中國電信、聯(lián)通,移動三家企業(yè)的競爭已經(jīng)進(jìn)入同質(zhì)化階段,由于在客戶存量上的巨大差異,只有中國移動通過規(guī)模經(jīng)營獲得了超額利潤,因此前兩者有動機(jī)對后者的接入服務(wù)實施一定的價格歧視,而且這種歧視定價還得到了規(guī)制機(jī)構(gòu)的行政許可。其次,在高速增長的寬帶接入市場,相對于廣電系統(tǒng)的內(nèi)容服務(wù)商,電信和聯(lián)通的產(chǎn)品差異受到了限制,處于相對的劣勢,在“三網(wǎng)融合”的壓力下,為增加未來潛在的用戶數(shù)量,也會在向后者提供寬帶、互聯(lián)網(wǎng)的接入服務(wù)時,予以一定的限制。這些現(xiàn)狀與本文第二部分的理論模型推導(dǎo)的發(fā)現(xiàn)是一致的。上述經(jīng)驗事實的分析也表明,相對于1993年、1998年和2002年中國電信產(chǎn)業(yè)三次以“可競爭結(jié)構(gòu)”為導(dǎo)向的縱向、橫向重組而言,2007年的重組并未引發(fā)三大運營商在終端市場的深入競爭,反而有利于企業(yè)之間的合謀和市場分割,并使已經(jīng)存在的接入定價不公、互聯(lián)互通不暢、三網(wǎng)融合停滯,尤其是規(guī)制重建滯后等問題被縱向一體化的結(jié)構(gòu)所掩蓋,長此以往也會限制電信產(chǎn)業(yè)外部性效應(yīng)的發(fā)揮。四、受監(jiān)管行業(yè)“反壟斷法”的實施困境1.中國互聯(lián)網(wǎng)接入價格歧視的成因國家發(fā)改委“價格監(jiān)督檢查和反壟斷局”的負(fù)責(zé)人對電信運營商價格行為的判定是引發(fā)本文分析的主要原因。該專家認(rèn)為“在互聯(lián)網(wǎng)接入這個市場上,中國電信和中國聯(lián)通合在一起占有2/3以上的市場份額,具有市場支配地位。在這種情況下,利用這種市場支配地位,對于跟自己有競爭關(guān)系的競爭對手,它們給出高價,而對于沒有競爭關(guān)系的企業(yè),它們給出的價格就要優(yōu)惠一些,這個在反壟斷法上叫做價格歧視。”問題在于,該部門并未給出競爭對手和其他企業(yè)的具體指向,后續(xù)的分析多建立在對這一簡短表述本身的批評或支持上。由于行業(yè)主管部門———工業(yè)和信息化部,至今未進(jìn)行有效澄清,隨著中國電信和聯(lián)通兩家公司相繼做出了提高服務(wù)質(zhì)量和降低寬帶接入價格的承諾,以爭取反壟斷機(jī)構(gòu)中止相關(guān)的調(diào)查,特別是公布已有調(diào)查的真相,這一中國《反壟斷法》2008年出臺以來最具有借鑒意義的案例有可能成為一個“謎團(tuán)”。2007年國家對電信產(chǎn)業(yè)進(jìn)行水平和縱向組織結(jié)構(gòu)調(diào)整后,在互聯(lián)網(wǎng)骨干資源領(lǐng)域,電信和聯(lián)通兩家運營商就自動地獲得了“市場支配地位”。它們在下游的競爭者必須使用這種接入服務(wù)。本文的經(jīng)驗分析證明,這種部分縱向一體化的結(jié)構(gòu),如果缺乏有效的監(jiān)管,必然隱含著縱向價格歧視或圈定行為的動因。中國互聯(lián)網(wǎng)接入市場的結(jié)構(gòu)是政府安排的結(jié)果,企業(yè)的市場支配地位來自政府的行政許可,按照《反壟斷法》的相關(guān)章節(jié),帶有這些特征的產(chǎn)業(yè)應(yīng)該予以“豁免”。市場支配地位和價格歧視行為之間并不存在確定的因果關(guān)系(保羅,佩澤,2006)。各國的《反壟斷法》對待價格歧視的判定標(biāo)準(zhǔn),基本都是依據(jù)美國1914年的《克萊頓法》(ClaytonAct)和1936年的《Robinson-PatmanAct》的定義。其基本含義是同質(zhì)產(chǎn)品的提供者向不同的購買者索取不同的價格,并對競爭產(chǎn)生了實質(zhì)性的損害,受損害的對象包括賣方競爭者和處于買方的消費者。國家發(fā)改委雖然沒有指出具體的受害方,但是對相關(guān)市場參與者的分析,可以發(fā)現(xiàn)電信和聯(lián)通的直接競爭者不外乎中國移動下屬的鐵通和各地的有線電視寬帶網(wǎng)絡(luò)公司,長城寬帶、歌華有線等寬帶公司本質(zhì)上是線路提供商,即便建設(shè)了超大型局域網(wǎng),也要通過骨干網(wǎng)的寬帶接入互聯(lián)網(wǎng)為客戶提供上網(wǎng)服務(wù)。沒有競爭關(guān)系的企業(yè)主要是各類電子商務(wù)門戶網(wǎng)站和大型企業(yè)、事業(yè)單位。因此,能否將這些企業(yè)歸為同類市場,就成為判斷價格歧視的核心之一。國家發(fā)改委并未指出的一個特定事實是“價格歧視”的實施主體,并非中國電信或中國聯(lián)通的總公司,而是個別的省級分公司。后者默許其非競爭性ISP客戶,以轉(zhuǎn)售服務(wù)的方式向鄰近省份的競爭性客戶提供所謂的流量“穿透”業(yè)務(wù),從而減少了同屬電信或聯(lián)通的其他分公司收入。如果每一家分公司都采取這種措施,電信或聯(lián)通骨干網(wǎng)的接入均價就會下降。表面上,這種行為違反了工業(yè)和信息化部關(guān)于骨干網(wǎng)接入的規(guī)定,也不符合電信和聯(lián)通總公司的全局利益,是省級公司能力不匹配和追求分公司收益最大化的結(jié)果。但是,由此會導(dǎo)致接入平均價格的下降和網(wǎng)絡(luò)潛在能力的發(fā)揮,也會增加下游市場的競爭程度,從而提高消費者的福利水平。如何平衡規(guī)制失效與社會福利之間的關(guān)系,就值得規(guī)制機(jī)構(gòu)和反壟斷當(dāng)局予以合意的考慮。導(dǎo)致上述問題的原因首先在于中國《反壟斷法》實施細(xì)則的缺失。國家發(fā)改委專業(yè)人士依據(jù)《反壟斷法》第十九條“市場支配地位認(rèn)定”和第十七條“濫用市場支配地位行為”的一般條款,而沒有考慮這種支配地位的形成是基于國家有關(guān)部門產(chǎn)業(yè)重組的規(guī)劃,不是企業(yè)通過市場競爭獲得的,應(yīng)該不受第十九條的限制。其次,公開的信息表明,中國電信和聯(lián)通在對自己關(guān)鍵競爭對手(移動、鐵通和廣電)的接入價格是按照“工業(yè)和信息化部”的計算方法設(shè)定的,其他所謂非競爭企業(yè)的價格采取的是市場化的機(jī)制,不能把二者之間的差異解釋為通常意義上的價格歧視,如果兩家運營商對所有企業(yè)都嚴(yán)格執(zhí)行管制價格,平均的接入資費會上升而非降低;最后,國家發(fā)改委作為《反壟斷法》的執(zhí)法主體之一,它對受指控企業(yè)的違法行為的認(rèn)定、判斷和處罰應(yīng)該是一種十分嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膰倚袨?不應(yīng)以專家談話的形式向企業(yè)提起“訴訟”,更不應(yīng)該在信息不公開的前提下,以相關(guān)企業(yè)的承諾作為取消法律干預(yù)的理由。也正是由于對執(zhí)法權(quán)的不當(dāng)使用,使《反壟斷法》失去了一次干預(yù)企業(yè)行為,進(jìn)而介入受規(guī)制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組的機(jī)會。與國家發(fā)改委的判斷不同,本文認(rèn)為中國電信和聯(lián)通兩家公司在互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)接入領(lǐng)域的行為,是一種明顯的基于壟斷勢力的縱向圈定而非一般意義上的價格歧視。這種行為的實際社會效果,被運營商內(nèi)部的競爭和外部參與者的機(jī)會主義傾向部分抵消后,掩蓋了壟斷企業(yè)市場圈定的實際后果。按照這一思路對中國電信骨干網(wǎng)中的互聯(lián)和接入價格行為予以干預(yù),就會擴(kuò)展法律的干預(yù)范圍和影響力,也會使規(guī)制設(shè)計機(jī)構(gòu)意識到上游的價格模式,不僅會直接決定消費者的消費水平,也會左右市場的縱向和水平結(jié)構(gòu),進(jìn)而為規(guī)制重建的路徑提供必要的實證依據(jù)。2.對中國法的影響眾所周知,規(guī)制產(chǎn)業(yè)的反壟斷甄別和處罰是一個普遍難題,原因在于這些產(chǎn)業(yè)具有高投入、資本密集、網(wǎng)絡(luò)外部性等特征外,還兼有純公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì),政府會對運營商施加普遍服務(wù)的要求。在一些國家電信、電力產(chǎn)品的定價和稅收,還被賦予了調(diào)節(jié)收入分配的功能。技術(shù)復(fù)雜性和產(chǎn)出多目標(biāo)性的交織,不僅增加了規(guī)制模式設(shè)計的難度,也限制著《反壟斷法》發(fā)揮作用的范圍和力度(殷繼國,2010)。中國壟斷產(chǎn)業(yè)特有的國有企業(yè)壟斷、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的法律豁免以及政府監(jiān)管體系的交織與重疊,使這一問題顯得尤為突出(見表2)。對中國電信和聯(lián)通反壟斷調(diào)查的跟蹤分析,也驗證了上述的判斷。在啟動反壟斷調(diào)查時,國家發(fā)改委價格和反壟斷部門要求電信和聯(lián)通兩家運營商從互聯(lián)互通、公開ISP資費標(biāo)準(zhǔn)和降低上網(wǎng)資費上予以整改。鑒于被調(diào)查企業(yè)相繼提出了降低消費者接入資費、提高上網(wǎng)速度的承諾、特別是承認(rèn)涉嫌價格壟斷,以及在短期提高了互聯(lián)互通的容量和效率后,國家發(fā)改委表示不對企業(yè)予以處罰,這相當(dāng)于按照企業(yè)的意愿終止了反壟斷調(diào)查。相反,與國家發(fā)改委平行配置的工商管理總局、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部和國資委,對此行為要么由于法律的明確限制而失去干預(yù)的權(quán)力,要么受制于部門利益而為企業(yè)的行為予以“辯護(hù)”和“卸責(zé)”,這都扭曲或違背了《反壟斷法》的立法本意和宗旨,也不符合世界各國將《反壟斷法》的基本原則從“保護(hù)競爭”向“塑造和保護(hù)競爭”轉(zhuǎn)化的趨勢。本文的理論分析表明,多元執(zhí)法體系本質(zhì)上是一種“共同代理”或“多委托人—單一代理人”的機(jī)制設(shè)計,只有通過委托人之間的替代或互補性的監(jiān)管行為,才能有效限制單一委托人基于信息租金,與受規(guī)制企業(yè)合謀,侵害社會福利行為的發(fā)生。中國反壟斷立法的一個嚴(yán)重缺陷是司法體系的缺位,使得壟斷企業(yè)的反競爭行為無法受到實質(zhì)性民事賠償或懲罰。立法的目的依舊局限在傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管范疇內(nèi),試圖以行業(yè)監(jiān)管代替反壟斷法的作用,導(dǎo)致在設(shè)計執(zhí)法體系時,結(jié)合“大部