嘉興市“兩分兩換”土地政策研究報告

嘉興市“兩分兩換”土地政策研究匯報【摘要】嘉興市政府開展"兩分兩換"這一農村土地使用制度改革試點，獲得了較大成績。不過,實行農村土地使用權的流轉和置換,面臨的最大困難是怎樣破解土地及就業(yè)、社會保障政策和法律的制約及多方利益沖突的均衡化問題。本文對農村土地使用權流轉的法律問題、經濟問題和民生問題提出見解，期望通過對"兩分兩換"制度的研究與總結,為破解城鎮(zhèn)二元構造,深入縮小城鎮(zhèn)差距,實現城鎮(zhèn)社會經濟協(xié)調發(fā)展提供理論支撐,探索實踐機制。關鍵詞：兩分兩換土地流轉社會保障就業(yè)一、“兩分兩換”土地政策的簡介嘉興市推行“兩分兩換”政策，用這種方式鼓勵農民退出土地，向城鎮(zhèn)集聚。所謂的“兩分兩換”，是指宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉分開，在依法、自愿的基礎上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產、以土地承包經營權置換社會保障。土地置換后，不變化土地所有權性質和土地用途。土地流轉后，農民但凡非農就業(yè)的，3年內必須實現養(yǎng)老保險的全覆蓋；對已經進入老齡階段的農民，逐漸提高養(yǎng)老保險的待遇。這種政策，首先是讓農民的資產獲得承認，實現土地的大規(guī)模經營，提高生產效率；另一方面，通過置換方式讓農民進城，在打破城鎮(zhèn)壁壘，提高都市化和工業(yè)化水平的同步，讓進城農民不至于成為流民，或是產生都市貧民窟；再次，用社會保障來置換農民的土地承包經營權，杜絕了某些農村人口沖動轉讓土地然后揮霍一通淪為貧民的現象發(fā)生。歷史上，社會的動亂往往就是由于大量流民和貧民的存在。此外，“兩分兩換”的所有行為是在自愿依法的原則下進行。這一系列規(guī)定可以保證產權和效率，又可以保證社會的穩(wěn)定。二、政策出臺原因：1.10月12日，中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過了《中央推進農村改革發(fā)展若干重大問題決定》，其中，在“大力推進改革創(chuàng)新，加強農村制度建設”這一決定中，有兩大要點：（1）文獻容許農民以多種形式流轉土地承包權，按照依法自愿有償原則，容許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社等規(guī)模經營主體。土地承包經營權流轉，不得變化土地集體所有性質，不得變化土地用途，不得損害農民土地承包權益。（2）實行最嚴格的節(jié)省用地制度，從嚴格控制城鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模。完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理賠償，處理好被征地農民就業(yè)、住房、社會保障。2.3月15日，浙江省工商局和農業(yè)廳聯(lián)合出臺的《浙江省農村土地承包經營權作價出資農村專業(yè)合作社登記暫行措施》，推行農村土地經營權資產權證化，將穩(wěn)定不變的土地經營權從本來的生產性要素變成資產性要素，讓農民可以將手中的土地承包證變?yōu)榭梢宰鳛槌鲑Y或抵押給銀行的資產權證?！洞胧访鞔_了土地流轉的三條底線：一是不得變化土地集體所有制性質，二是不得變化土地用途，三是不得損害農民土地承包權益。這被理論界認為中國改革開放以來的第二次土改。這一文獻的出臺將激活浙江1.3萬億農田里的資本嘉興市曾于、分別印發(fā)了《有關推進農村宅基地整頓加緊農村新小區(qū)建設的意見(試行)》(嘉政辦發(fā)[]52號，4月22日)和《有關加緊推進農村承包經營權流轉的意見》(嘉政辦發(fā)[]106號，7月24日)，各縣(市、區(qū))也在此基礎上，分別出臺了對應實行措施，有效地推進宅基地整頓和土地承包權流轉工作?！?】3..一場金融危機席卷全球，受影響最大的勞動密集型企業(yè)也是農民工比較集中的地方。金融風暴吹亂了他們像候鳥同樣“東南飛”的遷徙節(jié)奏，給他們的生計帶來了太多的不確定原因，首當其沖的是就業(yè)問題。人力資源和社會保障部透露，全國1.3億農民工中，有萬人因金融危機失業(yè)返鄉(xiāng)。中國官方日前初次公開刊登《中國的就業(yè)狀況和政策》白皮書，透露目前中國農村尚有1.5億剩余勞動力需要尋找出路。在土地流轉的有關政策下，從土地上解放出來的農民就業(yè)又將何去何從呢？三、政策出臺背景：1、歷史背景：1988年，《中華人民共和國憲法》進行了修改，初次提出“土地使用權可以根據法律的規(guī)定轉讓”。這一規(guī)定為集體建設用地流轉奠定了基本的法律根據。1988年終《土地管理法》也進行了修改，規(guī)定“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設；不過，符合土地運用總體規(guī)劃并依法獲得建設用地的企業(yè)，因破產、吞并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外”。該條款容許符合特定條件的集體建設用地使用權依法轉移。同步還規(guī)定“除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經依法同意使用本集體經濟組織農民集體土地外，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請國有土地”。這使集體建設用地流轉的空間受到嚴格限制。1998年的《土地管理法》規(guī)定“，農村集體經濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地運用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉行企業(yè)的，應當持有關同意文獻，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的同意權限，由縣級以上人民政府同意”，筆者認為這實際上承認集體建設用地使用權可以以入股、聯(lián)營等方式進行流轉。1994年的《都市房地產管理法》規(guī)定，“都市規(guī)劃區(qū)內的集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓”，使集體建設用地流轉的內容與形式受到限制。年《中共中央國務院有關做好農業(yè)和農村工作的意見》中明確提出“，各地要制定鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過集體建設用地流轉、土地置換、分期繳納出讓金等形式，合理處理企業(yè)進鎮(zhèn)的用地問題?！蹦?，《國務院有關深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)［］28號）中提出“，在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。”年出臺的《物權法》規(guī)定“，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設用地使用權不得單獨抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。”在此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房所占用的土地必須是集體建設用地，容許這部分集體建設用地使用權抵押，一旦抵押權實現，就會出現集體建設用地使用權發(fā)生移轉的現象。國土資源部年《有關堅持依法依規(guī)管理節(jié)省集約用地支持社會主義新農村建設的告知》指出“，要適應新農村建設的規(guī)定，經部同意，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)建設用地增長和農村建設用地減少相掛鉤試點、集體非農建設用地使用權流轉試點，不?？偨Y試點經驗，及時加以規(guī)范完善?！蹦晔邔萌腥珪岢?，建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一的地產市場，保護農民合法權益。從以上法律和政策可以看出，國家對農村集體建設用地使用權流轉的立法控制在逐漸放開，集體建設用地使用權的主體范圍有所擴大，為推進存量集體建設用地使用權流轉明確了方向。2、現實背景近年來，通過宏觀調控的方式克制房價的呼聲越來越高。對農地入市進行放開，推廣農村集體建設土地入市調控房價這樣的消息也在近期不絕于耳。這個敏感的詞匯，近期被多種財經媒體炒的火熱。按照中共十七屆三中全會的精神，農村集體依法獲得的集體建設用地，在不突破用途管制的基本前提之下，可以自由入市流轉，并且規(guī)定建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一的建設用地市場。在農村集體建設用地使用制度改革方面，浙江的現行政策是：在土地運用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經同意占用農村集體土地建設非公益性項目，容許農民依法通過多種方式參與開發(fā)經營并保障農民合法權益。近年來，伴隨嘉興經濟迅速發(fā)展和城鎮(zhèn)一體化加速推進，大批農村勞動力實現了從一產業(yè)向二三產業(yè)轉移就業(yè)，并有相稱一部分已在城鎮(zhèn)置房定居，農民的生產、生活方式已發(fā)生了深刻變化。但由于土地使用制度、戶籍制度和社會保障制度等方面的束縛，農業(yè)小規(guī)模兼業(yè)經營、農民建房散亂和農村宅基地閑置等問題得不到有效的破解，嚴重影響了現代農業(yè)發(fā)展、農村新小區(qū)建設和工業(yè)化、都市化進程，成為制約城鎮(zhèn)一體化的突出瓶頸。4月，浙江省委、省政府作出把嘉興作為全省統(tǒng)籌城鎮(zhèn)綜合配套改革試點地區(qū)的決策布署。嘉興市委、市政府抓住這一重大的改革發(fā)展機遇，制定了《有關開展統(tǒng)籌城鎮(zhèn)綜合配套改革試點的實行意見》，同步，抓住優(yōu)化土地使用制度這個關鍵，按照宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產、以土地承包經營權置換社會保障(即“兩分兩換”)的總體思緒，制定《有關開展節(jié)省集約用地試點加緊農村新小區(qū)建設的若干意見》，并率先在全省開展了探索與實踐。[2]\o"浙江省"浙江省的重要做法是對農村宅基地的整頓。以浙江\o"嘉興"嘉興為例，嘉興農業(yè)用地保有率高達86%，但農業(yè)產出僅占嘉興GDP不到6%的比重，非農用地儲備局限性的同步農村建設用地較為揮霍。，嘉興開始實行以土地使用制度改革為關鍵，包括戶籍制度、規(guī)劃管理制度、公共服務均等化、新市鎮(zhèn)建設等在內的“十改聯(lián)動”改革；率先取消農業(yè)戶口、\o"非農業(yè)戶口"非農業(yè)戶口分類管理模式，全市城鎮(zhèn)居民戶口統(tǒng)一登記為“居民戶口”。尚有一項重要內容就是鼓勵農村居民實行“兩分兩換”，并在南湖區(qū)、平湖市等地試點?！皟煞謨蓳Q”，就是宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉分開，在依法、自愿的基礎上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產、以土地承包經營權置換社會保障。詳細做法是取消農業(yè)戶口，把目前的農村宅基地置換為城鎮(zhèn)建設用地，在城鎮(zhèn)集中建設新小區(qū)安頓農民，原村莊復墾為耕地，然后把多出出來的土地指標挪到都市近郊用作工商業(yè)開發(fā)。以嘉興三個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，姚莊鎮(zhèn)戶均占有1.163畝，置換出3800畝左右的用地空間；龍翔街道通過宅基地置換，土地節(jié)省率將到達50%以上，可置換出約3000畝用地空間；七星鎮(zhèn)通過農村宅基地置換城鎮(zhèn)房產，戶均可節(jié)省用地0.736畝，可置換出2955畝左右的用地空間，節(jié)省率為71%。照此推算，整個浙江省可以整頓、置換出來的用地將是非常大的一種數字。嘉興市委書記\o"陳德榮"陳德榮表達，宅基地置換后騰空出來的土地，有一部分將可用作工業(yè)用地和商業(yè)用地。換句話說，浙江此番土地“新政”，意在充足挖掘農村宅基地被差強人意的運用率所掩蓋的價值。嘉興模式最具有價值的地方，就是農村集體所有的非農業(yè)用地(目前僅限于宅基地)進入土地市場，并逐漸實現與國有土地“同地、同價、同權”的目的?！?】

嘉興的都市化水平相對滯后，尚有50％以上的農民居住在農村，首先占用了大量非農建設用地，同步由于分散居住，各項都市基礎設施很難向這部分農村居民覆蓋。實行“兩分兩換”，利于基礎設施建設，不過隨之而來的問題是農村居民入住城鎮(zhèn)后失去了基本的收入，就業(yè)困難。而怎樣處理好無地農民的就業(yè)問題，保持政治和社會穩(wěn)定，推進城鎮(zhèn)經濟統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，保證明現農村工業(yè)化、都市化發(fā)展的戰(zhàn)略目的將是黨和政府現階段要處理的重要問題之一。四、政策實行過程中碰到的問題1、被征土地農民的社會保障問題第一，老式農村保障功能的弱化。我國社會保障體系一般分兩種，即城鎮(zhèn)社會保障體系和農村社會保障體系。農村社會保障體系的弱化體既有二，其一，比較于相對完善的城鎮(zhèn)社會保障體系而言，絕大多數農民只能依托老式的家庭養(yǎng)老作保障，這其中又以土地收入保障為關鍵。土地被征用后，農民在失去最可靠的保障同步，又享有不到城鎮(zhèn)居民的社會保障，從而面臨了極大的生存危機。第二，農村的另一種非正規(guī)保障模式為子女贍養(yǎng)保障。但自從我國實行計劃生育以來，農村的家庭構造從主線上發(fā)生了變化，目前重要以“四二一”模式為主，即一對夫婦供養(yǎng)四個老人和一種子女，因此子女承擔老人的壓力大大增長。加之現代價值觀念對家庭內聚力導致一定的沖擊，使家庭贍養(yǎng)上暴露出來的問題日益嚴重，老年人的贍養(yǎng)權益遭受極大的侵害。上述種種現實狀況均有力闡明了農村老式的家庭保障功能的不停弱化趨勢。第三：既有的土地征用賠償方式不能提供長期的生活保障土地被征用后，對失地農民的賠償重要采用以招工、留地和貨幣三種安頓方式。這三種方式在都市化進程的推進中曾發(fā)揮過很大作用，但不能提供長期的生活保障，并且伴隨社會的發(fā)展，其不適應性也在逐漸暴露：招工安頓無法適應于近年來市場經濟的發(fā)展，也無法適應勞動力就業(yè)市場日趨劇烈的競爭和企業(yè)用工制度的不停革新，因此1999年后這種方式基本被廢棄;留地安頓針對城郊結合部征地面積較大的村集體，容許其留有一定的土地面積用于建造出和廠房和寫字樓，它當然有一定的優(yōu)勢，但不利于城鎮(zhèn)的整體規(guī)則和土地的集約運用，加之村級集體資產常常因經營管理不善引起新的資產流失，因此也不也許提供應農民可靠的生活保障。貨幣安頓是1999年后各地用地單位普遍采用的方式，但由于征地賠償價格偏低、賠償費用拖欠、賠償分派不規(guī)范等原因，農民真正領到的賠償費其實非常有限，因此它也無法發(fā)揮長期的養(yǎng)老保障功能。3、被征地農民的就業(yè)問題目前農村有一技之長農民以及文化程度較高、接受過對應技能培訓的農民，早已找到工作，而絕大多數文化水平低、以種植業(yè)為主、沒有工作經驗和技能或年齡偏大的農民，主線無法找到工作。由于缺乏就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力，農民失地后就處在坐吃山空的狀態(tài)，未來的生活極不穩(wěn)定。失地農民中“弱勢群體”就業(yè)難尤為突出。這不僅包括身體上有缺陷的殘疾人和體弱多病者，還包括40歲以上的婦女，50歲以上男子農民。這些人有土地賠償金，生活還能勉強維持，一旦賠償金用完了，生活將無著落。因此大量失地農民處在無工作狀態(tài)，靠安頓賠償過日子，吃光用光，因而失去了從事其他產業(yè)的資金基礎，生存難認為繼。因此，對失地農民來講，失去了土地，也就失去其基本生活保障。由于缺乏相對應的政策制度安排，從而使得沒有任何生產資料、沒有任何社會保障、就業(yè)技能低的失地農民，成為都市化進程中最脆弱的社會群體。5、在征地過程中出現的“無地青年”的問題無地青年“農民”是一種十分特殊的社會群體，他們大多數原居住于都市邊緣地區(qū)和被征地的地區(qū)。在我國，農村土地大都是以被征用的方式轉換用途的，征用部門給原有土地承包者一筆賠償金。這種征用方式可以使土地征用者迅速獲得土地資源，與此同步也使原有的土地承包者迅速失去土地，從此也變化了他們的人生軌跡。尤其是對于那些正在成長為有勞動能力的青年一代，影響更為深遠。他們很輕易成為失去人生方向而又無所適從的群體。首先，從歷史傳承和現實制度看，他們仍然屬于“農民”，但與其長輩不一樣，他們已是無地可耕種的“農民”，田地只是幼時的記憶了。另一方面，從現實生活和發(fā)展走向看，他們已屬于“市民”，但與長期居住于都市的市民又不一樣，他們難以獲得正常穩(wěn)定的非農職業(yè)或以非農職業(yè)作為自己唯一的人生選擇。生活來源決定生活方式和生活態(tài)度。無地便無根，無業(yè)便無依。無地可種和無業(yè)可就，使這一部分人處在游動不定的狀態(tài)，具有游民化的特性。（所謂游民，就是沒有固定生活來源、穩(wěn)定的職業(yè)而變動不定，游移不安的人）?！?】這種不安定的生活狀態(tài)使他們缺乏歸屬感，不僅物質生活，更重要的是心理上也飄移不定。他們已無土地，也就失去建立在土地之上的組織和規(guī)范的約束。由于對于農民來說，土地不僅是生存的來源，同步也是生活歸屬。正如費孝通先生所說：“以農為生的人，世代定居是常態(tài)，遷移是變態(tài)?！闭窃谑来ň拥倪^程中，形成了一種彼此知根知底的“熟人社會”。在這一“熟人社會”共同體中，人們根據世代傳承下來的習俗習慣生活，形成友好有序的社會。而對于那些已無土地的青年“農民”來說，沒有土地而不停的游動，所面對的是一種全新而陌生的世界。原有的鄉(xiāng)土習慣不再合用且也迅速掉失，新的規(guī)則又不熟悉。由于，我國的都市居民長期以來都以“單位”為依托?！皢挝弧辈粌H是職業(yè)來源，并且是生活和心理的歸屬，同步又成為市民基本行為規(guī)范的起點。沒有“單位”，也就意味著不在“體制內”，沒有體制的約束。無地的青年“農民”是在都市體制改革過程中生成的，他們首先很難進入都市“單位”；另首先，雖然進入了都市工作“單位”，也有一種相稱長的適應過程。正是由于缺乏老式的鄉(xiāng)土規(guī)則的約束，又未能建立起現代都市生活規(guī)則，使他們很輕易在不停地飄移游動中行為失范失當。在目前的城鎮(zhèn)現實生活中，已經有相稱數量的無地青年“農民”具有游民化的傾向。由于他們的行為往往失范失當，許多地方的人們以貶義的方式加以指稱，如“游子哥”、“二流子”。應當看到，工業(yè)化和都市化進程中出現游民化群體，這是一種具有普遍性的現象，同步也是一種需要高度重視的社會問題。由于這一群體的游動不定性對于形成友好有序的社會是一種嚴峻的挑戰(zhàn)。在法國工業(yè)化初期曾經產生了一種由農村人口進入都市的流動群體。這批人既缺乏穩(wěn)定的生活來源，也缺乏都市共同體的規(guī)范，既極具革命性，也具有強大的破壞性，他們中產生的某些激進分子被稱之為“無套褲黨人”。上世紀初，毛澤東在其著名的《中國社會各階級分析》一文也提到當時的中國“尚有數量不小的游民無產階級，為失去了土地的農民和失去了工作機會的手工業(yè)工人。他們是人類生活中最不安定者。”并認為“處置這一批人，是中國的困難的問題之一。”我國目前面臨著建構社會主義友好社會的重大任務。要增進社會友好，必須高度重視青年“農民”的游民化問題，并進行有效處理。6、被征地農民成為“新市民”的障礙第一，素質的障礙。大量農村勞動力既沒有打工所需的一技之長，也缺乏保護自己的法律知識和都市生活常識，不適應就業(yè)和都市生活的規(guī)定。大量的事實證明，進城農民的整體素質高是獲得市民資格的重要條件，決定著農民向市民轉化的成功率。整體素質高的農民，進城后首先輕易獲得較多的就業(yè)機會，從而獲得相對穩(wěn)定的職業(yè)和收入；另首先也輕易融入市民社會，培育市民觀念，承擔市民義務，得到“老市民”認同。而目前我國農民市民化進程之因此不快，重要障礙之一就在于我國農民的整體文化知識和能力素質不高，轉移能力弱。第二，身份障礙。由于我國農村與都市二元經濟構造的長期存在，致使農民與市民在思想意識、生活方式等方面存在很大的差距。假如不提高農民的自身素質，農民市民化后的小農意識就也許轉化為小市民意識。廣大農民雖然已經“洗腳上田”，但并未“洗腦進城”并未轉化為真正意義上的現代市民。第三，認同障礙。所謂認同指的是個人對自己在社會生活中角色的肯定性確認。農民市民化自身即是一種身份轉變、重新尋找認同團體的過程。從鄉(xiāng)村社會到都市社會的過渡,農民市民化所面臨的重要困難也在這里。假如不能建立起新的認同團體,這種市場化過程必然帶來對應的身份困擾和認同障礙。因此要加緊農民市民化的觀念轉變，推進都市化,使農民轉變身份融入都市社會,沒有對應的意識更新便會加大這一過程的難度。首先是對都市族群的規(guī)定,目前不少身處困境的下崗職工眼見農民進城,認為是搶了自己的飯碗，認為農民進城后必然引起新一輪的資源緊張,甚至滋生更多的社會問題,農民還是以外來人口的角色出目前城里人的視野中。上述觀念無一不是對農民市民化的意識障礙。全社會必須重新樹立公民社會的觀念,充足認識所有公民共享社會資源的合法性。另首先是對農民族群的規(guī)定,都市化過程不可逆轉,農民進入都市是中國現代化的必要環(huán)節(jié),加緊農民的市民化、農村人口向都市的轉移,對于增長農民收入,改善農民的生存處境都具有主線作用,因此進城農民應樹立新的身份意識,從階層的自卑意識中掙脫出來,盡快融入市民生活,確立與新的生活軌道一致的身份。要在都市的建設中積極發(fā)揮自己的主人翁精神，為加緊都市化建設奉獻自己的力量。7、兩分兩換土地政策出現的法律問題第一，歷史遺留問題。這指的是開展“兩分兩換”之前就已經存在的問題。根據調研，這些歷史遺留問題重要是目前法院審理的土地流轉糾紛案件中暴露出來的問題。一是發(fā)包程序不規(guī)范。二是利益調整、農戶之間的土地流轉和房屋轉讓不規(guī)范與農民缺乏誠信。三是政府征地不規(guī)范。重要指政府在未經同意的狀況下進行預征用土地，并對村民進行了對應的賠償，后來被預征用的土地變化了用途，農民以政府和村民委員會侵犯其土地承包經營權為由起訴，祈求政府及村委會停止侵權，并將土地恢復原狀。四是因集體經濟組織內部人員的變動引起的糾紛。在承包期內，集體經濟組織內部人員往往會發(fā)生多種各樣的變化，如婦女結婚后在新居住地未獲得承包地的、離婚后夫妻雙方承包經營權的重新確認、承包期內承包人死亡后土地承包經營權的繼承、承包期內戶口遷至城鎮(zhèn)后其承包經營權問題等均是因集體經濟組織內部人員的變動而引起的土地流轉糾紛。第二，目前存在的問題。這重要指“兩分兩換”在目前運作中存在的問題。目前操作中重要存在如下幾方面的問題。其一，法律風險提醒局限性。“兩分兩換”符合農村改革發(fā)展的總體方向，推進這項工作意義重大。在政策層面積極宣傳發(fā)動引導農民參與非常必要。但該政策舉措要得到長期穩(wěn)定和有效推進，必須全面轉化為法律行為才能保證。在農民法律意識淡薄、法律知識缺乏、法律認同不高的大背景下，在從政策面積極宣傳、發(fā)動農民參與該項工作的同步，要加強法律層面的宣傳，尤其要加強法律風險的提醒。要通過強化法律意識來構建誠信意識，重點處理農民因法律意識淡薄，為單純追求利益而輕易反悔的問題。其二，操作不夠規(guī)范。如前所述，要保證“兩分兩換”的穩(wěn)定性，其前提是必須全面徹底地將該政策行為轉化為法律行為。有些地方還在憑經驗和習慣開展工作。如土地流轉協(xié)議的出租方為農民甲，在沒有對應的委托手續(xù)的狀況下，把租金支付給其子女；在夫妻雙方離婚且一方外出的狀況下，容許置換方將房屋所有權登記在另一方名下，等等。類似的問題尚有不少。此外，對“農嫁女”、入贅以及農村房屋買賣等某些“歷史遺留問題”，不一樣的地方處理均有差異，原則不夠統(tǒng)一。[5]五、社會各方對兩分兩換土地政策的評價第一，從政府角度看，首先，嘉興市的“兩分兩換”工作得到了省委、省政府的肯定和支持，國土資源部門也對土地節(jié)省集聚運用的做法予以了肯定。目前，各試點改革已進入了實質運作階段，啟動了農民集聚新小區(qū)建設，簽約換房(或搬遷)農戶達2172戶，貫徹安頓公寓房、安頓聯(lián)排房分別為969套和834套；共流轉土地承包經營權3.126萬畝，約占全市流轉總數的7.95%，其中5710畝實現了二次流轉，已簽約農業(yè)投資項目6個，簽約投資額6600萬元。[6]這項改革試點，加緊了土地流轉和規(guī)模集約經營，增進了農業(yè)產業(yè)規(guī)?；?、產業(yè)化；盤活了農村非農建設用地存量，拓展都市和工業(yè)發(fā)展空間；加緊了農民向城鎮(zhèn)、中心小區(qū)集聚，優(yōu)化了城鎮(zhèn)人口布局；加大以城帶鄉(xiāng)、以工哺農力度，加緊推進了城鎮(zhèn)一體化。另一方面，“兩分兩換”改革試點工作，是嘉興市在全省范圍內率先開展的一項工作。這項工作即是一場波及城鎮(zhèn)布局,尤其是土地使用制度等方面體制機制大調整，也是一場波及農村生產、生活方式的大變革，是一項波及面廣、綜合性強的改革。農村整體布局得到優(yōu)化。突破老式的就農村規(guī)劃農村的思維定式，充足發(fā)揮城鎮(zhèn)及新市鎮(zhèn)的依托和支撐作用，從規(guī)劃上打通了城鎮(zhèn)通道，使本市農村布局規(guī)劃得到了較為徹底和全面的優(yōu)化。新農村建設路子得到拓展。運用“兩分兩換”試點工作平臺，把本市現代新農村建設重點逐漸引導到了農民市民化、小區(qū)城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)三次產業(yè)融合互動、城鎮(zhèn)經濟社會轉型升級等內容上來，推進了現代新農村建設的內涵拓展和層次提高。土地節(jié)省集約效果明顯。通過宅基地(房產)置換，各試點的土地節(jié)省集聚率都在50%以上，僅一期實行至少可節(jié)省土地4830畝。農民財產性收入增長。置換的公寓房有土地證、房產證，可以進入房產市場，使農民財產得到了保值升值；某些鎮(zhèn)結合工業(yè)功能區(qū)和市鎮(zhèn)商貿區(qū)建設，安排了對應的產業(yè)和商業(yè)用房，搬遷農戶可以通過入股等形式參與其中，獲得租金紅利，加上土地流轉收益，可以獲得長期穩(wěn)定的收入。新市鎮(zhèn)和現代農業(yè)發(fā)展空間得以拓展。各地在試點推進中，以新市鎮(zhèn)為依托，開展了區(qū)域建設用地、生產力和人口布局的優(yōu)化調整，既加緊了要素向新市鎮(zhèn)集聚進程，也拓展了市鎮(zhèn)、工業(yè)功能區(qū)和現代農業(yè)的發(fā)展空間。第二，從農民角度看，首先，農民的收益有保障。就以兩分兩換的試點七星鎮(zhèn)的狀況來看，七星鎮(zhèn)對于土地流轉費的補助，考慮到流轉的獎勵，在享有一般政策的基礎上再給與每畝一百元的一次性獎勵。土地青苗賠償費以每畝200元支付。若土地后來遇征用則按征用時政策補足。若遇糧食價格暴漲，560市斤晚稻糧價超過當年租金，則按每畝每年560市斤糧食×當年糧食價計算。這使得農戶經營權收益得到保障。對農戶中，有小型生產企業(yè)（家庭作坊）的，對該企業(yè)進行評估賠償；個體工商服務性行業(yè)約按每只有效工商執(zhí)照賠償元，但必須出具納稅有效憑證；對規(guī)模養(yǎng)殖大戶按照《有關畜禽養(yǎng)殖戶集中整改的實行意見》（七政［]130號）執(zhí)行。[7]另一方面，農民可以享有完善的社會保障。按照政策，土地所有流轉的農民，在滿61歲后，每人每月可享有200元生活補助，并且有遞增機制，脫離了農村的勞動力還可以選擇進城務工，深入增長收入。同步嘉興市還緊急出臺了《有關深入增進城鎮(zhèn)平等充足就業(yè)的實行意見》，將“兩分兩換”中的自愿所有放棄土地承包經營權的人員納為享有就業(yè)政策對象，3年內必須實現養(yǎng)老保險的全覆蓋。第三，農民居住環(huán)境得到深入改善，一系列公共服務項目陸續(xù)投入建設，農民可以享有完善的都市公共服務，如到文化活動中心看書、健身，或者到中心公園坐坐，小區(qū)均有文化活動場所，有愛好還可以參與多種文體團體，這樣就極大地豐富了農民的業(yè)余生活。第四，農民可以享有良好的教育資源和社會治安。在都市中，“新市民”可以和其他市民同樣享有都市的教育資源，孩子讀書愈加以便了，學習環(huán)境愈加優(yōu)越了；同步也可以享有良好的社會治安，嘉興市全面實行城鎮(zhèn)警務一體化戰(zhàn)略，不停優(yōu)化城鎮(zhèn)警務資源配置、完善城鎮(zhèn)警務運作模式。但同步在政策實行過程中也有局限性之處。例如，對農民的社會保障金發(fā)放的不及時，農民的生活成本增長等問題都困擾著進城后的農民生活。第三，從土地投資者和經營者看，投資者可以將更多的資金投入到農業(yè)產業(yè)化中，在減少成本的同步獲得更多的產出。使經營者獲得利潤。第四，從社會其他各界來看，對兩分兩換的土地政策有著新的詮釋。浙江省勞動和社會保障科學院院長陳詩達表達，嘉興以居住證替代戶籍部分功能的改革，將身份權利轉變?yōu)榫用駲嗬?，“人在有權利、人走無權利”，從而實現身份平等。浙江大學管理學院專家范曉屏指出，取消農業(yè)戶口的農民未必能享有城鎮(zhèn)戶口的平等待遇。例如原村集體經濟組織組員，在戶籍管理制度改革后，不變化其原集體經濟組織組員身份和集體經濟組織明確的權利和義務。這些待遇本來在農民的時候就享有的。范曉屏說，過去隱藏在戶口本背后的城鎮(zhèn)待遇差異多達47項，目前這種利益格局發(fā)生了“逆轉”，尤其是城郊農業(yè)人口能享有到許多優(yōu)惠政策和經濟待遇，除普遍具有的土地承包、征地賠償、申請宅基地、生育第二胎等外，有些集體經濟很好的村，還能享有生活補助、養(yǎng)老保險、醫(yī)藥費報銷等一系列待遇。[8]近年來，伴隨國家對“三農”的投入力度不停加大，農民正享有更多更大的實惠。然而，一旦讓出土地經營權，大量缺乏其他技能的失地農民將對就業(yè)和社會穩(wěn)定等導致消極影響。六、兩分兩換土地流轉政策的展望1、兩分兩換土地政策在后來的實行中要及時處理阻礙改革試點持續(xù)推進的苗頭性傾向性問題第一，處理被征地農民的社會保障問題。要從實際出發(fā)，因地制宜，堅持“土地征用到誰，就處理誰”和“誰占地，誰負責”的原則.首先，完善拆遷安頓措施，提高賠償原則。被征地農民參與社會保障的費用大部分應來自土地賠償費和安頓補助費，《中華人民共和國土地管理法》中對每一種需要安頓農民的安頓補助費制定了詳細原則，但由于土地征用賠償的范圍和原則偏低，并且目前許多地方在實際操作中普遍采用法定賠償原則的最低值甚至低于最低原則，因此社會保障制度的實行總是難度重重。產生這種現象的原因重要在于制度缺乏規(guī)范性，規(guī)定不夠細化，在實際補助時沒有根據不一樣年齡層次、不一樣生活水平、不一樣地塊的地理位置、征用后土地的用途等綜合原因確定賠償原則。此外支付農民的征用賠償費不得少于村集體、農民個人支付最低社會保險及其他保障的費用。并且，國土資源部門要對農民安頓措施不能真正貫徹到位的項目不予以審批，并加強對征地同意后的跟蹤檢查，切實維護被征土地農民的合法權益。另一方面，養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度、最低生活保障制度三項制度并行。（1）養(yǎng)老保險制度。養(yǎng)老制度歷來是農民最關懷的問題之一，尤其是土地被征用后，建立養(yǎng)老保障制度尤為重要。其一，對的規(guī)定養(yǎng)老保險資金的籌集、合用對象及繳納原則?；I資的重要來源：一是政府可以在土地出讓金中按比例列支；二是村集體承擔部分可以從土地賠償費中開支；三是個人承擔部分可以從安頓補助費中開支。其二，建立一項適合于被征地農民實際狀況的基本養(yǎng)老保險運行機制。養(yǎng)老保險的繳納可以按不一樣年齡層次來實行，采用多種繳納方式。（2）醫(yī)療保險制度。農村合作醫(yī)療制度自上世紀80年代以來大面積滑坡，90%左右的農民成為毫無保障的自費醫(yī)療群體，因此，醫(yī)療保險制度對被征地農民來說也是一項不容忽視的重點。建立被征地農民醫(yī)療保障制度，要堅持如下原則:其一，堅持國家和集體支持的原則，建立國家、集體與個人共同投入、風險共擔的機制;各地從實際狀況出發(fā)，建立多形式、多層次的醫(yī)療保障制度;其二，堅持社會化和市場化的原則，通過多渠道籌資方式來處理資金短缺問題;其三，堅持重大疾病原則。由于國家投入的資金有限，因此只能把這些有限的資金用于最急需的地方，即對被征地農民威脅最大的重大疾病上去。由于對農民來說，重大疾病不僅會喪失其勞動能力，并且極易使他們陷入貧困境地，這是他們無力承擔的風險。（3）最低生活保障制度。這項制度的建立有助于解除被征地農民的后顧之憂，緩和社會矛盾，為經濟建設和改革開放發(fā)明良好的社會環(huán)境。實行這項制度需要做好如下幾點：第一，科學確定最低生活保障線原則。必須從維持被征地農民的基本生活物質需要、當地人均國民生產總值和農民人均純收入、地方財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的承受能力等多方面來考慮，在此基礎上確定一種較為科學的原則。第二，嚴格界定最低生活保障對象。第三，堅持多渠道籌集資金，努力做到應保盡保。第二，處理被征地農民的就業(yè)問題。首先，加強失地農民的就業(yè)技能培訓，提高他們的就業(yè)競爭力。目前，要加大對農民科技培訓投入力度，不停擴大培訓規(guī)模及資金支持，滿足農民對培訓的需求。同步，要有針對性地為農民提供培訓，在培訓前，根據農民的需求設計符合實際需要的培訓內容，培訓內容要圍繞當地農業(yè)構造調整、生產技術等開展培訓，要堅持以“市場引導培訓、培訓增進就業(yè)”的方針，不停拓展培訓機制，多形式、多層次、多渠道提高農民的各項技能，尤其是針對用工單位需求和農民的需要，進行“訂單式”和“菜單式”培訓，切實增強失地農民的就業(yè)能力和專業(yè)技術素質。另一方面，積極貫徹再就業(yè)優(yōu)惠政策，建立再就業(yè)創(chuàng)新機制。要爭取和貫徹失地農民優(yōu)惠政策，構建符合城鎮(zhèn)統(tǒng)籌就業(yè)規(guī)定的就業(yè)管理制度。按照“公平看待、合理引導、完善管理、搞好服務”的原則，徹底取消限制農村勞動力的就業(yè)歧視性政策，對吸取失地農民的企業(yè)，應享有安排城鎮(zhèn)下崗人員的有關稅費優(yōu)惠政策。同步要加大扶持力度，協(xié)助失地農民創(chuàng)業(yè)發(fā)展。在失地農民群體中，有一部分人頭腦靈活，具有經商致富的能力。為此，政府要積極發(fā)明條件，給政策、給教育、給培訓、給貸款，協(xié)助這些失地農民開辦個體私營企業(yè)。對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的農民參照下崗失業(yè)職工的措施，發(fā)放“再就業(yè)優(yōu)惠證”，享有與下崗失業(yè)職工同等的再就業(yè)優(yōu)惠政策。同步，享有新辦企業(yè)和小額貸款擔保的優(yōu)惠政策。其三，加緊發(fā)展經濟，增強經濟實力。發(fā)展是第一要務，就業(yè)的基礎是發(fā)展經濟，只有經濟發(fā)展了，經濟實力增強了，才能為失地農民發(fā)明更多的就業(yè)崗位，使他們安居樂業(yè)。為此要大力發(fā)展農村第二、第三產業(yè)。實踐證明：二、三產業(yè)在處理勞動力就業(yè)方面有較大的優(yōu)勢。同步要大力發(fā)展外向型企業(yè)，強調這些企業(yè)要最大程度地優(yōu)先安頓失地農民。最終，建立健全土地賠償機制，保證失地農民長期受益。為了切實保護農民利益，征地賠償必須以土地市場價值為根據，不能以侵害農民利益為代價減少成本。第三，處理兩分兩換土地政策中出現的法律問題。其一，加強對農戶的法律宣傳和風險告知。第一增強農戶的法律意識尤其是協(xié)議意識。首先，要將法律效力闡明到位。再者，要將違約責任條款提醒、解釋和闡明到位。其二，深入增強操作的規(guī)范性。第一要加強法律指導。第二對涉農戶重要權利的協(xié)議內容要加強政策指導，最大程度保證其內在統(tǒng)一性。三是完善協(xié)議內容。如針對農村中以戶為權利主體的特殊性問題，有必要將農戶有關人口變動狀況及時告知協(xié)議相對人作為協(xié)議內容一部分，以便后來的協(xié)議履行。其三，積極尋求上級部門的支持。在積極應對的同步必須要向上級反應到位，讓上級部門全面深刻把握農村改革的深層次問題，以便及時從立法或政策層面推進有關綜合配套改革，保證各項改革措施的協(xié)調性，不停處理現行政策與法律不夠銜接的問題。2、兩分兩換土地政策的發(fā)展優(yōu)勢第一，土地流轉提高了土地產出效益。多形式的土地有償流轉，使土地資源逐漸集中到有能力、有資金、有市場的種養(yǎng)大戶和工商業(yè)主手中，集約經營，并可自愿調整種植構造，實現了土地與資本、技術等重要生產要素的合理結合和市場化配置，大大減少了成本，極大地提高了土地的產出率，實現了“三贏”：農戶得實惠，村集體增收入，經營者獲利益。第二，土地流轉實現了農業(yè)規(guī)模經營。土地流轉的最大效應是處理了承包中平均分派土地導致土地規(guī)模過小的問題。浙江農村土地多形式有償流轉機制的創(chuàng)立，打破了老式意義上一家一戶分散經營的小農經濟格局，使土地得以連片集約、規(guī)模經營，推進了產業(yè)化農產品基地建設，實現了規(guī)模效益。第三，土地流轉提高了農業(yè)科技含量。重視科技創(chuàng)新，推進科技進步，是