第四講法治新時代提高立法質量模板課件

法治新時代提高立法質量法治新時代提高立法質量1我們的立法體制還有哪些不如人意的地方？授權立法的弊端是什么？如何推進民主立法，凝聚人民群眾的最大共識，保證每一部立法都成為“精品”？

我們的立法體制還有哪些不如人意的地方？2黨的十八屆四中全會決定指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。據不完全統(tǒng)計，1979年到2010年，我們國家法律制定的年平均增長率超過了8%，這個“8%”和年平均GDP增長的8%非常地相近，也就是說經濟進一寸、法律也進一寸。而行政法規(guī)的年均增長率是10%，部委規(guī)章的增長率達到了13%，地方性的法規(guī)則高達30%。

黨的十八屆四中全會決定指出，法律是治國之重器，良法是善治之前3言下之意是地方性法規(guī)、規(guī)章的增長率遠遠高于中央一級的法律法規(guī)的增長率——可能過分超前了。從整個的數據來看，這種立法“大躍進”的情形，其實是不可持續(xù)的：你怎么能夠年年保證年增長30%的這樣一個數量和結構的規(guī)?；瘮U張？顯然不行。

言下之意是地方性法規(guī)、規(guī)章的增長率遠遠高于中央一級的法律法規(guī)4因此在當前，中國法律體系已經形成的“后體系時代”，我們必須把提高立法的質量作為加強和改進立法工作的主要任務，要堅持科學立法、民主立法，強化立法論證、立法調研、立法評估，拓展人民有序參與立法的各種途徑，切實增強法律的可執(zhí)行性和可操作性，提高法律的權威性，讓每一部法律都能夠成為“精品”。

因此在當前，中國法律體系已經形成的“后體系時代”，我們必須把5推進科學立法，提高立法質量關于“立法要科學”這方面，馬克思有一句經典的名言，他說，“立法者應該把自己看作是一個自然科學家，他不是在制造法律、不是在發(fā)明法律，而是在表述法律……如果一個立法者用自己的臆想來代替事物的本質，那么，我們就應該責備他極端任性。”推進科學立法，提高立法質量6馬克思的這句話怎么去理解，可能我們會說，立法者怎么能是自然科學家？其實，馬克思的意思是說，立法者的最高境界就是要把握社會生活的客觀規(guī)律，按規(guī)律辦事、按廣大人民群眾的切實需求辦事。我們經常聽到這樣的現(xiàn)象：立法的本意是好的，但是由于用詞不準技術不好，結果表達的不好，導致了人民群眾不愿意遵守，法律實施的效果大打折扣。馬克思的這句話怎么去理解，可能我們會說，立法者怎么能是自然科7舉一個例子。20世紀90年代初期的時候，我們國家有大約200多個城市都紛紛地制定了該城市的禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定，這樣地方性的法規(guī)。像什么北京上海廣州等主要的城市，全都立了這樣禁放的規(guī)定。

舉一個例子。20世紀90年代初期的時候，我們國家有大約2008這個禁放規(guī)定從立法的本意或者動機來說，也還是有一定的道理。因為在今天，我們的城市發(fā)展非常的快速，人口越來越多，城市的建筑、交通以及整個生活的布局都非常的細密。城市制定的禁放的規(guī)定在剛開始施行的時候，最早的那一年兩年的效果還不錯，可以說第一個第二個春節(jié)往往是鴉雀無聲，再加上有很多聯(lián)防隊員治安隊員在巡邏監(jiān)督，整個的法律實施工作還不錯。但到了第三年第四年、還有第五第六年，人們心中那種傳統(tǒng)習俗的依賴就開始發(fā)揮威力了，全城上下一片煙花爆竹的燃放聲。那么，這個問題怎么去理解，如果我們對人民群眾的需求把握不準，制定了他們不愿意也不能夠接受的禁令性規(guī)定，最后的結果一定是人民普遍的不服從、普遍的不守法。這個禁放規(guī)定從立法的本意或者動機來說，也還是有一定的道理。因9評價科學立法的標準是什么？黨的十八屆四中全會就立法如何順應民意，出臺了什么措施？尊重客觀規(guī)律尊重人民需求，才能打造良法。評價科學立法的標準是什么？10推進科學立法、提高立法質量的目的，是使已經制定出來的法律法規(guī)、規(guī)章條例立得住、行得通，切實管用。具體在十八屆四中全會決定的措施推進科學立法、提高立法質量的目的，是使已經制定出來的法律法規(guī)11加強人大對立法工作的組織協(xié)調，健全立法起草、論證、協(xié)調、審議的機制，健全向下級人大征詢立法意見的機制，建立基層立法聯(lián)系點的制度，推進立法的精細化。其中，“建立基層立法聯(lián)系點制度”其實是基層的法律工作者特別呼吁的。過去，在基層工作的同志常說，法律都是“高高在上”的一些“領導”同志制定的，制定的過程中不怎么“接地氣兒”、不怎么搞調研、也不怎么考慮和處理基層同志經常面臨的那些困難。而在這次十八屆四中全會提供的科學立法的具體措施當中，就明確提出要建立立法的基層聯(lián)系點，以推進立法的精細化。加強人大對立法工作的組織協(xié)調，健全立法起草、論證、協(xié)調、審議12健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會會議人數，更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用。在我們國家從1979年到現(xiàn)在30多年時間里，盡管憲法規(guī)定全國人大擁有最高的立法權，全國人大代表是依照憲法法律所規(guī)定的立法者，但是就立法的總量而言，相較于人大常委會立法，人大本身的立法只有不到10%，剩下90%都是由人大常委會制定的。而根據憲法的規(guī)定，人大常委會的常委不是選舉產生的，因此他們并不是法定意義上的立法者。而現(xiàn)在在十八屆四中全會當中，增加了法律規(guī)章起草征求人大代表的意見制度，就是要讓立法者真正起作用，增加人大代表列席人大常委會會議的人數，而不是由人大的常設機構或者是法工委這樣的工作機構來扮演這樣主導的角色。健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人13完善立法項目征集和論證制度。在過去，立法項目的征集也好，立法項目的論證也罷，牽涉的主體都是立法機關的工作人員：要不然是全國人大法工委的工作人員，要不然是國務院法制辦的工作人員，總之基本上都是在比較封閉的機關、少數人所做的工作。但是面向未來，區(qū)區(qū)兩個立法機關的工作機構又是豈能把那么復雜的立法項目全都征集得上來，把那么艱難的立法論證的事項全部精通的？這是不可能的。于是在十八屆四中全會的決定當中，提到了完善立法項目的征集和論證制度。

全國人大常委會法制工作委員會，簡稱“全國人大法工委”，也可簡稱人大法工委，是全國人民代表大會常務委員會下設的工作委員會之一。與全國人大法律委員會不是同一機構。完善立法項目征集和論證制度。全國人大常委會法制工作委員會，簡14健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式。這和上文提及的內容是一脈相承的，就是說，一定要“開門立法”，讓更多的人及至每一位老百姓都參與到法律制定的進程當中，對立法的項目、內容，乃至于立法的程序、立法制定以后結果的績效評價，都要擴大人民的參與。健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式。15⑤探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。“第三方”是一個新的概念，以往很多的立法往往是由行政機關從部門利益出發(fā)制定的草案，為國務院、全國人大常委會所接受，就變成了國家級別的基本法律，最后實際上兜售的是部門利益，是部門的許可權和權力的行使。因此這一類立法顯然是從主觀出發(fā)，而不是從客觀中立的理性角度出發(fā)。為了解決這一問題。此次文件中提到“引入第三方評估”，應該說是一個重要的舉措。⑤探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。16推進民主立法，

凝聚立法共識。推進民主立法，

凝聚立法共識。17健全立法機關和社會公眾的溝通機制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用。上一節(jié)講過，中國的法治是一種協(xié)商性的法治，它并不是說哪一個權力機關主管立法工作，因此所有的立法就“都是”這個機關的事兒，而別的單位別的組織團體都不聞不問，這不是中國的政權特征。協(xié)商性法治的一個特點、也是優(yōu)點，就是要集思廣益，讓眾人說話，團結最廣大的人民群眾，依托人民政協(xié)、人民團體進行民主立法。健全立法機關和社會公眾的溝通機制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)18探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法涉及的重大利益調整論證咨詢機制。其實這一點在我國過去的立法過程中已經廣泛地開展了。我們國家在制定《民法通則》《物權法》《侵權責任法》，以及像什么《證券法》《公司法》《勞動合同法》這些法律的時候，都廣泛地征求、咨詢過有關專家和學術團體的意見。而這一條舉措，實際上是把以往比較管用、已經被證明是正確的措施進行了法定化。

探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法涉及的重大利19拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)、規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況的反饋機制，廣泛地凝聚社會的共識。這一點應該說是非常重要的。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)、規(guī)章草案公開征求意見20完善法律草案表決程序，對重要的條款可以單獨地表決。法律草案的表決，過去始終是一個簡單化的問題，就是法律草案拿出來讓參會的人大代表大家一人一票表決通過。但是，這樣的做法雖然看似簡單，卻有可能把立法當中的很多細節(jié)忽視。在以往這樣法律過會的時候，經常會有一種現(xiàn)象就是有些代表基本上同意這部法律出臺，但又對其中的個別條款有意見；當然也有一種相反的情況，就是對法案當中的某些條款是同意的，認為是符合社會的需求應該通過，但對法律的其他一些事項一些條款則不同意。這樣一來，讓你整個的法通過，就意味著“全部”表述都通過了，這些代表就很是不滿意不情愿。要解決這個問題，就有必要吸取西方國家在立法當中的一些寶貴經驗。西方國家，還有中國的臺灣地區(qū)在立法當中，長期以來就有一個行之有效的做法，就是在表決的時候，既可以表決整個的法律生不生效，也可以就法律當中某個特定條款是不是生效，進行表決。完善法律草案表決程序，對重要的條款可以單獨地表決。21以往的改革，對立法工作的沖擊是什么？在立法體制的改革方面，如何正本清源，消除授權立法過濫的弊端？確保制定良法，方能推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

以往的改革，對立法工作的沖擊是什么？在立法體制的改革方面，如22完善立法體制，提高立法效率

在過去改革開放的歲月中，有些時候處理得好，就是把改革和法治銜接起來了。但也有一些特殊的情況沒有處理好這種關系，為了改革就破掉所有法治的條條框框、完全不按法律辦事，認為法律的規(guī)定是對改革創(chuàng)新的羈絆、是阻礙了改革。因此，一些部門或是地方的領導人“甩開法治搞改革”，甚至在一些理論者的研究當中，還提出了“良性違憲”的這么一個概念。

完善立法體制，提高立法效率在過去改革開放的歲月中，有些時候23客觀地講，這種“良性”違憲“良性”違法的概念，在我們國家改革開放一切還無法可依、或者只有少量的法可依那樣一個特定的背景下，似乎還能理解；但是到了今天，我們依法治國建設社會主義法治國家，從1997年到現(xiàn)在都推行了將近20年的當下，如果還賦予“良性”違憲“良性”違法以合理性，使為了改革可以罔顧已經制定的、行之有效的法律，這就會讓法治欠缺權威性、穩(wěn)定性和合法性?，F(xiàn)階段立法的基本目標是法律規(guī)范要符合客觀實際，滿足改革發(fā)展的需求，當立則立、當改則改、當廢則廢。這方面也有一個具體的例子可以討論。客觀地講，這種“良性”違憲“良性”違法的概念，在我們國家改革24在改革開放的初期，1985年，為了進一步促進當時改革開放的進行，由全國人大向國務院授權立法，就是說允許國務院就經濟的基本制度——基本的經濟法律制度、基本的民商事法律制度、基本的財稅法律制度，授權立法。這是當時情況的需要。應該說，授權以后，國務院制定了許多良好的行政法規(guī)，也起到了很好的作用。但是經過了這么多年，世易時移，變法宜矣。全國人大對國務院的這樣一種授權立法，在20世紀80年代是合乎社會發(fā)展需要的，但在今天卻受到了很大的詬病。

在改革開放的初期，1985年，為了進一步促進當時改革開放的進25一方面，這樣授權的決定本身過于籠統(tǒng)，既沒有具體的范圍說哪些東西給他哪些東西不能給，以至于30年后到今天這個授權規(guī)定仍然有效；而且也沒有規(guī)定到期的一個界限。這就帶來一個很大的問題：授權立法長久地“拖”下去，尾大不掉了。

是立法機關（議會）在它所制定的一項原則立法（授權法）中，規(guī)定將某些具體事項立法授予行政部門，專門設立的機關，司法機關或地方國家機關。不同于授權法，后者指授權立法的整個活動或者過程，包括授權機關制定授權法和被授權的機關根據授權法的立法活動。

授權立法一方面，這樣授權的決定本身過于籠統(tǒng)，既沒有具體的范圍說哪些東26具體的例子就是我國的稅收立法，根據我國的《憲法》和《立法法》的規(guī)定，稅收立法應該是全國人大、也就是最高權力機關的立法，但是在今天我們國家總共18個稅種，其中只有3個完成了立法程序，即由全國人大來制定的，比如說《個人所得稅法》《企業(yè)所得稅法》等。而更多的其余的稅收的法律規(guī)定，都是由行政機關以行政法規(guī)的形式來規(guī)定并征收的。這就不但違反了“稅收法定”的憲法原則，也與整個代議制的民主制度精神不相一致。具體的例子就是我國的稅收立法，根據我國的《憲法》和《立法法》27其實當初，授權立法的宗旨之一就是在立法的條件不成熟時，由最高的行政機關在實踐中來探索。但這樣的問題現(xiàn)在解決了，就應該把稅收立法權由全國人大收回來，結果遲遲不收造成“尾大不掉”。這也影響了全國人大立法和國務院立法彼此的關系，顯然造成了我國立法某種意義上的混亂。其實當初，授權立法的宗旨之一就是在立法的條件不成熟時，由最高28十八屆四中全會決定當中指出，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。建立由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關部門參與起草綜合