第四講法治新時代提高立法質(zhì)量模板課件

法治新時代提高立法質(zhì)量法治新時代提高立法質(zhì)量1我們的立法體制還有哪些不如人意的地方？授權(quán)立法的弊端是什么？如何推進(jìn)民主立法，凝聚人民群眾的最大共識，保證每一部立法都成為“精品”？

我們的立法體制還有哪些不如人意的地方？2黨的十八屆四中全會決定指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。據(jù)不完全統(tǒng)計，1979年到2010年，我們國家法律制定的年平均增長率超過了8%，這個“8%”和年平均GDP增長的8%非常地相近，也就是說經(jīng)濟(jì)進(jìn)一寸、法律也進(jìn)一寸。而行政法規(guī)的年均增長率是10%，部委規(guī)章的增長率達(dá)到了13%，地方性的法規(guī)則高達(dá)30%。

黨的十八屆四中全會決定指出，法律是治國之重器，良法是善治之前3言下之意是地方性法規(guī)、規(guī)章的增長率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央一級的法律法規(guī)的增長率——可能過分超前了。從整個的數(shù)據(jù)來看，這種立法“大躍進(jìn)”的情形，其實是不可持續(xù)的：你怎么能夠年年保證年增長30%的這樣一個數(shù)量和結(jié)構(gòu)的規(guī)模化擴(kuò)張？顯然不行。

言下之意是地方性法規(guī)、規(guī)章的增長率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央一級的法律法規(guī)4因此在當(dāng)前，中國法律體系已經(jīng)形成的“后體系時代”，我們必須把提高立法的質(zhì)量作為加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的主要任務(wù)，要堅持科學(xué)立法、民主立法，強(qiáng)化立法論證、立法調(diào)研、立法評估，拓展人民有序參與立法的各種途徑，切實增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性和可操作性，提高法律的權(quán)威性，讓每一部法律都能夠成為“精品”。

因此在當(dāng)前，中國法律體系已經(jīng)形成的“后體系時代”，我們必須把5推進(jìn)科學(xué)立法，提高立法質(zhì)量關(guān)于“立法要科學(xué)”這方面，馬克思有一句經(jīng)典的名言，他說，“立法者應(yīng)該把自己看作是一個自然科學(xué)家，他不是在制造法律、不是在發(fā)明法律，而是在表述法律……如果一個立法者用自己的臆想來代替事物的本質(zhì)，那么，我們就應(yīng)該責(zé)備他極端任性?！蓖七M(jìn)科學(xué)立法，提高立法質(zhì)量6馬克思的這句話怎么去理解，可能我們會說，立法者怎么能是自然科學(xué)家？其實，馬克思的意思是說，立法者的最高境界就是要把握社會生活的客觀規(guī)律，按規(guī)律辦事、按廣大人民群眾的切實需求辦事。我們經(jīng)常聽到這樣的現(xiàn)象：立法的本意是好的，但是由于用詞不準(zhǔn)技術(shù)不好，結(jié)果表達(dá)的不好，導(dǎo)致了人民群眾不愿意遵守，法律實施的效果大打折扣。馬克思的這句話怎么去理解，可能我們會說，立法者怎么能是自然科7舉一個例子。20世紀(jì)90年代初期的時候，我們國家有大約200多個城市都紛紛地制定了該城市的禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定，這樣地方性的法規(guī)。像什么北京上海廣州等主要的城市，全都立了這樣禁放的規(guī)定。

舉一個例子。20世紀(jì)90年代初期的時候，我們國家有大約2008這個禁放規(guī)定從立法的本意或者動機(jī)來說，也還是有一定的道理。因為在今天，我們的城市發(fā)展非常的快速，人口越來越多，城市的建筑、交通以及整個生活的布局都非常的細(xì)密。城市制定的禁放的規(guī)定在剛開始施行的時候，最早的那一年兩年的效果還不錯，可以說第一個第二個春節(jié)往往是鴉雀無聲，再加上有很多聯(lián)防隊員治安隊員在巡邏監(jiān)督，整個的法律實施工作還不錯。但到了第三年第四年、還有第五第六年，人們心中那種傳統(tǒng)習(xí)俗的依賴就開始發(fā)揮威力了，全城上下一片煙花爆竹的燃放聲。那么，這個問題怎么去理解，如果我們對人民群眾的需求把握不準(zhǔn)，制定了他們不愿意也不能夠接受的禁令性規(guī)定，最后的結(jié)果一定是人民普遍的不服從、普遍的不守法。這個禁放規(guī)定從立法的本意或者動機(jī)來說，也還是有一定的道理。因9評價科學(xué)立法的標(biāo)準(zhǔn)是什么？黨的十八屆四中全會就立法如何順應(yīng)民意，出臺了什么措施？尊重客觀規(guī)律尊重人民需求，才能打造良法。評價科學(xué)立法的標(biāo)準(zhǔn)是什么？10推進(jìn)科學(xué)立法、提高立法質(zhì)量的目的，是使已經(jīng)制定出來的法律法規(guī)、規(guī)章條例立得住、行得通，切實管用。具體在十八屆四中全會決定的措施推進(jìn)科學(xué)立法、提高立法質(zhì)量的目的，是使已經(jīng)制定出來的法律法規(guī)11加強(qiáng)人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議的機(jī)制，健全向下級人大征詢立法意見的機(jī)制，建立基層立法聯(lián)系點的制度，推進(jìn)立法的精細(xì)化。其中，“建立基層立法聯(lián)系點制度”其實是基層的法律工作者特別呼吁的。過去，在基層工作的同志常說，法律都是“高高在上”的一些“領(lǐng)導(dǎo)”同志制定的，制定的過程中不怎么“接地氣兒”、不怎么搞調(diào)研、也不怎么考慮和處理基層同志經(jīng)常面臨的那些困難。而在這次十八屆四中全會提供的科學(xué)立法的具體措施當(dāng)中，就明確提出要建立立法的基層聯(lián)系點，以推進(jìn)立法的精細(xì)化。加強(qiáng)人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議12健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會會議人數(shù)，更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用。在我們國家從1979年到現(xiàn)在30多年時間里，盡管憲法規(guī)定全國人大擁有最高的立法權(quán)，全國人大代表是依照憲法法律所規(guī)定的立法者，但是就立法的總量而言，相較于人大常委會立法，人大本身的立法只有不到10%，剩下90%都是由人大常委會制定的。而根據(jù)憲法的規(guī)定，人大常委會的常委不是選舉產(chǎn)生的，因此他們并不是法定意義上的立法者。而現(xiàn)在在十八屆四中全會當(dāng)中，增加了法律規(guī)章起草征求人大代表的意見制度，就是要讓立法者真正起作用，增加人大代表列席人大常委會會議的人數(shù)，而不是由人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)或者是法工委這樣的工作機(jī)構(gòu)來扮演這樣主導(dǎo)的角色。健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人13完善立法項目征集和論證制度。在過去，立法項目的征集也好，立法項目的論證也罷，牽涉的主體都是立法機(jī)關(guān)的工作人員：要不然是全國人大法工委的工作人員，要不然是國務(wù)院法制辦的工作人員，總之基本上都是在比較封閉的機(jī)關(guān)、少數(shù)人所做的工作。但是面向未來，區(qū)區(qū)兩個立法機(jī)關(guān)的工作機(jī)構(gòu)又是豈能把那么復(fù)雜的立法項目全都征集得上來，把那么艱難的立法論證的事項全部精通的？這是不可能的。于是在十八屆四中全會的決定當(dāng)中，提到了完善立法項目的征集和論證制度。

全國人大常委會法制工作委員會，簡稱“全國人大法工委”，也可簡稱人大法工委，是全國人民代表大會常務(wù)委員會下設(shè)的工作委員會之一。與全國人大法律委員會不是同一機(jī)構(gòu)。完善立法項目征集和論證制度。全國人大常委會法制工作委員會，簡14健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式。這和上文提及的內(nèi)容是一脈相承的，就是說，一定要“開門立法”，讓更多的人及至每一位老百姓都參與到法律制定的進(jìn)程當(dāng)中，對立法的項目、內(nèi)容，乃至于立法的程序、立法制定以后結(jié)果的績效評價，都要擴(kuò)大人民的參與。健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式。15⑤探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。“第三方”是一個新的概念，以往很多的立法往往是由行政機(jī)關(guān)從部門利益出發(fā)制定的草案，為國務(wù)院、全國人大常委會所接受，就變成了國家級別的基本法律，最后實際上兜售的是部門利益，是部門的許可權(quán)和權(quán)力的行使。因此這一類立法顯然是從主觀出發(fā)，而不是從客觀中立的理性角度出發(fā)。為了解決這一問題。此次文件中提到“引入第三方評估”，應(yīng)該說是一個重要的舉措。⑤探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。16推進(jìn)民主立法，

凝聚立法共識。推進(jìn)民主立法，

凝聚立法共識。17健全立法機(jī)關(guān)和社會公眾的溝通機(jī)制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會組織在立法協(xié)商中的作用。上一節(jié)講過，中國的法治是一種協(xié)商性的法治，它并不是說哪一個權(quán)力機(jī)關(guān)主管立法工作，因此所有的立法就“都是”這個機(jī)關(guān)的事兒，而別的單位別的組織團(tuán)體都不聞不問，這不是中國的政權(quán)特征。協(xié)商性法治的一個特點、也是優(yōu)點，就是要集思廣益，讓眾人說話，團(tuán)結(jié)最廣大的人民群眾，依托人民政協(xié)、人民團(tuán)體進(jìn)行民主立法。健全立法機(jī)關(guān)和社會公眾的溝通機(jī)制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)18探索建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、專家學(xué)者等對立法涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制。其實這一點在我國過去的立法過程中已經(jīng)廣泛地開展了。我們國家在制定《民法通則》《物權(quán)法》《侵權(quán)責(zé)任法》，以及像什么《證券法》《公司法》《勞動合同法》這些法律的時候，都廣泛地征求、咨詢過有關(guān)專家和學(xué)術(shù)團(tuán)體的意見。而這一條舉措，實際上是把以往比較管用、已經(jīng)被證明是正確的措施進(jìn)行了法定化。

探索建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、專家學(xué)者等對立法涉及的重大利19拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)、規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況的反饋機(jī)制，廣泛地凝聚社會的共識。這一點應(yīng)該說是非常重要的。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)、規(guī)章草案公開征求意見20完善法律草案表決程序，對重要的條款可以單獨地表決。法律草案的表決，過去始終是一個簡單化的問題，就是法律草案拿出來讓參會的人大代表大家一人一票表決通過。但是，這樣的做法雖然看似簡單，卻有可能把立法當(dāng)中的很多細(xì)節(jié)忽視。在以往這樣法律過會的時候，經(jīng)常會有一種現(xiàn)象就是有些代表基本上同意這部法律出臺，但又對其中的個別條款有意見；當(dāng)然也有一種相反的情況，就是對法案當(dāng)中的某些條款是同意的，認(rèn)為是符合社會的需求應(yīng)該通過，但對法律的其他一些事項一些條款則不同意。這樣一來，讓你整個的法通過，就意味著“全部”表述都通過了，這些代表就很是不滿意不情愿。要解決這個問題，就有必要吸取西方國家在立法當(dāng)中的一些寶貴經(jīng)驗。西方國家，還有中國的臺灣地區(qū)在立法當(dāng)中，長期以來就有一個行之有效的做法，就是在表決的時候，既可以表決整個的法律生不生效，也可以就法律當(dāng)中某個特定條款是不是生效，進(jìn)行表決。完善法律草案表決程序，對重要的條款可以單獨地表決。21以往的改革，對立法工作的沖擊是什么？在立法體制的改革方面，如何正本清源，消除授權(quán)立法過濫的弊端？確保制定良法，方能推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

以往的改革，對立法工作的沖擊是什么？在立法體制的改革方面，如22完善立法體制，提高立法效率

在過去改革開放的歲月中，有些時候處理得好，就是把改革和法治銜接起來了。但也有一些特殊的情況沒有處理好這種關(guān)系，為了改革就破掉所有法治的條條框框、完全不按法律辦事，認(rèn)為法律的規(guī)定是對改革創(chuàng)新的羈絆、是阻礙了改革。因此，一些部門或是地方的領(lǐng)導(dǎo)人“甩開法治搞改革”，甚至在一些理論者的研究當(dāng)中，還提出了“良性違憲”的這么一個概念。

完善立法體制，提高立法效率在過去改革開放的歲月中，有些時候23客觀地講，這種“良性”違憲“良性”違法的概念，在我們國家改革開放一切還無法可依、或者只有少量的法可依那樣一個特定的背景下，似乎還能理解；但是到了今天，我們依法治國建設(shè)社會主義法治國家，從1997年到現(xiàn)在都推行了將近20年的當(dāng)下，如果還賦予“良性”違憲“良性”違法以合理性，使為了改革可以罔顧已經(jīng)制定的、行之有效的法律，這就會讓法治欠缺權(quán)威性、穩(wěn)定性和合法性?，F(xiàn)階段立法的基本目標(biāo)是法律規(guī)范要符合客觀實際，滿足改革發(fā)展的需求，當(dāng)立則立、當(dāng)改則改、當(dāng)廢則廢。這方面也有一個具體的例子可以討論?？陀^地講，這種“良性”違憲“良性”違法的概念，在我們國家改革24在改革開放的初期，1985年，為了進(jìn)一步促進(jìn)當(dāng)時改革開放的進(jìn)行，由全國人大向國務(wù)院授權(quán)立法，就是說允許國務(wù)院就經(jīng)濟(jì)的基本制度——基本的經(jīng)濟(jì)法律制度、基本的民商事法律制度、基本的財稅法律制度，授權(quán)立法。這是當(dāng)時情況的需要。應(yīng)該說，授權(quán)以后，國務(wù)院制定了許多良好的行政法規(guī)，也起到了很好的作用。但是經(jīng)過了這么多年，世易時移，變法宜矣。全國人大對國務(wù)院的這樣一種授權(quán)立法，在20世紀(jì)80年代是合乎社會發(fā)展需要的，但在今天卻受到了很大的詬病。

在改革開放的初期，1985年，為了進(jìn)一步促進(jìn)當(dāng)時改革開放的進(jìn)25一方面，這樣授權(quán)的決定本身過于籠統(tǒng)，既沒有具體的范圍說哪些東西給他哪些東西不能給，以至于30年后到今天這個授權(quán)規(guī)定仍然有效；而且也沒有規(guī)定到期的一個界限。這就帶來一個很大的問題：授權(quán)立法長久地“拖”下去，尾大不掉了。

是立法機(jī)關(guān)（議會）在它所制定的一項原則立法（授權(quán)法）中，規(guī)定將某些具體事項立法授予行政部門，專門設(shè)立的機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)或地方國家機(jī)關(guān)。不同于授權(quán)法，后者指授權(quán)立法的整個活動或者過程，包括授權(quán)機(jī)關(guān)制定授權(quán)法和被授權(quán)的機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)法的立法活動。

授權(quán)立法一方面，這樣授權(quán)的決定本身過于籠統(tǒng)，既沒有具體的范圍說哪些東26具體的例子就是我國的稅收立法，根據(jù)我國的《憲法》和《立法法》的規(guī)定，稅收立法應(yīng)該是全國人大、也就是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的立法，但是在今天我們國家總共18個稅種，其中只有3個完成了立法程序，即由全國人大來制定的，比如說《個人所得稅法》《企業(yè)所得稅法》等。而更多的其余的稅收的法律規(guī)定，都是由行政機(jī)關(guān)以行政法規(guī)的形式來規(guī)定并征收的。這就不但違反了“稅收法定”的憲法原則，也與整個代議制的民主制度精神不相一致。具體的例子就是我國的稅收立法，根據(jù)我國的《憲法》和《立法法》27其實當(dāng)初，授權(quán)立法的宗旨之一就是在立法的條件不成熟時，由最高的行政機(jī)關(guān)在實踐中來探索。但這樣的問題現(xiàn)在解決了，就應(yīng)該把稅收立法權(quán)由全國人大收回來，結(jié)果遲遲不收造成“尾大不掉”。這也影響了全國人大立法和國務(wù)院立法彼此的關(guān)系，顯然造成了我國立法某種意義上的混亂。其實當(dāng)初，授權(quán)立法的宗旨之一就是在立法的條件不成熟時，由最高28十八屆四中全會決定當(dāng)中指出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。建立由全國人大相關(guān)專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關(guān)部門參與起草綜合