專題四 服務(wù)型政府建設(shè)

專題四制度與技術(shù)

服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)證分析

——以行政服務(wù)中心為例主要內(nèi)容：理論基礎(chǔ)：基本概念實(shí)證考察：行政服務(wù)中心的現(xiàn)狀實(shí)證分析：行政服務(wù)中心的困惑制度變遷：行政服務(wù)中心發(fā)展的路徑分析技術(shù)變遷：行政服務(wù)中心發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)職能轉(zhuǎn)變：行政服務(wù)中心的完善空間與發(fā)展趨向

第一節(jié)理論基礎(chǔ)：基本概念一、服務(wù)型政府的概念

概念的提出地方政府

20世紀(jì)90年代中期順德市等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)政府首先提出服務(wù)行政的理念；2001年“入世”后和2003年提出樹立、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀后成都、浙江、江蘇等地掀起服務(wù)型政府建設(shè)熱潮。國(guó)務(wù)院

2004年2月21日溫家寶總理在中央黨校講話中首次使用這一概念；2005年3月5日溫總理在《政府工作報(bào)告》中正式提出努力建設(shè)服務(wù)型政府。十七大報(bào)告：

加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府

行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。要加緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。

一、服務(wù)型政府的概念

所謂服務(wù)型政府，就是在公民本位、社會(huì)本位的理念指導(dǎo)下，在民主法治的框架下，按照公民意志，以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府模式。通俗地說，就是以人民為本位，向人民問政、為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、讓人民滿意的政府。

主要特征

民主

有限

法治

績(jī)效

責(zé)任

公共服務(wù)的兩種類型●經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)：政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提供的公共服務(wù)。主要有：提供煤、水、電、氣等公用事業(yè)產(chǎn)品，道路、交通等公共基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)國(guó)有企業(yè)的投資，重大技改項(xiàng)目的補(bǔ)貼，基礎(chǔ)研究與開發(fā)等。●社會(huì)性公共服務(wù)：政府為促進(jìn)社會(huì)公正與和諧而為全社會(huì)提供的平等的公共服務(wù)。主要有：教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)、文化體育等公共服務(wù)。服務(wù)型政府的五項(xiàng)國(guó)際指標(biāo)

●人類發(fā)展指數(shù)(HDI)達(dá)到0.75以上

●公共教育支出占GDP5%以上

●公共醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP3%以上●社會(huì)保障支出占GDP7%以上

●基礎(chǔ)研究與開發(fā)占GDP2%以上

討論之一：

現(xiàn)行中國(guó)政府模式屬于哪一種“型”？專制型模式（與農(nóng)業(yè)社會(huì)相適應(yīng)）：君主本位；人治、經(jīng)驗(yàn)管理管理型模式（與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)）：政府本位；法治、科學(xué)管理服務(wù)型模式（與信息社會(huì)相適應(yīng)）：公民、社會(huì)本位；結(jié)果管理、合作治理討論之二：服務(wù)型政府、法治型政府、責(zé)任型政府、效能型政府……的關(guān)系？二、服務(wù)型政府建設(shè)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境提高行政效率，行政審批提速依法行政，推進(jìn)地方法治政府建設(shè)建立行政問責(zé)制度，開展績(jī)效評(píng)估大力推進(jìn)就業(yè)、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生等民生工程

三、行政服務(wù)中心行政服務(wù)中心又稱“一站式”（one-stop）服務(wù)，最早來自商務(wù)活動(dòng)中，指企業(yè)一次性為客戶提供完整的服務(wù)。英國(guó)撒切爾夫人執(zhí)政時(shí)期，把企業(yè)的“超市”管理模式引入政府管理，在行政機(jī)關(guān)實(shí)行一站式服務(wù)，并產(chǎn)生了政府部門“集中”辦公或“一站式”辦公的概念。三、行政服務(wù)中心

第一，萌芽階段1995年10月18日，深圳成立了“外商投資服務(wù)中心”，率先在全國(guó)對(duì)外商投資項(xiàng)目實(shí)行聯(lián)合審批，將有關(guān)的18個(gè)政府部門集中起來，實(shí)行“一站式審批”、“一條龍服務(wù)”，成為國(guó)內(nèi)最早的專業(yè)性聯(lián)合審批服務(wù)中心。三、行政服務(wù)中心

第二，探索階段1999年初，金華市政府設(shè)立市政府集中辦事大廳，將全市46個(gè)具有行政審批權(quán)的局委的審批辦證窗口集中于大廳，極大地提供高了行政效率。上虞在金華的基礎(chǔ)上形成了一套比較完整的管理制度；德清縣又在上虞德基礎(chǔ)上引進(jìn)先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)化實(shí)時(shí)管理機(jī)制。這一模式在浙江各地廣泛應(yīng)用和不斷完善，實(shí)現(xiàn)了無(wú)紙化管理和對(duì)收費(fèi)進(jìn)行全程控制的目標(biāo)。2000年底，浙江每個(gè)地市縣都建立了類似的中心。三、行政服務(wù)中心

第三，發(fā)展階段

2000年9月紹興成立了浙江省第一個(gè)地市級(jí)綜合性服務(wù)中心。很快，一些地方省級(jí)政府也設(shè)立了中心。陜西省于1999年9月17日在全國(guó)率先建立了“陜西省政務(wù)大廳”；基層政府也不甘落后，紛紛建立中心。遼寧省臺(tái)安縣黃沙坨鎮(zhèn)與2002年6月創(chuàng)立了全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)第一家便民服務(wù)中心。第二節(jié)實(shí)證考察：

行政服務(wù)中心的現(xiàn)狀一、行政服務(wù)中心概況二、運(yùn)行狀況三、成效檢視一、行政服務(wù)中心概況（一）昆明市政務(wù)管理局（二）柳州市政務(wù)服務(wù)中心（三）蘇州市行政服務(wù)中心（四）成都市武侯區(qū)行政審批局（一）昆明市政務(wù)管理局（二）柳州市政務(wù)服務(wù)中心（三）蘇州市行政服務(wù)中心

（四）成都市武侯區(qū)行政審批局

二、運(yùn)行狀況（一）職權(quán)職責(zé)（二）管理機(jī)制（三）運(yùn)行機(jī)制（四）運(yùn)行特點(diǎn)（五）技術(shù)支撐三、成效檢視（一）服務(wù)意識(shí)普遍增強(qiáng)（二）審批效能大幅提高（三）權(quán)力運(yùn)行更加透明（四）公眾滿意度明顯提升第三節(jié)實(shí)證分析：

行政服務(wù)中心的困惑一、典型問題二、影響因素探析三、實(shí)踐中的困惑一、典型問題（一）配套改革相對(duì)滯后（二）中介組織發(fā)育滯后（三）前置授權(quán)和后續(xù)監(jiān)管缺失二、影響因素探析（一）行政體制因素（二）利益沖突因素（三）法律保障因素三、實(shí)踐中的困惑（一）窗口與原職能部門的功能對(duì)接（二）串聯(lián)與并聯(lián)耶或主體資格的認(rèn)定（三）職能轉(zhuǎn)變與審批部門一體化的關(guān)聯(lián)（一）窗口與原職能部門的功能對(duì)接目前各地已建立起來的“行政服務(wù)中心”，對(duì)于行政審批、許可職能的行使有三種方式。一種是進(jìn)駐方式一種是原職能部門的全權(quán)委托機(jī)制一種就是成都市武侯區(qū)所創(chuàng)新的“武侯模式”（三）職能轉(zhuǎn)變與審批部門一體化的關(guān)聯(lián)第一，關(guān)于行政服務(wù)中心的屬性與地位問題第二，關(guān)于“一站式”服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)職能與邊界問題第四節(jié)制度變遷：

行政服務(wù)中心發(fā)展的路徑分析一、動(dòng)力：行政服務(wù)中心的起步與發(fā)展二、黏性：行政服務(wù)中心發(fā)展的困境三、制度變遷阻力分析：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論視角四、破解制度“鎖定”：完善行政服務(wù)中心的思考一、動(dòng)力：行政服務(wù)中心的起步與發(fā)展（一）制度變遷與路徑依賴（二）追求效率與利益博弈（三）制度安排的需求—供給分析（四）混合型變遷（一）制度變遷與路徑依賴

制度變遷是指制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程，它的本質(zhì)是一種效率更高的制度對(duì)現(xiàn)有制度的替代過程。諾思認(rèn)為，制度變遷是人們?cè)谝粋€(gè)制度不均衡時(shí)追求潛在獲利機(jī)會(huì)的自發(fā)交替過程；林毅夫認(rèn)為制度變遷是人們?cè)谥贫炔痪鈺r(shí)追求潛在獲利機(jī)會(huì)的自發(fā)變遷（誘致性變遷）與國(guó)家在追求租金最大化和產(chǎn)出最大化目標(biāo)下，通過政策法令實(shí)施強(qiáng)制性變遷的過程。（一）制度變遷與路徑依賴

“路徑依賴”是制度變遷理論中的一個(gè)重要的概念。路徑依賴是指一個(gè)具有正反饋機(jī)制的體系，一旦在外部偶然事件的影響下采納某種方式或方法，便會(huì)沿著一定的路徑發(fā)展演進(jìn)，而很難為其他潛在的甚至更優(yōu)的體系所取代。（二）追求效率與利益博弈

利益沖突與制度變遷是包含——被包含、手段——目的、原因——結(jié)果的關(guān)系。1、利益沖突貫穿在制度變遷過程之中，制度變遷包含了利益沖突。2、利益沖突是實(shí)現(xiàn)制度變遷的手段，制度變遷是各利益主體間展開利益沖突的。3、利益沖突是引起制度變遷的原因，制度變遷是利益沖突的結(jié)果作為利益主體間利益博弈的結(jié)果。（三）制度安排的需求—供給分析1、制度變遷的需求分析（1）制度環(huán)境的變遷（2）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)團(tuán)體和消費(fèi)者利益集團(tuán)的制度需求（3）技術(shù)支撐技術(shù)變化決定制度結(jié)構(gòu)及其變化（三）制度安排的需求—供給分析2、制度變遷的供給分析（1）憲法秩序是制度供給的重要影響因素（2）新制度給上層決策者帶來凈利益（3）制度設(shè)計(jì)與實(shí)施的成本能夠?yàn)闆Q策團(tuán)體所接受（四）混合型變遷

（四）混合型變遷

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“供給型”動(dòng)力。第二，經(jīng)濟(jì)利益的“誘致型”動(dòng)力。第三、創(chuàng)新的“中間擴(kuò)散”動(dòng)力。二、黏性：行政服務(wù)中心發(fā)展的困境（一）“官本位”思想的影響（二）合法屬性的商榷（三）體制機(jī)制的疑慮（四）參與渠道的阻隔（五）理論指導(dǎo)和技術(shù)支持的缺失（二）合法屬性的商榷這種不足主要表現(xiàn)為：沒有明確規(guī)定什么級(jí)別以上政府可以設(shè)立行政審批部門聯(lián)合辦公機(jī)構(gòu)，把所有行政審批權(quán)集中統(tǒng)一行使；立法中沒有對(duì)聯(lián)合辦公機(jī)構(gòu)設(shè)立的程度，內(nèi)部管理，監(jiān)督等機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)限做出明確規(guī)定；沒有明確公共行政服務(wù)中心政務(wù)公開的內(nèi)容和方式；立法中沒有明確派出單位和聯(lián)合辦公機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分，以減少兩種權(quán)力的沖突，等等。（三）體制機(jī)制的疑慮第一，審批事項(xiàng)進(jìn)駐不到位，職能部門授權(quán)不到位，審批項(xiàng)目體外循環(huán)。第二，人員管理、工作制度不健全。第三，中心管理權(quán)限不到位。三、制度變遷阻力分析：

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論視角（一）非正式制度與正式制度不協(xié)調(diào)（二）需求缺失導(dǎo)致誘致性不足（三）現(xiàn)有制度安排與既得利益集團(tuán)的制約（四）社會(huì)科學(xué)知識(shí)的制約四、破解制度“鎖定”：

完善行政服務(wù)中心的思考（一）正式制度與非正式制度的協(xié)調(diào)（二）強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷的結(jié)合（三）制度安排的變革（一）正式制度與非正式制度的協(xié)調(diào)1、加強(qiáng)正式制度供給：中心的地位與運(yùn)行機(jī)制需要行政法制來保障。（1）在縱向和橫向上構(gòu)建行政中心的組織法體系（2）在程序法建設(shè)方面，要以公正、公開效能為原則，建設(shè)行政公開制度和中心內(nèi)部工作程序。（3）從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個(gè)方面構(gòu)建中心監(jiān)督法體系。（一）正式制度與非正式制度的協(xié)調(diào)2、非正式制度與正式制度相協(xié)調(diào)：行政文化革新（1）從全能行政文化向有限行政文化的轉(zhuǎn)變（2）從人治行政文化向法治行政文化的轉(zhuǎn)變（3）從管制行政文化向服務(wù)行政文化的轉(zhuǎn)變（4）從官本位行政文化向民本位行政文化的轉(zhuǎn)變（二）強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷的結(jié)合1、程序和規(guī)則制度2、民意調(diào)查3、重大審批事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽證制度（三）制度安排的變革1、政府職能轉(zhuǎn)變是行政服務(wù)中心改革的關(guān)鍵2、行政服務(wù)中心在管理體制上需結(jié)合機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行3、行政服務(wù)中心改革應(yīng)與行政審批制度改革相結(jié)合4、行政服務(wù)中心改革應(yīng)與推行人事制度改革相結(jié)合5、規(guī)范財(cái)政制度，建立公共財(cái)政第五節(jié)技術(shù)變遷：

行政服務(wù)中心發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)一、技術(shù)變遷與制度變遷二、技術(shù)推動(dòng)制度：行政服務(wù)中心的構(gòu)建與發(fā)展三、流程再造：行政服務(wù)中心運(yùn)行的核心技術(shù)支撐四、服務(wù)理念：行政服務(wù)中心的技術(shù)價(jià)值取向一、技術(shù)變遷與制度變遷（一）技術(shù)變遷的內(nèi)涵（二）技術(shù)變遷與制度變遷的關(guān)系（一）技術(shù)變遷的內(nèi)涵技術(shù)變遷是指技術(shù)水平隨著時(shí)代的變化而