國家審批城市總體規(guī)劃審批制度的回顧與思考

國家審批城市總體規(guī)劃審批制度的回顧與思考

“國家審批城市規(guī)劃總體規(guī)劃”（以下簡稱“國家許可證總規(guī)定”）是指根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)、審批程序的規(guī)定，編制本市總體規(guī)劃。經(jīng)省（自治區(qū)、直轄市）人民政府審查批準(zhǔn)，經(jīng)國家主管部門審查批準(zhǔn)，并報國務(wù)院審批的城市總體計劃?！皣覍徟蟆焙蛧覍徟傄?guī)的“審批意見”主要體現(xiàn)在“建設(shè)部對總規(guī)綱要的審查意見要求、15個部委對總規(guī)成果草案的審查意見要求、國務(wù)院對總規(guī)成果的批復(fù)意見要求”三個方面。本文試圖從國家審批要求的視角,對中規(guī)院近10多年來承擔(dān)國家審批總規(guī)“審批意見”進行解讀,以利于我們進一步了解和掌握國家審批的意見要求,針對存在的問題,做好新時期總規(guī)的編制工作。1改革開放新時期新中國國家審批總規(guī)的審批歷程主要經(jīng)歷了1953-1957年“一五”大建設(shè)時期、1958-1976年“大躍進”調(diào)整與文化大革命停滯時期、1978-1995年規(guī)劃恢復(fù)(改革開放)與法律建設(shè)時期、1996年至今加大審批力度四個時期。1.1總規(guī)制度的建立1953年9月中央指示“重要工業(yè)城市規(guī)劃必須加緊進行,對于工業(yè)建設(shè)比重較大的城市更應(yīng)迅速組織力量,加強城市規(guī)劃設(shè)計工作,爭取盡可能迅速擬定城市總規(guī)草案,報中央審查。”至此開啟了新中國國家審批總規(guī)的做法和國家審批總規(guī)制度的建立。1954年9月國家計委《關(guān)于新工業(yè)城市規(guī)劃審查工作的幾項暫行規(guī)定》,1956年國家建委頒發(fā)了《城市規(guī)劃編制暫行辦法》,提出了“協(xié)議的編訂辦法”方式,進一步明確了國家審批總規(guī)制度的規(guī)定,明確了審批的重點(是對有關(guān)建設(shè)項目的協(xié)調(diào)、銜接和落實問題)、審批過程(審批前,有關(guān)部門就有關(guān)問題協(xié)商,先達成協(xié)議后再上報。如有重大技術(shù)問題還要事先通過專家鑒定)、審批形式(采取會議形式,由國家計委主持,國務(wù)院有關(guān)部委,地方、軍隊有關(guān)單位參加,確認協(xié)議,如有爭議的問題,由會議研究做出決定,最后由國家計委[建委]發(fā)布批文)的要求?！耙晃濉贝蠼ㄔO(shè)時期完成了150個城市的初步規(guī)劃,但國家只審批了西安、蘭州、包頭等15個城市的總規(guī)(1)。1.2城市規(guī)劃審批工作面臨的問題同城市規(guī)劃編制工作一樣,近20年沒有按照規(guī)定的程序進行國家審批總規(guī)的審批,審批工作處于停滯狀態(tài)。1974年國家建委下發(fā)了《關(guān)于城市規(guī)劃編制和審批意見》,但文件未得到真正的執(zhí)行。只有“唐山重建總體規(guī)劃”是在特殊情況下制訂的規(guī)劃,由主管部門和地方政府直接報國家審批(唯一由中央電話批準(zhǔn)的城市總規(guī))。1.3在法律的高度中樹立政府主導(dǎo)的政府管理理念,通過政府協(xié)調(diào)運作,進行等級范圍的審批。在法治1980年12月國家頒發(fā)了《城市規(guī)劃編制和審批暫行辦法》,規(guī)定了總規(guī)實行分級審批制度。國家審批范圍的城市總規(guī),先經(jīng)省人大或省人大常委會審查同意,由省政府上報國務(wù)院,國務(wù)院批交建設(shè)部會同國家計委負責(zé)具體工作,最后再經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。同“一五”時期比較,國家審批總規(guī)的審批制度方面作了較大的改進:審批的層級范圍提出了100萬人以上大城市的等級范圍;審批做法放棄了處理各部門關(guān)系以簽定協(xié)議文件的方法,強調(diào)了政府的協(xié)調(diào)作用;審批程序要求送審前應(yīng)征求有關(guān)部門和人民群眾的意見,必須經(jīng)人大及常委會審議通過的程序。1984年1月國務(wù)院頒發(fā)《城市規(guī)劃條例》,1990年4月1日施行的《城市規(guī)劃法》對審批的規(guī)定要求上升到了國家法律的高度。規(guī)定除直轄市、省會、自治區(qū)首府和百萬城市人口以上城市的總規(guī)由國務(wù)院審批外,增加了國務(wù)院指定的其他重要城市總規(guī),由省、自治區(qū)人民政府審查同意后報國務(wù)院審批的要求。1980年代初開始的總規(guī)(規(guī)劃期至2000年)審批工作:到1986年底,已全部完成應(yīng)由國務(wù)院審批的38個重要城市的總規(guī)的審批工作(2)。1980年代底開始的跨世紀總規(guī)(規(guī)劃期至2005年或2010年)審批工作:海南1988年建省,編制海南省會?？诳傄?guī)(1988-2005年),1990年6月獲得國務(wù)院批準(zhǔn),這是國務(wù)院審批的第一個跨世紀的總規(guī)。到1994年底,海口、長沙、北京、南京4個城市的總規(guī)獲國務(wù)院批準(zhǔn)。1.4建設(shè)目標(biāo)導(dǎo)向的總規(guī)審批制度,提出了“從“城市”以國發(fā)18號文《國務(wù)院關(guān)于加強城市規(guī)劃工作的通知》為該時期起始的標(biāo)志。文件對國務(wù)院指定的其他重要城市總規(guī)審批范圍做了具體規(guī)定,規(guī)定為“國務(wù)院指定非農(nóng)業(yè)人口50萬人以上的大城市的城市總體規(guī)劃”,1996年非農(nóng)業(yè)人口50萬人以上的大城市近80個,加大了審批的力度。國務(wù)院辦公廳(國辦函31號)關(guān)于批準(zhǔn)建設(shè)部《城市總體規(guī)劃審查工作規(guī)則》的通知,建設(shè)部(建規(guī)135號)《關(guān)于改進和完善城市總體規(guī)劃上報材料的通知》,對國家審批總規(guī)審查的組織方式(建設(shè)部牽頭負責(zé),15個部委組成“部際聯(lián)席會議”共同參與的方式)、審查的主要依據(jù)、審查的重點內(nèi)容、審查的程序與時限(前期、申報、審查、報批4個工作程序,工作周期不超過5個月)、上報材料等方面要求作了全面的規(guī)定。至此,國務(wù)院審批總規(guī)由1986年審批的38個城市增加到了86個城市(3)。國辦發(fā)25號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的通知》要求,對國務(wù)院審批總規(guī)的城市要嚴格按照《城市總體規(guī)劃審查工作規(guī)則》進行審查,并要求必須在2000年底完成本規(guī)劃期的修編工作。建設(shè)部建規(guī)2號《關(guān)于加強城市總體規(guī)劃修編和審批工作的通知》、國辦發(fā)12號《建設(shè)部關(guān)于城市總體規(guī)劃工作意見的通知》,提出更加嚴格執(zhí)行總規(guī)審批制度要求。2008年1月1日施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》從國家法律的高度,又進一步完善了國家審批總規(guī)的審批制度:取消了國務(wù)院審批的城市非農(nóng)人口規(guī)模50萬人以上的具體規(guī)定的表達;提出了總規(guī)在報上一級人民政府審批前,應(yīng)當(dāng)先經(jīng)本級人大常委會審議,人大審議意見交由本級人民政府研究處理(取消了必須通過地方人大審查同意的規(guī)定)以及增加了組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將總規(guī)草案予以公告,并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見(公告的時間不得少于30日),并在報送審批的材料中附具人大和公眾意見采納情況及理由報告的新規(guī)定。1980年代底開始的跨世紀總規(guī)(規(guī)劃期至2005年或2010年)審批工作,至2000年底,86個國務(wù)院審批城市已基本完成跨世紀總規(guī)的編制工作,部分城市總規(guī)獲得國務(wù)院批準(zhǔn)。1990年代底開始的跨世紀總規(guī)(規(guī)劃期至2020年)審批工作,因與全國土地利用總體規(guī)劃編制協(xié)調(diào),暫緩對總規(guī)綱要和初步成果審查的原因,國務(wù)院審批總規(guī)進度受到較大影響,到2009年7月,本規(guī)劃期國務(wù)院批準(zhǔn)的總規(guī)只有北京、天津、上海、重慶等26個城市(4)。2中規(guī)院的規(guī)劃與審批1996年至2009年7月,近13年的時間、四個時段當(dāng)中,在中規(guī)院共承擔(dān)了41個由國務(wù)院審批城市的總規(guī)編制工作,占國家審批城市總數(shù)(86個城市)的47.7%,項目遍及全國“兩市二十個省區(qū)”范圍,目前已完成并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的總規(guī)共有11個城市(5)。2.1城市空間規(guī)劃設(shè)計的原則要求通過對中規(guī)院28個城市總規(guī)綱要審查意見的初步整理分析(6),建設(shè)部綱要審查意見主要涉及13個方面的要求:(1)規(guī)劃層次劃分的原則要求:應(yīng)分為“市域、中心城區(qū)”二個層次或“市域、規(guī)劃區(qū)、中心城區(qū)”三個層次,應(yīng)結(jié)合行政區(qū)劃(最小以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單位劃定),明確各層次的具體界線和面積,“都市區(qū)、都市圈、城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)區(qū)”等非法定規(guī)劃內(nèi)容不宜作為獨立的規(guī)劃層次,應(yīng)納入市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的內(nèi)容之中。(2)規(guī)劃區(qū)劃定的原則要求:不宜將相鄰縣城鎮(zhèn)和市域(除直轄市、特區(qū)城市、地方特殊情況外)劃為規(guī)劃區(qū),應(yīng)依據(jù)城市長遠發(fā)展、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的需要、適應(yīng)未來城市空間布局戰(zhàn)略性調(diào)整的客觀需求依法劃定(可將水源、機場凈空保護區(qū)等范圍納入),補充規(guī)劃區(qū)規(guī)劃內(nèi)容。(3)城市發(fā)展目標(biāo)(城市發(fā)展指導(dǎo)思想)內(nèi)容完善要求:應(yīng)轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式,從外延式向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變,從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變,完善城市功能,提升城市的綜合吸引力和輻射力。從城市發(fā)展總目標(biāo)以及城市經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境、資源節(jié)約目標(biāo)六個方面,提出定性和定量的控制指標(biāo),提出實現(xiàn)目標(biāo)的具體對策和措施,要對城市總體發(fā)展目標(biāo)以及近、遠期發(fā)展要求進行充分論證,其表述應(yīng)兼顧需要與可能。(4)城市性質(zhì)確定的原則要求:應(yīng)考慮國務(wù)院對現(xiàn)行總規(guī)性質(zhì)批復(fù)要求的延續(xù)性,并與經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃對該城市的定位要求相銜接,城市性質(zhì)應(yīng)與城市發(fā)展目標(biāo)區(qū)別開來,分開表述。我們通過對“城市性質(zhì)(綱要草案)、專家綱要審查意見要求、國務(wù)院批復(fù)意見要求”的比較分析,城市性質(zhì)表述應(yīng)準(zhǔn)確、簡練、突出重點、突出主要職能,明確城市主導(dǎo)職能(功能)定位及相應(yīng)的空間定位,也可根據(jù)城市的突出特點,增加城市特色定位的表達。(5)城市規(guī)模預(yù)測論證的原則要求:應(yīng)更加深入研究分析未來人口增長的動力機制和就業(yè)條件、城鄉(xiāng)人口流動、結(jié)構(gòu)變化和轉(zhuǎn)移的特點和規(guī)律、城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢、城鎮(zhèn)人口集聚的機制,從市域經(jīng)濟社會、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特點、發(fā)展目標(biāo)、城市長期發(fā)展保障的要求,對城市土地、水、能源、環(huán)境等城市發(fā)展的基本要素進行綜合分析,明確城市資源和生態(tài)環(huán)境的承載力,合理確定城市人口增長率和控制規(guī)模及相配套的人口控制政策和措施。更加綜合考慮國家嚴格控制用地規(guī)模、集約和節(jié)約使用土地的原則和要求,應(yīng)對現(xiàn)狀存量建設(shè)用地規(guī)模和分布進行深入調(diào)查和分析,提出存量建設(shè)用地挖潛盤活的具體措施,明確新增城市建設(shè)用地的構(gòu)成,用地規(guī)模應(yīng)與土地利用總規(guī)相銜接,明確耕地占補平衡的對策和措施。(6)區(qū)域協(xié)調(diào)和市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的原則要求:主要涉及加強區(qū)域協(xié)調(diào)的規(guī)劃內(nèi)容(如考慮城市發(fā)展地區(qū)的社會經(jīng)濟聯(lián)系、職能分工、資源利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、空間布局、防災(zāi)減災(zāi)等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展);加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃內(nèi)容(如城鄉(xiāng)居民點整合整治的目標(biāo)、原則和具體措施要求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃);加強城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略研究、城鎮(zhèn)發(fā)展總體布局的規(guī)劃內(nèi)容(如簡化城鎮(zhèn)體系的模式化分析、提出有針對性的城鎮(zhèn)化發(fā)展方針與對策,進一步研究市域空間結(jié)構(gòu)的可行性,優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局,對有關(guān)戰(zhàn)略用地進行預(yù)留和控制)三個方面的要求。(7)城市總體布局的原則要求:主要涉及進一步做好總體布局規(guī)劃(如對形成合理的總體布局結(jié)構(gòu)的條件和必要性、可行性進行深入分析論證并正確表達,城市功能布局和土地利用結(jié)構(gòu)要有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級、生態(tài)環(huán)境的改善和提高,符合城市發(fā)展的定位要求,充分考慮城市開發(fā)地區(qū)建設(shè)用地條件的復(fù)雜性,慎重安排在生態(tài)敏感地區(qū)的城市組團發(fā)展建設(shè)與組團規(guī)模的控制);進一步做好專項用地布局規(guī)劃(如優(yōu)化城市居住生活區(qū)、工業(yè)區(qū)、公共服務(wù)中心布局,促進交通與土地利用的一體化協(xié)調(diào)發(fā)展、集約高效利用,合理確定機場周邊區(qū)域用地性質(zhì),充分注重中央商務(wù)區(qū)與歷史文化名城保護的關(guān)系)兩個方面的要求。(8)城市綜合交通規(guī)劃的原則要求:主要涉及深化綜合交通發(fā)展(戰(zhàn)略)專題研究(如按跨市域?qū)ν饨煌?、市域交通、城市交通三個層次安排交通規(guī)劃內(nèi)容,整合公、鐵、民、水等各類交通體系);進一步做好區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃(如整合區(qū)域與城市交通體系,加強城市對外通道規(guī)劃,從更大范圍考慮空港功能布局、發(fā)展規(guī)模);進一步做好市域和中心城區(qū)綜合交通體系規(guī)劃(如提出明確的市域和中心城區(qū)綜合交通體系、發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)、對策措施及主要控制指標(biāo),重視市域村鎮(zhèn)公路建設(shè)規(guī)劃);加強城市綜合交通樞紐規(guī)劃;研究城市交通機動化發(fā)展趨勢以及對城市發(fā)展、交通、用地需求和布局的影響;加強城市道路網(wǎng)系統(tǒng)規(guī)劃(如進一步優(yōu)化路網(wǎng)的功能結(jié)構(gòu)與級配,合理確定、核實各級道路廣場指標(biāo)要求,老城區(qū)路網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)充分考慮保護老城區(qū)富有特色的城市景觀風(fēng)貌);補充城市公共交通規(guī)劃內(nèi)容(如提出保證公交優(yōu)先的具體對策和措施,充實自行車和步行交通方式的規(guī)劃內(nèi)容,對軌道交通的必要性、可行性應(yīng)進一步論證);補充交通管理、交通信息、智能交通內(nèi)容八個方面的要求。(9)資源利用與生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的原則要求:主要涉及做好水資源的合理利用規(guī)劃(如進一步搞好水資源供需平衡規(guī)劃,核定城市人均綜合用水指標(biāo),考慮水資源的再生利用措施,研究多水源供水的可能性,加強用水安全的規(guī)劃);做好土地資源的合理利用規(guī)劃(如明確城市新增建設(shè)用地的構(gòu)成,耕地占補平衡的措施);補充市域?qū)用娴拿?、油、電力、燃氣等能源供需平衡分析和能源綜合利用規(guī)劃;進一步深化城市環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容(如加強環(huán)境容量的分析,加強城市開發(fā)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境影響的綜合評價,確定區(qū)域開發(fā)管制區(qū)劃);落實好新時期資源利用的新要求(如將建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城市,將節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、減少污染排放的要求,落實到規(guī)劃內(nèi)容和指標(biāo)上);補充總規(guī)環(huán)境影響評價內(nèi)容六個方面的要求。(10)市政基礎(chǔ)設(shè)施(綜合防災(zāi))規(guī)劃的原則要求:主要涉及做好城市給排水工程規(guī)劃(如補充市域、中心城區(qū)總排水量的預(yù)測,合理確定污水處理率、污水處理廠規(guī)模和布局);充實能源設(shè)施專業(yè)規(guī)劃內(nèi)容;充實環(huán)衛(wèi)設(shè)施專業(yè)規(guī)劃內(nèi)容(如補充衛(wèi)生防疫、醫(yī)療、化工垃圾處理設(shè)施、有毒有害等危險品運輸通道的規(guī)劃);對防災(zāi)體系要有一個全面和綜合的規(guī)劃(如明確提出災(zāi)害預(yù)防和處理的具體措施,合理確定城市防洪標(biāo)準(zhǔn),補充地震災(zāi)害影響的評價,科學(xué)確定避難場所工程和布局安排,提出應(yīng)對突發(fā)公共安全的機制和措施,保障城市用水安全,結(jié)合人防規(guī)劃,做好地下空間利用規(guī)劃)四個方面的要求。(11)歷史文化名城保護(歷史文化遺產(chǎn)和城市風(fēng)貌特色保護)規(guī)劃的原則要求:主要涉及按國家相關(guān)規(guī)定深化歷史文化名城保護規(guī)劃(如突出保護好歷史名城的整體風(fēng)貌、城垣舊址、街道格局、歷史文化街區(qū)、文保單位和優(yōu)秀歷史建筑);補充市域自然和歷史文化遺產(chǎn)保護規(guī)劃內(nèi)容(如補充市域市區(qū)歷史文化名鎮(zhèn)、名村保護內(nèi)容,突出城市的景觀風(fēng)貌特色和歷史文化特色,做好風(fēng)景名勝區(qū)總規(guī)與城市總規(guī)的協(xié)調(diào));深化補充古(舊)城保護規(guī)劃內(nèi)容(如加強對古城歷史文化遺產(chǎn)、人口容量、交通專題、水系利用的研究,明確舊城區(qū)更新改造的原則和要求)三個方面的要求。(12)近期建設(shè)規(guī)劃(規(guī)劃實施措施)的原則要求:進一步明確提出近期發(fā)展重點、實施時序、發(fā)展規(guī)模、發(fā)展方向、空間布局、重要基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)時序和選址安排,補充近期建設(shè)用地平衡表,從政策手段、協(xié)調(diào)機制、法律保障、社會監(jiān)督、行政區(qū)劃、資金渠道、組織機構(gòu)等方面提出具有針對性、可操作性的規(guī)劃落實對策和措施。(13)成果表述的原則要求:主要涉及成果應(yīng)數(shù)據(jù)正確、前后一致、圖文對應(yīng),文本格式、用語規(guī)范,符合國家相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的總體要求和其他具體要求(如規(guī)劃期限應(yīng)與經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相銜接,成果現(xiàn)狀數(shù)據(jù)應(yīng)以統(tǒng)計部門公布的最新數(shù)據(jù)為依據(jù),成果圖集中不應(yīng)包括分析圖紙,一些建議性、構(gòu)想性內(nèi)容不應(yīng)在文本中表達)。綜上所述,建設(shè)部總規(guī)綱要的審查,實際上是技術(shù)性的審查,其審查意見內(nèi)容豐富、深入、技術(shù)含量高。在28座統(tǒng)計城市13個方面的審查意見中,“綜合交通、區(qū)域協(xié)調(diào)和市域城鎮(zhèn)體系、城市性質(zhì)、城市規(guī)模、成果表述、總體布局、市政基礎(chǔ)設(shè)施、資源利用與生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃”8個方面的意見要求,出現(xiàn)最頻繁(67%以上的城市提及,意見最為詳實),應(yīng)當(dāng)引起我們的高度重視。2.2總規(guī)編制內(nèi)容通過對15個部委2003年1月至2009年5月期間,對西寧、徐州、天津、海口、湘潭、柳州、臨沂、遼陽、襄樊9個城市總規(guī)回復(fù)的審查意見的初步整理分析,審查意見要求總體上分為兩種情況:發(fā)改委、國土部、計生委、國家地震局、國家旅游局、總參作戰(zhàn)部、建設(shè)部7個部委(科技部基本無意見)主要針對相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容提出補充調(diào)整修改的意見要求:如發(fā)改委對天津總規(guī)航空樞紐港和北方會展中心城市職能、人口用地規(guī)模偏大問題的修改要求;國土部對西寧、徐州、天津、襄樊總規(guī)壓縮用地規(guī)模的要求;計生委增加人口結(jié)構(gòu)和人口分布方面預(yù)測,增加體現(xiàn)人口素質(zhì)指標(biāo)的要求;地震局補充地震安全性的評價,補充舊城區(qū)改造中抗震加固、疏散通道、避震場所等規(guī)劃內(nèi)容的要求;旅游局補充旅游集散中心建設(shè),用量化的指標(biāo)對旅游業(yè)發(fā)展規(guī)模、速度、目標(biāo)做出預(yù)測和安排的要求;總參作戰(zhàn)部對徐州總規(guī)提出了機場搬遷表述、規(guī)劃道路穿過部隊營區(qū)、有關(guān)軍事設(shè)施用地方案修改的要求;建設(shè)部補充城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、資源環(huán)境保護與空間分區(qū)開發(fā)管制、歷史文化遺產(chǎn)保護、調(diào)整充實和規(guī)范強制性內(nèi)容的要求。水利部、公安部、鐵道部、國家文物局、國家民航總局、環(huán)保部、交通部7個部委審查意見比較系統(tǒng)全面,主要涉及5個方面的意見要求:(1)補充相關(guān)規(guī)劃法規(guī)依據(jù):規(guī)劃依據(jù)中增加我國的《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《污染防治法》、《環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》、《河道管理條例》、《軍事設(shè)施保護法》、《礦產(chǎn)資源法》、《消防法》等法規(guī)的表達要求。(2)與相關(guān)規(guī)劃的銜接:應(yīng)與國家和省級政府已批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃、中長期鐵路網(wǎng)、公路網(wǎng)、港口總體布局、城市環(huán)境功能區(qū)劃、流域水污染防治、生態(tài)省(市)建設(shè)、流域防洪、流域綜合等相關(guān)規(guī)劃的銜接,與國家主體功能區(qū)、全國(省、市)人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃研究成果銜接的要求。(3)相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)的合理確定:如環(huán)保部合理確定相關(guān)環(huán)保規(guī)劃目標(biāo)和森林覆蓋率等環(huán)境指標(biāo);水利部合理確定市域森林覆蓋率指標(biāo)所需水資源條件的論證,萬元工業(yè)增加值用水量、萬元地區(qū)生產(chǎn)總值用水量、工業(yè)用水重復(fù)利用率等節(jié)水指標(biāo)的要求。(4)補充調(diào)整完善相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容:如環(huán)保部補充總規(guī)環(huán)境影響評價篇章或說明;水利部補充水土保持規(guī)劃、防洪減災(zāi)非工程措施內(nèi)容,核定城市防洪標(biāo)準(zhǔn),編制洪水影響評價報告、增加水資源論證制度的要求,提出供水應(yīng)急預(yù)案,增加城市河道納污能力研究并提出合理的限制排污意見;公安部補充城市安全和社會安定規(guī)劃內(nèi)容,對市域消防安全布局和公共消防設(shè)施提出總體要求,增加村鎮(zhèn)消防安全規(guī)劃的內(nèi)容,增加進行交通影響評價規(guī)定的要求;文物局補充無形文化遺產(chǎn)的評估內(nèi)容,明確歷史地區(qū)建筑高度和密度、建筑形式等控制要求,盡快組織編制文物保護規(guī)劃和歷史文化名城保護專項規(guī)劃并納入總規(guī)之中的要求;民航總局嚴格保護機場凈空及電磁環(huán)境、控制機場周邊地區(qū)噪聲敏感物建設(shè)的要求;交通部鐵道部對總規(guī)中港口、公路、鐵路及設(shè)施布局的相關(guān)方案內(nèi)容,提出了進一步優(yōu)化調(diào)整、預(yù)留建設(shè)用地的要求。(5)相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容的合理規(guī)范正確表達:按照專業(yè)部門相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求,合理規(guī)范正確的表達相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容(如機場定位、飛行區(qū)指標(biāo)、機場選址與建設(shè)規(guī)模、機場體系、航空業(yè)務(wù)量目標(biāo)預(yù)測的規(guī)范表述;自備水源管理、水質(zhì)污染情況、水源水庫控制流域面積的合理正確表述;文物保護單位、保護范圍和建設(shè)控制地帶的正確表述)。應(yīng)特別關(guān)注的是近年(2008年12月至2009年5月)4個部委對襄樊等總規(guī)空間管制提出的應(yīng)與土地利用總規(guī)的土地用途管制內(nèi)容的銜接(國土部)、應(yīng)與國家主體功能區(qū)和全國(省、市)人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃的銜接(計生委)、應(yīng)按照國家主體功能分區(qū)來劃分(環(huán)保部),增加村鎮(zhèn)(新農(nóng)村)消防安全規(guī)劃內(nèi)容(公安部)方面的最新審查意見要求。2.3市城市規(guī)劃環(huán)境等要求通過對國務(wù)院關(guān)于北京、天津、銀川、西寧、徐州、株州、衡陽、廈門、珠海、汕頭、遼陽11個城市總規(guī)批復(fù)文件的歸納整理分析,國務(wù)院主要在8個方面提出了總規(guī)的批復(fù)意見要求。(1)城市性質(zhì)和城市發(fā)展目標(biāo)的批復(fù)意見要求:城市性質(zhì)的批復(fù)要求主要體現(xiàn)在對城市“行政、中心與特色”三大職能的要求方面,即全國或全省(區(qū))的行政職能:如“首都、省會、經(jīng)濟特區(qū)”的職能;相關(guān)空間范圍的中心(城市)職能:如北京為“全國的政治中心、文化中心”、汕頭為“粵東中心城市”;相關(guān)空間范圍重要的特色性(專業(yè)性)職能:如北京為“世界著名的古都和現(xiàn)代化國際城市”,汕頭為“東南沿海重要的港口城市”。城市發(fā)展目標(biāo)的批復(fù)要求是國務(wù)院對規(guī)劃城市未來發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展重點、發(fā)展方向、發(fā)展特色的總要求,如天津市“要按照經(jīng)濟、社會、人口、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,以濱海新區(qū)的發(fā)展為重點”,逐步建設(shè)成為“國際港口城市,北方經(jīng)濟中心和生態(tài)城市”的城市發(fā)展目標(biāo)要求。(2)城市規(guī)劃區(qū)和總體布局的批復(fù)意見要求:城市規(guī)劃區(qū)批復(fù)要求分為四種情況,即直轄市、部分經(jīng)濟特區(qū)城市的規(guī)劃區(qū)批復(fù)為全部“市域”范圍(如北京、珠海);大部分省會、地級市城市的規(guī)劃區(qū)批復(fù)為“市區(qū)”范圍;部分省會、地級市城市的規(guī)劃區(qū)批復(fù)為“市區(qū)加上規(guī)劃需要控制的區(qū)域(如水源保護區(qū)、機場凈空保護區(qū)、遠景發(fā)展區(qū))”范圍(如西寧);部分地級市城市的規(guī)劃區(qū)批復(fù)為“建成區(qū)加上規(guī)劃需要控制的區(qū)域”范圍(如汕頭)。城市總體布局的批復(fù)要求主要針對市域城鎮(zhèn)體系和中心城區(qū)總體布局結(jié)構(gòu)及規(guī)劃建設(shè)的要求,如對北京市明確提出形成“中心城、新城、鎮(zhèn)”的市域城鎮(zhèn)體系,西寧中心城區(qū)形成“兩個中心、八個片區(qū)”帶狀組團式結(jié)構(gòu)的城市布局要求。(3)城市人口和建設(shè)用地規(guī)模的批復(fù)意見要求:對直轄市提出市域和中心城區(qū)兩個層次規(guī)模的批復(fù)要求,對省會、地級市城市只提出中心城區(qū)層次規(guī)模的批復(fù)要求。城市規(guī)模批復(fù)中,特別強調(diào)具體的規(guī)模數(shù)量要與省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和土地利用總規(guī)相銜接的要求。(4)城市資源環(huán)境保護的批復(fù)意見要求:資源保護方面突出強調(diào)建設(shè)節(jié)約型社會、資源節(jié)約和環(huán)境友好型城市、節(jié)地型城市,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的總要求以及建設(shè)節(jié)水型城市、節(jié)能型城市方面的要求。環(huán)境保護方面突出強調(diào)加強城市環(huán)境綜合治理,加強重點綠化工程建設(shè)方面的要求。(5)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的批復(fù)意見要求:突出強調(diào)按照適度超前、優(yōu)先發(fā)展的原則,建設(shè)高效、安全的現(xiàn)代化市政基礎(chǔ)設(shè)施體系的總要求以及重視城市道路交通設(shè)施建設(shè),統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)城市給水、排水、生活垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施,重視城市防災(zāi)工作方面的要求。(6)城市人居環(huán)境改善的批復(fù)要求:突出強調(diào)以人為本,創(chuàng)造良好人居環(huán)境(創(chuàng)造良好宜居環(huán)境,建設(shè)宜居城市),做好交通、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃布局,提升城市功能的總要求以及提高居住和生活質(zhì)量,做好舊城改造工作方面的要求。(7)城市歷史文化和風(fēng)貌特色保護的批復(fù)要求:突出強調(diào)做好市域內(nèi)各層次的歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村等歷史文化遺產(chǎn)的保護工作,加強古城整體、歷史文化街區(qū)、文物保護單位、優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑的保護及其周邊環(huán)境保護,做好古城保護工作方面的要求。城市風(fēng)貌特色保護突出強調(diào)加強綠地和景觀建設(shè),加強對城市重要地段的規(guī)劃設(shè)計和控制,保護城市視線走廊,各項建設(shè)要考慮與自然景觀相融合,精心規(guī)劃、精心設(shè)計,努力提高城市建筑藝術(shù)水平的總要求。(8)總體規(guī)劃的實施批復(fù)意見要求:突出強調(diào)政府應(yīng)加強公眾和社會監(jiān)督,認真組織實施規(guī)劃;進一步建立和健全城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的各項法規(guī),依法實施規(guī)劃;明確近期發(fā)展重點和建設(shè)時序,抓緊深化有關(guān)專業(yè)規(guī)劃、編制詳細規(guī)劃,做好近期建設(shè)規(guī)劃工作;強化省人民政府和建設(shè)部及有關(guān)部門實施規(guī)劃責(zé)任四個方面的要求?？傮w來看,國務(wù)院對總規(guī)的批復(fù)意見要求是批復(fù)城市發(fā)展(規(guī)劃)建設(shè)管理應(yīng)遵循的總綱,是國家方針、政策要求的具體體現(xiàn),也是總規(guī)編制工作的目標(biāo)所在。批復(fù)要求主要體現(xiàn)在城市發(fā)展(規(guī)劃)“指導(dǎo)思想、目標(biāo)定位、規(guī)模、布局”四個具體要求方面,體現(xiàn)在城市建設(shè)“建設(shè)模式以及資源環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境、歷史文化和風(fēng)貌特色建設(shè)”五個具體要求方面;體現(xiàn)在城市管理“依法、民主、科學(xué)實施”三個具體要求方面。3理解和思考3.1提升了城市規(guī)劃行政效力(1)城市規(guī)劃的權(quán)威性得到提升:國家指定(國家重點)城市的總規(guī)報國務(wù)院審批,是國家級審批的三大城市規(guī)劃類型之一(其他兩項為全國與省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃),保障國家重點城市發(fā)展符合國家的要求,符合國家的整體利益,城市規(guī)劃的政策性得到充分的體現(xiàn),同時也提升了城市規(guī)劃在國家發(fā)展中的作用和地位。(2)城市規(guī)劃的法律效力得到增強:國家法律授予城市規(guī)劃行政的審批權(quán)、許可權(quán)和監(jiān)督權(quán)三大權(quán)利,規(guī)劃審批具有行政立法的性質(zhì),經(jīng)批準(zhǔn)的總規(guī)是城市建設(shè)法定規(guī)范和城市規(guī)劃部門依法執(zhí)政的法定依據(jù)。國家重點城市總規(guī)報國務(wù)院審批,規(guī)劃經(jīng)國家最高行政機關(guān)的批準(zhǔn),其規(guī)劃的法律效力得到增強。(3)城市規(guī)劃的技術(shù)質(zhì)量水平得到改進和提高:國家重點城市總規(guī)報國務(wù)院審批,其審查組織、內(nèi)容、質(zhì)量等方面都有較高的要求,特別是建設(shè)部組織的專家工作組對總規(guī)綱要的技術(shù)審查意見,對城市規(guī)劃在規(guī)劃理念、規(guī)劃方法和技術(shù)手段、規(guī)劃表現(xiàn)形式等方面的改進與創(chuàng)新,體現(xiàn)較高的科技含量、先進性水平,具有較大的促進作用,對于規(guī)劃地區(qū)的城市規(guī)劃編制工作具有典型的示范意義。3.2國家審批總規(guī)的審批過程是由目前發(fā)展的。據(jù)指標(biāo),(1)審批的方法:國家審批總規(guī)作為國家內(nèi)部行政審批的制度,是一個從封閉到逐步公開的過程,新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予了社會公眾、社會專家參與規(guī)劃編制、規(guī)劃管理的權(quán)利,建立總規(guī)的公示、人大審議與意見采納報告制度。但從目前的實際狀況,由于沒有實施細則規(guī)定和相關(guān)制度的保障,國家審批總規(guī)的公眾參與(社會專家的參與)、人大審議與意見采納報告制度大部分還流于形式,離政府、專家、公眾的互動,全方位的政務(wù)公開,民主決策的要求,還有較大的距離。(2)審批的內(nèi)容:目前86個國家審批總規(guī)的審查內(nèi)容涉及10多個方面,從區(qū)域到設(shè)施點、從城鎮(zhèn)到村莊、從社會到經(jīng)濟、從遠期到近期、從定性到定量、從布局到實施等等宏觀、微觀、具體的技術(shù)方案問題,審查審批的內(nèi)容太多、太細、負擔(dān)太重。(3)審批的程序:國家審批總規(guī)的審批程序涉及四個成果、四個層級的審查:即“建設(shè)部(專家)綱要審查、15個部委成果草案審查、部級聯(lián)席會議成果草案審查、國務(wù)院成果報批”四個成果的審查,必須經(jīng)過“地方城市政府(人大)、省(區(qū))政府、15個部委、國務(wù)院”四個層級的審查(審批)?？梢妼徟某绦蛱爆?環(huán)節(jié)太復(fù)雜,成果修改工作量(返工)太大,造成審批周期太長(一般都需要2年左右時間)。(4)審批的質(zhì)量(效率):由于規(guī)劃編制到審查批準(zhǔn)一般都要經(jīng)過3-4年的時間,有的規(guī)劃長達9年多時間,編制審批效率太低,造成有的規(guī)劃剛批準(zhǔn)又面臨修編,有的上版規(guī)劃期限已過,但新版規(guī)劃還批不下來,形成總規(guī)法定依據(jù)的缺失。由于沒有審查細則的規(guī)定,審查內(nèi)容深度、標(biāo)準(zhǔn)難以把握,造成同一性質(zhì)的問題,不同的審查專家有不同的審查意見,不同審查階段又有不同的審查意見,隨意性較大。規(guī)劃審批目前存在的一些問題,影響了規(guī)劃的時效性,影響了規(guī)劃的權(quán)威性,也影響了規(guī)劃的審批質(zhì)量(效率)。(5)審批的機制:國家審批總規(guī)制度產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時期,形成了“國家監(jiān)管—國家投資—國家計劃—國家規(guī)劃—國家審批”的制度,是符合計劃經(jīng)濟制度與資源配置,符合“中央統(tǒng)一計劃、部門分頭執(zhí)行”的決策行動機制的要求。今天市場經(jīng)濟制度建立,帶來國家與地方責(zé)、權(quán)、利格局的變化,帶來資源配置方式的變化,帶來“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”行政職責(zé)明確的管理模式等等方面的變化,國家審批規(guī)劃的許多做法已不能適應(yīng)今天經(jīng)濟社會制度的變化與快速發(fā)展的需要。正如唐凱司長所講的那樣“怎樣使規(guī)劃審批適應(yīng)中國快速發(fā)展的要求,這是我們要解決的一個問題,也是一個非常大的挑戰(zhàn)”(7)。3.3結(jié)合本規(guī)特點,依申請審查,審批并提交總規(guī)成果建議采取“審批綱要+核準(zhǔn)成果”的改進方案:方案要點:總規(guī)綱要草案經(jīng)省(區(qū))人民政府審查同意后報部級審查,建設(shè)部會同各部委對總規(guī)綱要草案審查,各部委提前到綱要階段參與總規(guī)綱要的審查,有助于重大問題在綱要階段中解決,避免成果階段審查時的返工;按照各部委審查意見修改綱要草案,綱要成果經(jīng)部際聯(lián)席會議審議通過后報國務(wù)院審批;建設(shè)部根據(jù)國務(wù)院對總規(guī)綱要的批復(fù)文件,根據(jù)省政府總規(guī)成果申報審查意見,核準(zhǔn)國家審批城市的總規(guī)成果。方案改進特點:由國務(wù)院審批總規(guī)成果改進為國務(wù)院審批總規(guī)綱要,減少了審批階段,簡化了審批程序,縮短了審批時間和審批周期,也簡化了審批上報材料,優(yōu)化了審批的內(nèi)容,真正體現(xiàn)國家對城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、方針政策、總體空間布局規(guī)劃與建設(shè)管理等城市重大發(fā)展問題的要求,符合國務(wù)院對總規(guī)的批復(fù)意見要求,符合總規(guī)未來改革發(fā)展的方向(也有助于總規(guī)未來的改革);建設(shè)部根據(jù)國務(wù)院綱要審批文件,根據(jù)省政府成果申報審查意見,核準(zhǔn)總規(guī)成果,強化了國家(省級政府)建設(shè)主管部門的職責(zé),提高了審批和服務(wù)效率。根據(jù)改進方案重新制定相應(yīng)的審查工作細則規(guī)定,制定社會專家、公眾參與細則規(guī)定,建立審批的法律保障體系,提高審批的質(zhì)量。3.4對構(gòu)建社會主義和諧社會的重要探索(1)加強總規(guī)編制的研究工作。未來國家審批總規(guī)編制任務(wù)會更加繁重(國家審批城市還將大幅度地增加)、規(guī)劃編制條件與環(huán)境將更加復(fù)雜、也更加具有挑戰(zhàn)性,我們必須作好充分的準(zhǔn)備。建議在建設(shè)部主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下,建立國家審批總規(guī)的專門研究機構(gòu)(當(dāng)前可在中規(guī)院設(shè)置研究小組),設(shè)立研究課題,結(jié)合規(guī)劃實踐,系統(tǒng)地跟蹤研究國家審批總規(guī)“編制、審批、管理、實施”現(xiàn)狀、特點、問題及改進改革等方面的研究,加強各地的交流,加強院內(nèi)外的交流。(2)加強對總規(guī)編制規(guī)定性要求的貫徹執(zhí)行。國家審批的意見要求中,大部分是編制規(guī)定性要求的意見。貫徹執(zhí)行國家審批總規(guī)規(guī)定性的要求,改進我們對規(guī)定性要求重視不夠的問題,是十分必要的。我們應(yīng)結(jié)合規(guī)劃城市的特點和實際情況,在符合國家審批規(guī)定性要求下,加強綜合分析研究,加強對國家及規(guī)劃地區(qū)相關(guān)規(guī)劃要求與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的掌握,合法合規(guī)合情合理地編制、確定相應(yīng)的規(guī)定性的規(guī)劃內(nèi)容。(3)加強專業(yè)規(guī)劃的編制工作。國家審批意見要求中,專業(yè)規(guī)劃方面意見占有較大的比重,專業(yè)規(guī)劃的編制質(zhì)量是影響總規(guī)整體技術(shù)質(zhì)量的重要方面,我們應(yīng)該結(jié)合國家審批要求和發(fā)展的需要,進一步超前研究專業(yè)規(guī)劃內(nèi)容、技術(shù)、方法的改進,特別是應(yīng)加強對城市綜合交通、綜合防災(zāi)(公共安全)、生態(tài)資源環(huán)境、地下空間開發(fā)利用、能源設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、住房發(fā)展、景觀風(fēng)貌特色(總體城市設(shè)計)、歷史文化遺產(chǎn)保護等專業(yè)規(guī)劃領(lǐng)域的探索。進一步研究專業(yè)規(guī)劃與總規(guī)的關(guān)系,打破專業(yè)規(guī)劃只是配合(配角)的傳統(tǒng)觀念,必須同步開展(有的必須超前開展)專業(yè)規(guī)劃研究,提高專業(yè)規(guī)劃編制質(zhì)量。(4)加強空間布局規(guī)劃的編制工作。城市空間布局規(guī)劃內(nèi)容是各部委審查的重點。從今后國家規(guī)劃體系和城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的發(fā)展要求來看,城鄉(xiāng)規(guī)劃的重點應(yīng)在城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村居民點建設(shè)的空間布局工作方面(8)。目前我們應(yīng)在“城市跨區(qū)域城鄉(xiāng)居民點協(xié)調(diào)發(fā)展布局、城市行政地區(qū)城鄉(xiāng)居民點統(tǒng)籌發(fā)展布局、城市規(guī)劃區(qū)城鄉(xiāng)居民點一體化建設(shè)發(fā)展布局、城市建設(shè)區(qū)(城市建設(shè)用地范圍)各項建設(shè)用地和各項建設(shè)設(shè)施發(fā)展布局”四個層面上做好城市空間布局規(guī)劃的編制工作。進一步研究各層面規(guī)劃布局的特點、重點、內(nèi)容、技術(shù)、方法及表達,特別是城市建設(shè)區(qū)(規(guī)劃區(qū))空間布局規(guī)劃工作,是城市空間布局規(guī)劃的主體和核心。(5)高度關(guān)注國家審批總規(guī)新的要求,做深做實總規(guī)編制工作。第一,更加關(guān)注“節(jié)約集約用地”、“人口結(jié)構(gòu)”問題,做深做實城市規(guī)模的預(yù)測論證報告:轉(zhuǎn)變用地規(guī)模預(yù)測與用地規(guī)劃的理念,改進人口決定用地規(guī)模預(yù)測、套用國家人均用地指標(biāo)的簡單做法。用地是承載人口環(huán)境的前提,實現(xiàn)“用地資源觀念”的轉(zhuǎn)變,堅持循環(huán)經(jīng)濟、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展作為用地利用的核心理念。實現(xiàn)“用地規(guī)劃利用方式”的轉(zhuǎn)變,對新時期約束條件下,堅持節(jié)約集約規(guī)劃理念,以新增用地為主的模式向改造(挖潛)用地為主的“雙向模式”轉(zhuǎn)變,充分考慮土地利用的經(jīng)濟效益和利用效率。用地規(guī)模預(yù)測中,深化“存量”和“增量”用地的分析研究工作:加強對“存量”用地的分布、規(guī)模、利用效率、效益、存在問題的定性定量分析,以及挖潛、盤活的對策分析。加強對“增量”需求與供應(yīng)條件以及“增量”利用控制要求定性定量的分析研究。改進預(yù)測方法,以需求為導(dǎo)向的“單向預(yù)測”方法,向供給引導(dǎo)需求、存量與增量“雙向預(yù)測”的方法改進,加強對節(jié)約用地標(biāo)準(zhǔn)的研究,加強與國土部門土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)、土地利用總規(guī)規(guī)模的對接研究。人口規(guī)模預(yù)測中,深化人口結(jié)構(gòu)和人口分布的分析研究工作:做好與全國(省、市)人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃要求的銜接,充分考慮引導(dǎo)人口合理分布和遷移。加強對人口結(jié)構(gòu)、人口分布、人口素質(zhì)指標(biāo)方面的分析研究預(yù)測工作,加強對流動人口、暫住人口(農(nóng)民工)分布與對人口規(guī)模預(yù)測影響的分析研究,重點做好學(xué)齡人口、老齡人口、人口健康和教育素質(zhì)變化的預(yù)測,并據(jù)此有針對性地完善教育、衛(wèi)生醫(yī)療和社會福利等社會發(fā)展方面的規(guī)劃。第二,更加關(guān)注“民生”問題,做深做實公共設(shè)施規(guī)劃和住房發(fā)展規(guī)劃:加強公共設(shè)施和住房發(fā)展規(guī)劃前期調(diào)研分析工作。同步設(shè)置公共設(shè)施和住房發(fā)展規(guī)劃研究的專題,特別是對公眾社會意見的調(diào)查、對流動人口、暫住人口、農(nóng)民工服務(wù)與住房需求以及城中村的深入調(diào)查,掌握真實的情況;進一步研究相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容。按照新的《城市規(guī)劃編制辦法》、《公共設(shè)施規(guī)劃規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)》的要求,文本、說明書、圖紙中應(yīng)增加“社會福利設(shè)施”、“住房發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模、政策、標(biāo)準(zhǔn)、布局”等方面的規(guī)劃內(nèi)容,特別應(yīng)關(guān)注農(nóng)民工公共設(shè)施、住房需求的預(yù)測和規(guī)劃安排(如結(jié)合產(chǎn)業(yè)區(qū)布局農(nóng)民工居住集中區(qū),利用城中村、城邊村解決建設(shè)農(nóng)民工住房安排,并相應(yīng)配建文化、體育等符合環(huán)境、衛(wèi)生要求的設(shè)施);探索規(guī)劃成果的合適表達。如圖紙中,探索增加“公益性設(shè)施”控制線、保障性住房布局的表達,文字中,探索有關(guān)保障性住房規(guī)劃內(nèi)容劃定為強制性內(nèi)容的表達。第三,更加關(guān)注“規(guī)劃環(huán)評”要求,做深做實規(guī)劃布局方案:探索規(guī)劃環(huán)評與總規(guī)編制各階段工作結(jié)合的方法。結(jié)合規(guī)劃城市的特點,與環(huán)評專業(yè)部門合作,同步開展規(guī)劃環(huán)評的專題研究,將規(guī)劃環(huán)評工作前置并貫穿規(guī)劃方案工作的全過程。更加專業(yè)性開展環(huán)境承載力分析,開展生態(tài)適宜性、建設(shè)適宜性的評價分析,開展不良環(huán)境影響分析與預(yù)測以及相關(guān)規(guī)劃環(huán)境協(xié)調(diào)性分析研究,跟蹤研究不同規(guī)劃布局方案對環(huán)境可能造成影響的分析、預(yù)測和評估,提出規(guī)劃方案的調(diào)整建議,并針對性提出