淺談比例原則在行政法中的適用

淺談比例原則在行政法中的適用摘要：隨著人們法治觀念的增強，行政糾紛的增多，行政主體在各項行政活動中應(yīng)重視比例原則這一行政法的基本原則，以促進行政行為不僅正當而且公道，這也是我國向法治社會邁進的重要一步。1比例原則概述行政法意義上的比例原則，是指行政機關(guān)實施行政行為應(yīng)兼顧行政目標的實現(xiàn)和保護相對人的權(quán)益，假如為了實現(xiàn)行政目標可能對相對人權(quán)益造成某種不利影響時，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，使二者處于適度的比例。比例原則具有實體和程度兩方面的涵義。就實體而言，比例原則是指行政主體行政權(quán)力的行使，不能給相對人造成超過行政目的之價值的侵害，否則就分歧比例。實體合比例主要是從價值取向上來規(guī)范行政權(quán)與行政相對人之間的公道關(guān)系。就程序而言，比例原則是指行政主體所采取的措施與要達到的行政目的之間必須具有公道的對應(yīng)關(guān)系。由于任何實體性的結(jié)果都必須經(jīng)過一定的程序而達到，所以程序合比例是實體合比例的保障，實體合比例是程序合比例的終極體現(xiàn)。比例原則是德國人奧托·麥耶(QttoMayer)在其《德國行政法》中最先揭示出來的。有人講，:比例原則“如同民法之“誠信原則”一般，以帝王條款的姿態(tài)，君臨公法學(xué)界，成為公法學(xué)上最重要的原則之一。很多國家如荷蘭、葡萄牙、日本通過鑒戒和吸收，將比例原則轉(zhuǎn)化為適合本國的法律原則。比例原則是從法治國原則中演繹出來的，有廣義、狹義之分，廣義的包含適當性原則，必要性原則和狹義比例原則。1.1適當性原則，又稱適合性原則、妥當性原則，指行政行為對于實現(xiàn)行政目的、目標是適當?shù)?。也就是說行政機關(guān)采取的措施及方法應(yīng)有助子行政目的之實現(xiàn)，否則即違反適當性原則。1.2必要性原則，又稱最溫順方式原則，最小損害原則，指行政行為應(yīng)以達到行政目的、目標為限，不能給相對人權(quán)益造成過度的不利于影響即有多種同樣可達成行政目標之方法可供選擇時，行政機關(guān)應(yīng)選擇對相對人權(quán)益侵害最小者，不能超出必要的限度，否則即違反必要性原則。如稅務(wù)部分有權(quán)扣押欠稅者財產(chǎn)，若其可在扣押產(chǎn)品與扣押設(shè)備之間選擇，則一般應(yīng)選擇前者，由于這對欠稅者的損害相對較小，1.3狹義比例原則，指行政行為的實施應(yīng)衡量其目的達到的利益與侵及相對人的權(quán)益二者孰輕孰重。只有前者重于后者，其行為才具公道性，行政行為在任何時候均不應(yīng)給予相對人權(quán)益以超過行政目的、目標本身價值的損害。此原則要求行政機關(guān)不得任其所欲地行使其自由裁量權(quán)，行政機關(guān)有義務(wù)在社會利益和個人利益之間做出平衡，同時，行政機關(guān)必須避免采取一種對某一個人生活方式產(chǎn)生實質(zhì)性負擔的行為。如***使用槍支的目在于制服犯人，若***叫槍示警后，犯人已畏服，則行政目的即已達到。此時，***仍向犯人射擊致其傷亡，則該侵害與行政目的不存在均衡關(guān)系，從而違反了狹義比例原則。上述三項原則并非各自獨立存在，而是相互影響并引導(dǎo)政府行為。它們共同調(diào)整兩類關(guān)系，一是國家活動中目的與手段的關(guān)系;二是公民的自由權(quán)利與公共利益的關(guān)系。三項原則聯(lián)系緊密，違反其中一項原則便可能構(gòu)成對另一項原則的違反，而違反任何一項原則，便必然違反比例原則。行政機關(guān)在行政執(zhí)法中應(yīng)嚴格遵循比例原則，公道地行使自由裁量權(quán)，使具體行政行為不僅正當，而且公道。法院在行政訴訟中亦應(yīng)嚴格遵循比例原則，在充分尊重行政自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)上，適用比例原則來解決爭訟，兼顧衡平行政目標和相對人權(quán)益，在確保行政目標條件下，使相對人權(quán)益受到最小的損害。有這樣一個案例:一房地產(chǎn)公司向規(guī)劃局申請增建房屋，在未經(jīng)規(guī)劃局許可的情況下開始施工，后規(guī)劃局以建筑未經(jīng)規(guī)劃治理部分批準及建筑物影響中心大街景觀為由作出行政處罰決定:責令房地產(chǎn)公司拆除建筑并罰款。房地產(chǎn)公司不服該處罰決定訴至法院。法院經(jīng)審理以為房地產(chǎn)公司已建成的樓房部分是違反建設(shè)工程規(guī)劃許可的建筑，部分是未取得規(guī)劃許可的建筑，應(yīng)認定是違反《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的建設(shè)行為，應(yīng)予處罰。規(guī)劃局確定了中心大街保護建筑“新華書店”為影響中心大街景觀的參照標準，就應(yīng)以房地產(chǎn)公司建筑物遮擋書店多少就決定拆除多少是正確的，規(guī)劃局所作的處罰拆除面積超過遮擋面積，故對房地產(chǎn)公司的建設(shè)行為處罰顯失公正且規(guī)劃局投遞行政處罰決定時，房地產(chǎn)公司建樓已達7層半。故規(guī)劃局處罰顯失公正，對規(guī)劃局具體行政行為應(yīng)予變更:減少拆除部分，維持保存部分建筑并對該違章建筑罰款。法院以為規(guī)劃局所作的處罰決定中，拆除的面積明顯大于遮擋的面積，不必要的增加了相對人的損失，給相對人造成了過度的不利影響。判決將規(guī)劃局的處罰決定予以變更，固然減少了拆除的面積和變更了罰款數(shù)額，但同樣達到了不遮擋新華書店頂部和制裁房地產(chǎn)公司違法建設(shè)行為的目的，使房地產(chǎn)公司所建房屋符合城市總體規(guī)劃中對中心大街的規(guī)劃要求，也達到了執(zhí)法的目的。通過本案可看出法院對本案判決正是對行政法上的比例原則的恰當運用，但是，令人深思的是行政主體在行政執(zhí)法中尚未意識到目的與手段間假如存在不適當也同樣會構(gòu)成違法。比例原則的思想作為行政法的基本原則并沒有完全進人到行政主體的知識和經(jīng)驗中，還沒有完全變成為看得見摸得著的活生生的具體制度并發(fā)揮作用。2摸索比例原則在我國行政法中的運用通過上述案件可以看出行政機關(guān)執(zhí)法時并未充分意識和運用比例原則這一行政法的基本原則，同時我們也深刻的熟悉到比例原則對行政機關(guān)執(zhí)法及司法機關(guān)審案的重要性。但由于比例原則并未為我國學(xué)界普遍重視，理論上也僅限于行政法教科書中陳列的大堆的概念和泛泛而談的原理，該原則究竟為行政機關(guān)執(zhí)法、法官判案提供了多少理論資源，行政法學(xué)研究在多大程度上追隨法律生活的邏輯，面對并解決著現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的題目?這都是值得我們深思的題目。下口試從以下幾方面探究一下比例原則的巨大作用:2.1行政立法方面。國家機關(guān)在進行行政立法時應(yīng)根據(jù)比例原則考慮這項行政立法是否可達到預(yù)期目的，是否是將產(chǎn)生最小損害的方式，法律作為調(diào)整社會關(guān)系的手段，其作用的結(jié)果在對某些人賦予權(quán)利的同時，對另一些人科以義務(wù)。行政法律也不例外。但基于行政法律關(guān)系的特殊性，更需要對公共利益和私人利益加以調(diào)整以達到平衡，而平衡的標準即可適用比例原則。2.2行政執(zhí)法方面基于行政自由裁量權(quán)易被濫用的特征，為杜盡行政執(zhí)法主體的不法行為，進步行政執(zhí)法水平和質(zhì)量，保護公民的正當權(quán)益不受非法侵犯，適用比例原則有助于解決題目。因此比例原則適用于行政自由裁量權(quán)領(lǐng)域時要求行政機關(guān)在選擇執(zhí)法的方式、方法和范圍、幅度時，必須留意把握公道的分寸和標準。例如:《中華人民共和國治安治理處罰條例》第24條規(guī)定，當出現(xiàn)法定情形時，公安機關(guān)對當事人可處以15日以下拘留、200元罰款或者警告。據(jù)此，行政機關(guān)可選擇三種處罰種類，并對其中兩種還可以再進行處罰幅度的選擇。當公安機關(guān)作處罰決定時，就應(yīng)適用比例原則，考慮處罰是否與違法行為的事實性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當，只有相當?shù)奶幜P決定才是有效的、正當?shù)模駝t便是濫用行政自由裁量權(quán)，違反了比例原則。同樣，本案中規(guī)劃局所作的行政處罰決定中要求匯豐公司拆除的違章建筑面積明顯大于遮擋的面積，不必要的增加了相對人的損失，給相對人造成了過度不利影響。也就是行政機關(guān)處罰明顯超出了必要的限度，是不公道的。2.3行政司法方面行政司法是指行政機關(guān)作為爭議雙方之外的第三者，按準司法程序?qū)徖硖囟ǖ男姓幾h或民事爭議案件并做出裁決的行為。在行政裁決活動中，行政工作職員以準法官的身份出現(xiàn)，由于他們究竟不是專職法官，正確適用比例原則，可以彌補他們在這方面的欠缺，使他們在做出復(fù)議決定或行政裁決時有一個較客觀、易把握的判定標準，并據(jù)此作出公正的決定或裁決。比例原則不僅有助于行政機關(guān)公正執(zhí)法，也有助于人民法院公正司法。《中華人民共和國行政訴論法》第54條第4項規(guī)定，對行政處罰顯失公正的，人民法院可以判決變更。而在判定行政處罰是否顯失公正時，法官便可運用“比例原則”這一標準。本案即是運用比例原則判定行政處罰顯示公正的典型案例。此外，對于其他具體行政行為，人民法院也可以根據(jù)“比例原則”來判定行政機關(guān)是否有違法行為?！氨壤瓌t”在行政審判中的適用，可以彌補成文法律的不足，使法官在對某一具體行政行為作判定時，可以依據(jù)較客觀的判定標準;同時，比例原則也可以約束法官的自由裁量權(quán)，從而實現(xiàn)公正裁判，保護公