深圳法定圖則制度運行中的問題與對策

深圳法定圖則制度運行中的問題與對策

1998年《深圳城市規(guī)劃條例》的頒布，標志著深圳城市規(guī)劃體系的建立，綜合了法律地圖。法定圖則推出后,不僅在國內規(guī)劃界引起強烈的反響(梁江,等,2000;張?zhí)K梅,等,2000),而且得到社會各界的廣泛關注,并受到了深圳市政府、人大、政協(xié)甚至省委高層領導的高度重視1;在來自全社會從上至下的大力支持和推動下,法定圖則工作得以全面推行,對城市土地的出讓、開發(fā)和建設的有序進行以及推動城市規(guī)劃決策的民主化、法制化發(fā)揮了重要作用。但無須諱言的是,法定圖則制度實施的4年中也暴露出諸多矛盾,并由此受到來自各方的批評和非議,使規(guī)劃部門工作面臨巨大壓力,有時甚至陷入進退兩難的困境。本文將通過一個申請修改用地規(guī)劃條件的案例,揭示和分析法定圖則運行中存在的某些突出問題。需要說明的是,本文之所以要采用案例分析的方法,完全是為了更加具體深入地剖析其中的問題,并不是要就事論事地討論某個案件處理的是非曲直,也不是要對某個部門或機構的工作進行評判,更不希望由此引起對法定圖則這項制度本身的誤解或懷疑。在中國的城市發(fā)展中,城市開發(fā)與規(guī)劃控制之間的矛盾早已普遍存在,并不是深圳的個別現(xiàn)象,更不是法定圖則所引起的。恰恰是由于法定圖則的實施,將這些過去隱藏起來的深層次問題暴露出來,展現(xiàn)出來,才顯得如此尖銳突出。將規(guī)劃管理中出現(xiàn)的問題歸咎于法定圖則制度,或將責任完全推到規(guī)劃工作人員或規(guī)劃行政部門頭上是不客觀的,也是不公平的。相反,正是規(guī)劃部門自己推行的改革,將自己推至風口浪尖之上,遭受來自各方的激烈批評。本文反映的問題表明,改革是要付出代價并承擔風險的,改革者必須要有承受巨大壓力的勇氣甚至做出犧牲的準備。這對于那些關注法定圖則的同行們,特別是那些正在準備推行這項制度的城市的規(guī)劃工作者們,或許會提供一些有益的啟示。1提供審議或審批意見在敘述案例之前,我們先對深圳目前法定圖則的運作程序進行簡要介紹。根據(jù)《深圳市城市規(guī)劃條例》,由城市規(guī)劃行政主管部門組織法定圖則的編制工作,報城市規(guī)劃委員會審批。按照《深圳市城市規(guī)劃委員會章程》的有關規(guī)定,深圳市城市規(guī)劃委員會(下簡稱“市規(guī)委”)根據(jù)審議項目類型的不同和工作分工,設立3個專業(yè)委員會:發(fā)展策略委員會、法定圖則委員會和建筑與環(huán)境藝術委員會。各專業(yè)委員會受市規(guī)委委托,就各自的議事范圍為市規(guī)委提供審議或審批意見。法定圖則委員會(下簡稱“圖則委”)的職責之一,是負責監(jiān)督法定圖則的實施,并對已批準法定圖則范圍內的地塊修改申請和對違反法定圖則的建設行為的申訴提出審議意見;但修改申請的最終審批意見由市規(guī)委決定。具體的操作程序是:法定圖則修改申請須先經(jīng)規(guī)劃主管部門的初審,擬定初審意見及技術依據(jù),提交圖則委審議后報市規(guī)委審批,實行委員投票表決的形式?jīng)Q策,超過半數(shù)的通過票數(shù)為同意。從1998年至今,深圳共有43項法定圖則通過審批,成為這些地區(qū)土地開發(fā)控制和規(guī)劃管理的法定依據(jù)。但在圖則正式頒布實施后,規(guī)劃部門每天都面臨著大量要求修改法定圖則所確定的規(guī)劃用地條件的申請,使得法定圖則的修改成為規(guī)劃日常工作的焦點。以下所列舉的就是一個較為典型的案例。1.1實際用地功能修改—案例過程概述(1)1994年,著眼于香港回歸的形勢需要,某新聞單位欲新辦一家報紙,向深圳市規(guī)劃國土局申請報業(yè)基地建設用地。經(jīng)市批地例會批準,決定在福田區(qū)某片區(qū)劃定紅線用地約15000m2給該單位,并于1997年6月簽訂用地合同。根據(jù)合同,該地功能為報社綜合用地,容積率4.0,總建筑面積60000m2。(2)從1998年開始,深圳全面推行法定圖則制度,該用地所在片區(qū)的法定圖則編制工作同時展開。項目組在進行現(xiàn)狀調研時,發(fā)現(xiàn)該地塊自合同簽訂后一直未進行開發(fā)。經(jīng)進一步調查獲悉,由于形勢的變化,用地單位已決定不再建設報業(yè)基地,因此原用地功能不復存在。經(jīng)過研究,項目組將該地塊功能確定為行政辦公用地,容積率調整為2.0。圖則草案于1999年3月完成后向社會公開展示并咨詢意見2,無異議后于2000年初由市規(guī)劃委員會簽發(fā)并公布實施。(3)圖則頒布不久的2000年3月,用地單位正式致函規(guī)劃國土局,反映自1997年之后由于形勢變化和辦報方針的調整,已經(jīng)決定撤消建設報業(yè)基地的計劃,要求將原用地功能改為住宅用地,并將原合同中的容積率從4.0提高到4.5。在尚未答復的情況下,2000年10月,該用地單位又再次來文要求將法定圖則規(guī)定的辦公用地改為住宅用地,容積率調整為3.5。(4)2001年3月,規(guī)劃國土局召開技術委員會討論此案,認為該項申請從技術上考慮基本可行,擬同意將辦公用地改為住宅用地,并報市規(guī)委審議。2001年4月,在深圳市城市規(guī)劃委員會年第10次會議上,先由圖則委對規(guī)劃國土局的意見進行了初審,同意后報市規(guī)委審定。但市規(guī)委經(jīng)表決否決了圖則委的意見,不同意修改用地功能,決定仍維持法定圖則對該地塊的規(guī)劃。(5)但此案并未就此了結,用地單位又第三次提出要求修改用地功能的申請,并要求將容積率調高到4.5。規(guī)劃國土局同意申請,報圖則委審議;圖則委經(jīng)審議同意規(guī)劃國土局的意見,但鑒于該項目曾由市規(guī)委審查否決,仍提交市規(guī)委審定。2001年12月召開的市城市規(guī)劃委員會年第11次會議上,市規(guī)委的審批結果是:同意將該用地功能由辦公改為住宅,并將容積率調高到4.5。至此,該案的審批告一段落。1.2分析案例中存在的一些問題針對上述案例的處理過程,我們對目前法定圖則的操作過程提出下列問題。(1)對現(xiàn)行法的評價法定圖則編制之前,該地塊已經(jīng)簽訂了土地使用合同。合同中包含的規(guī)劃設計條件既是對用地單位開發(fā)行為的約束,也是對其權益的認定,并應受到法律的保護。但后來編制的法定圖則卻規(guī)定了與合同不符的規(guī)劃控制條件,是否構成對土地使用方既有權益的侵害?盡管圖則草案編制期間,已經(jīng)與用地單位進行了溝通,并了解到原開發(fā)條件變更的可能性;但在沒有發(fā)生正式的合同變更之前,法定圖則是否有權自行改變原來已經(jīng)批準的設計條件?(2)征意見的時間用地單位在1997年獲得土地使用權后,并沒有按照合同條件如期進行開發(fā),表明早有改變開發(fā)計劃的意圖。而該片區(qū)的法定圖則草案在1999年3月就完成并公開展示一個月征詢意見,直到2000年初才由市規(guī)劃委員會正式簽發(fā)頒布實施,期間歷時10個月之久。用地單位應該完全有時間有條件了解到法定圖則所做出的新的規(guī)定,并就有關自身權益的問題向規(guī)劃部門表達自己的意見。但在征詢意見期間用地單位并未提出任何異議,反而在圖則正式公布不久就提出修改申請。究竟是因為用地單位對于公眾咨詢根本未予重視?還是缺乏與規(guī)劃部門溝通的順暢渠道?目前的公眾參與是否可能流于形式?(3)主要的決策權深圳市將規(guī)劃審批的權力由規(guī)劃行政部門移交給規(guī)劃委員會,體現(xiàn)了決策與執(zhí)行分開的現(xiàn)代管理原則。但這并不意味著規(guī)劃行政部門對于規(guī)劃審批就不再行使其職能,對于法定圖則修改的申請仍然擁有初審權、第一否決權和部分決策的權力3,這也是現(xiàn)代管理中分層次決策所必需的。從本案來看,從用地單位提出修改申請(2000年3月)到規(guī)劃國土局決定上報市規(guī)委(2001年3月),經(jīng)歷了長達一年的時間;從前兩次申請中容積率的變化(先是4.5,后為3.5)可以判斷,在此期間用地單位與規(guī)劃部門之間應該經(jīng)歷了反復的談判過程,才形成最終意見提交市規(guī)委審批。由此產(chǎn)生的問題是:規(guī)劃行政部門雖然無權做出最終決策,但在決定法定圖則修改申請上報時享有多大的自由裁量權?此外,一項申請由提出到形成初審意見上報歷時如此之長,法定圖則的現(xiàn)行規(guī)則能否保證規(guī)劃部門的行政效率?(4)申請前后的不同決定2001年4月和12月分別召開的兩次市規(guī)委會上,規(guī)劃部門和圖則委所表達的意見是一致的,但市規(guī)委卻對于同一申請做出了前后不同的決定。尤其令人費解的是,市規(guī)委在前次會議上對于調整幅度較小的申請(修改用地功能,容積率提高為3.5)予以否決,卻在后一會議上同意了調整幅度較大的申請(修改用地功能,容積率提高為4.5)。那么,市規(guī)委在做出自己的判斷和決定時是否遵循明確統(tǒng)一的原則和充分的依據(jù)?這一過程能否保持前后一致性和公平合理性?(5)市規(guī)委的產(chǎn)生這是由問題四必然產(chǎn)生的一個疑問。根據(jù)《城市規(guī)劃法》,由政府負責城市規(guī)劃的審批,因此規(guī)劃審批是屬于行政行為。而《深圳市城市規(guī)劃條例》將審批規(guī)劃的權力賦予市規(guī)委,市規(guī)委不僅成為制定和修改法定圖則的決策機構,同時也是終審機構。市規(guī)委雖然由市長擔任主任,但市規(guī)委的組成人員中包含大量非公務人員,并不是一個獨立的行政機構,那么其成員如何對規(guī)劃審批的結果承擔行政責任?另外,當用地單位對市規(guī)委的裁決不服時,卻無法啟動行政復議或行政訴訟的程序,只能再次提出申請來表達自己的意見,那么市規(guī)委的決策權力是否也需要制約和監(jiān)督?1.3法定圖則的決策質量決定上述案例只是規(guī)劃部門每年處理的大量用地修改申請案件中較為典型的一例,類似的問題在其它案例中也普遍存在。法定圖則修改申請的過程涉及三個程序和機構:規(guī)劃行政部門、法定圖則委員會和城市規(guī)劃委員會,其中涉及用地功能和容積率調整的申請一般都要報規(guī)劃委員會審批。我們從2001年和2002年規(guī)劃國土局處理的用地修改申請案件中抽取了87個樣本進行統(tǒng)計分析,除去按規(guī)定由規(guī)劃國土局直接同意或否決的34項外,在上報規(guī)劃委員會的53項法定圖則修改申請中,有47項涉及用地功能改變或容積率的調整,占88.7%;只有6項為其他內容,僅占11.3%。對于這53項修改申請的處理結果如下:由法定圖則委員會否決的為1項,審議通過并上報市規(guī)委的有52項;這52項中,市規(guī)委同意的有45項,否決7項;而否決的7項中,就包括本文所列舉的先否決后又同意的這一個案例?？傮w來看,由規(guī)劃行政部門同意而最終由市規(guī)委否決的議案僅為15%,表明規(guī)劃行政部門的初審意見和技術依據(jù)成為整個審查工作的主要基礎性依據(jù),對于最終的決策有著很大的影響力。相比而言,圖則委基本上只發(fā)揮著信息傳遞作用,對決策效果的實質性影響不大。因此,法定圖則審批的決策質量實際上取決于兩個關鍵因素:一是規(guī)劃行政部門所提供的初審意見的技術合理性,二是市規(guī)委決策程序的公正合法性。上文所列舉的問題在法定圖則實施過程中具有較大的普遍性和典型性,由此也引起社會上對法定圖則公平合理性的質疑,并對法定圖則這項制度的健康發(fā)展產(chǎn)生了一定的不良影響,必須予以高度重視。值得令人深思的是,深圳之所以要推行法定圖則制度,就是試圖改變過去規(guī)劃部門關起門來編制規(guī)劃、關起門來審批規(guī)劃的做法,倡導城市規(guī)劃的社會化,推進規(guī)劃決策的民主化和法制化進程。這一改革方向的正確性是無須質疑的。但為何實施的效果卻往往不盡如人意?規(guī)劃工作者不僅時時面臨來自各方的批評和壓力,還經(jīng)常陷入自身違規(guī)侵權的尷尬境地。需要我們進一步探究的是,這些問題產(chǎn)生的根源究竟何在?2影響結果的因素我們認為,深圳法定圖則制度在運行中面臨的困境,是其所處的內外部環(huán)境諸多因素共同影響的結果。這既受到現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展條件和政治體制背景的制約,也與法定圖則自身定位中存在的矛盾性有關,還受到目前城市規(guī)劃的工作方法和技術手段的限制。2.1非規(guī)劃技術的創(chuàng)新深圳從推行法定圖則開始,就強調其更重要的意義在于規(guī)劃制度方面的改革而非規(guī)劃技術的創(chuàng)新。而作為一項制度的改革,就無法脫離我們所處的大的宏觀政治背景而進行,也不能超越目前的社會經(jīng)濟發(fā)展階段和水平,這是法定圖則必須面對的客觀現(xiàn)實。(1)決策機制的困境在一個長期缺乏民主意識和傳統(tǒng)、又正處于工業(yè)化和城市化加速發(fā)展時期的國度里,推進規(guī)劃決策的民主化和法制化進程也必然受到整體的經(jīng)濟政治制度環(huán)境的制約。《深圳城市規(guī)劃條例》將法定圖則的審批職能賦予由非政府成員占多數(shù)的規(guī)劃委員會,將過去規(guī)劃由某個部門、某幾個人的決策擴大為多部門、較多人的決策,是對現(xiàn)行規(guī)劃制度框架的大膽改革和突破;但囿于目前的制度環(huán)境和行政體制框架,這種改革在實際運作中很大程度地只停留在形式上,決策者的性質和決策機制難以發(fā)生根本性改變。從組織機構上看,盡管規(guī)劃委員會以非政府成員代表占多數(shù),但這些非政府成員代表多數(shù)也就職于與政府部門聯(lián)系密切甚至具有利益關系的企業(yè)或機構,獨立的非政府組織或社區(qū)團體代表基本沒有。由于他們并不明確對某特定集團或階層負責,因此在法定圖則審議中很難與政府成員形成對立的意見沖突,難以對政府決策構成制衡,也難以成為決策意見的主導者,通常也只是被動的決策工具?！邦I導定調、大家附和”的傳統(tǒng)官僚決策方式也為規(guī)劃委員會所沿用,決策中的長官意志依舊難以避免;雖然規(guī)劃委員會名義上是非政府機構,但其實質與政府機構并無二致,距離真正的民主決策尚有不小的距離。(2)城市規(guī)劃缺乏實質法定圖則推進規(guī)劃決策民主化的另一個措施是加強公眾參與。我國關于城市規(guī)劃的公眾參與問題早在1980年代就開始討論,但一直是紙上談兵。由于國家整體政治制度框架中缺少對公眾參與的實質性規(guī)定,城市規(guī)劃也不可能過度超越于其它制度層面之上。深圳試圖通過法定圖則的實施在此方面有實質性推進,但收效并不顯著。一方面,由于非政府團體和社區(qū)力量的弱小,市民的參與活動仍然是被動、分散和無組織的;另一方面,法定圖則也缺乏可操作的公眾參與方式、方法、程序和準則,既難以組織起市民的有效參與,又影響市民的參與熱情和態(tài)度;再加上城市規(guī)劃的專業(yè)技術性較強,普通市民大多缺乏專業(yè)知識,信息獲取也存在嚴重的不對稱,必然造成公眾參與活動大多流于形式,既很少能收集到建設性的意見,也難以聽到真正來自基層的呼聲。盡管也有一些具備較強經(jīng)濟實力和政治影響力的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè),能夠利用自身的優(yōu)勢對規(guī)劃決策施加較多影響,從而使得規(guī)劃更符合他們的利益需要,但他們代表的也是社會的強勢集團,大多數(shù)普通市民和社會弱勢群體的聲音難以反映出來,這反而可能進一步加大不公平的程度。目前我國的法制體系對于公眾在更深層次上參與規(guī)劃也缺乏法律支持。根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》,只有當市民對政府部門的具體行政行為產(chǎn)生異議時,才能尋求行政復議的渠道。這意味著,市民并無權對法定圖則規(guī)定的內容諸如規(guī)劃指標、建設標準等提出異議,也不具有就規(guī)劃內容本身提出上訴、請求裁決的途徑。正因為如此,才有我們前面所述的案例中的“申請——否決——再申請——同意”的奇怪現(xiàn)象發(fā)生;由于缺乏上訴規(guī)則,規(guī)劃委員會作為終審機構,迫于各種壓力也只能做出對某個案件前后自相矛盾的決定,其公正性和權威性大受影響。2.2法律地圖本身的矛盾法定圖則作為規(guī)劃改革的新生事物,遠未達到成熟和完善的狀態(tài)。其自身定位中存在的矛盾性也是法定圖則實施中面臨困境的重要根源。(1)第二,規(guī)劃委員會的成員將容易產(chǎn)生決策程序的焦慮。在文法定圖則制度設計的一個指導思想就是要達到“按照規(guī)劃實施非常方便、改變規(guī)劃手續(xù)繁瑣”的目的(王富海,2000),從而維持規(guī)劃的權威性、嚴肅性,創(chuàng)造一個相對穩(wěn)定和公平的市場競爭環(huán)境。因此規(guī)定對于法定圖則的修改,除二類用地相容性可由規(guī)劃行政部門審批外,其余都要提交規(guī)劃委員會審批;而且為保障規(guī)劃決策的代表性,還規(guī)定必須在2/3的委員會成員到會的前提下,才能啟動決策程序。由于規(guī)劃委員會的成員多為各職能部門領導或各行業(yè)高層人士,實際操作過程中時常出現(xiàn)到會總人數(shù)不足而無法啟動決策程序的尷尬場面,對決策效率造成嚴重影響。隨著法定圖則頒布數(shù)量的增加,關于圖則修改申請的數(shù)量將與日俱增;而規(guī)劃委員會由于層次設置較高,會議召開的頻次有限,勢必造成大量案件的積壓。事實上每次召開規(guī)劃委員會,面對大量復雜而繁瑣的修改申請,規(guī)劃委員會成員根本不可能有足夠的時間進行認真審查,甚至未經(jīng)過申辯就按照規(guī)劃部門的意見舉手通過,導致審查流于形式,既無法保證決策質量,也影響決策的效率。難怪有人感嘆:“早知今日,何必當初?”當前,城市之間的競爭愈演愈烈,發(fā)展經(jīng)濟、吸引投資幾乎成為所有城市政府壓倒一切的中心工作任務。在周邊城市競相營造“簡化手續(xù)、減少環(huán)節(jié)、加快審批、特事特辦”的競爭環(huán)境中,法定圖則若不能提高決策效率,將意味著城市眾多發(fā)展機遇的喪失,必然遭致上至政府領導、下至企業(yè)和個人的激烈批評,將承擔很大的政治風險。面對大規(guī)模城市建設和快速城市發(fā)展提出的對時間和效率越來越高的要求,規(guī)劃管理者所面對的一個難以回答的問題是:在現(xiàn)階段的城市發(fā)展中,規(guī)則的公平與效率哪個更重要?(2)法定圖則的局限和展望法定圖則被認為是具有法定意義的規(guī)劃,但這一定位本身就可能充滿著矛盾性。首先,規(guī)劃的最重要的特征是未來導向性,其內容和過程始終是為未來的行動指明方向,引導未來的相關行為來實現(xiàn)規(guī)劃所確定的目標(孫施文,1999)。因此,規(guī)劃從方法論上應該是理想主義的。而法律是用來解決不同利益的沖突而制定的規(guī)則,從這個意義上說,法定圖則就是依據(jù)法律原則來調整和平衡社會各集團及個人在城市土地和空間上的利益分配的手段。因此,對于現(xiàn)狀土地權益關系的認定和分析就必然成為法定圖則工作的基礎。由于規(guī)劃和法律的指導思想和工作原則并不一致,造成理想化的規(guī)劃規(guī)范與法律界定的權益之間并不一定能夠實現(xiàn)統(tǒng)一;對于大量的所謂歷史遺留問題尤其如此。當兩者出現(xiàn)矛盾時,法定圖則就必然面臨價值取向上的兩難選擇:究竟是應遵循規(guī)劃原則和技術規(guī)范(這同樣具有法律效力)進行合理規(guī)劃,還是維持已有行政行為(如設計要點、土地合同等)所確定的利益關系?特別是用地地籍和設計要點等政府批文資料,是使用單位依法取得的土地使用憑證,反映了用地單位的合法權益,直接影響規(guī)劃判斷和最終成果是否公平合理。如果編制的規(guī)劃對信息掌握不準確或進行不適當?shù)恼{整,就非常容易產(chǎn)生法律糾紛,使法定圖則陷入自身侵權的困境。由此對規(guī)劃編制人員提出了一個挑戰(zhàn)性的問題:城市規(guī)劃的規(guī)范原則與現(xiàn)實的權益關系哪個更具有合法性?(3)法定圖則的“剛性”與彈性市場經(jīng)濟的一個重要特征就在于企業(yè)和個人擁有發(fā)展的自主權,能夠根據(jù)自身需要和對形勢的判斷決定自己的行為,謀求經(jīng)濟利益的最大化,并帶來社會利益的最大化。這是市場機制運行的基礎,也是市場經(jīng)濟充滿效率和活力的根源。盡管存在“市場失靈”的現(xiàn)象,但政府干預的目的應是促使市場更好地運行,而非抑制或破壞市場機制。而城市規(guī)劃作為政府干預的一種手段,至今并沒有找到一條既能夠提高市場的效率、又維護社會公平的有效途徑。法定圖則的技術方法來自傳統(tǒng)的控制性詳細規(guī)劃,“控制”的思路仍然是規(guī)劃的核心思想。盡管有關規(guī)劃的“剛性”與“彈性”問題早已是老生常談,但落實到具體操作上卻十分困難。法定圖則對于那些規(guī)劃的關鍵要素,如用地性質、容積率、配套設施等實施“剛性”的控制規(guī)定;因為按照法律的原則,這些與經(jīng)濟利益分配緊密相關的要素必須給予硬性規(guī)定而不容隨意更改。而規(guī)劃的“彈性”只是體現(xiàn)在盡量減少法定圖則控制的剛性指標,并通過“用地性質三類制”來建立土地相容性的要求,為土地開發(fā)提供選擇的余地;并通過不同的程序設置來滿足不同程度規(guī)劃調整的要求?？偟膩砜?法定圖則仍然是剛性有余而彈性不足。在實際操作中,大量的法定圖則修改申請都涉及這些與經(jīng)濟利益密切相關的關鍵性指標的調整,即是對法定圖則的“剛性”原則和規(guī)定的挑戰(zhàn)。而放棄規(guī)劃對本來就十分有限的幾個指標的控制,實際上意味著法定圖則“剛性”基礎的失效。但在市場經(jīng)濟下,城市發(fā)展面臨的不確定性明顯增加,規(guī)劃根本不可能對未來做出完全準確的預測和判斷。法定圖則修改申請中大量的改變用地功能的要求,應該視作微觀經(jīng)濟主體應對市場機遇和風險的積極反應;只要能夠有效防止或減弱其外部負效應,這些要求就是合理的并應該積極鼓勵的。而對于這些要求是再高明的規(guī)劃師所編制的規(guī)劃也難以適應的。這就使我們不能不對于傳統(tǒng)的以“控制”為基礎的規(guī)劃思想方法和技術手段進行深刻反思:“規(guī)劃理性”與“市場理性”哪個更合理?哪個更有效?2.3計劃的技術和方法的限制除了上述兩個方面的原因外,目前城市規(guī)劃技術手段和工作方法的缺陷也制約著法定圖則的發(fā)展。(1)法定圖則的資料來源和動態(tài)跟蹤我們已經(jīng)多次提到,法定圖則若不能準確清晰地界定現(xiàn)狀的土地權益關系,不僅對以后的成果質量會造成不良影響,而且容易引起法律糾紛。因此,全面準確掌握現(xiàn)狀信息資料就顯得尤為重要。從表面上看,這只是一個具體的技術細節(jié)問題,實際上卻有賴于法定圖則運作機制的協(xié)調。由于目前規(guī)劃信息資料未完全實現(xiàn)電子化管理,一個法定圖則片區(qū)的資料往往分散在多個部門、各個人手中,難以收集齊全,對于歷史遺留問題的資料尤其難以獲取;又由于沒有明確的責任約束和追究機制,資料的收集較多受到資料提供部門(人)的態(tài)度和責任心等人為因素影響,難以完全保證質量;法定圖則編制和審批歷時很長,期間開發(fā)建設和土地交易行為并沒有停止,而規(guī)劃信息的動態(tài)跟蹤系統(tǒng)沒有建立,對于正在編制法定圖則地區(qū)的項目審批如何進行管理也沒有明確規(guī)定,導致這些地區(qū)產(chǎn)權交易的最新信息無法迅速反映到規(guī)劃現(xiàn)狀資料中。這就不可避免地造成法定圖則的工作基礎資料與現(xiàn)狀真實情況不能完全相符,不僅影響規(guī)劃最終成果的合理性,而且會影響法定圖則的合法性。目前法定圖則修改申請中許多都緣于現(xiàn)狀資料的不準確。(2)法定圖則編制的科學性和公正性城市規(guī)劃是一種針對未來發(fā)展的目標行為,是一項人類有意識有目的進行的活動,因此從方法論上分析它并不是實證的,而是倫理的或規(guī)范的。這種明顯帶有鮮明的價值取向和人為操作的過程,必然導致規(guī)劃不可能成為一種嚴密的科學事業(yè),很難有客觀和科學的評價標準。而法定圖則的技術方法是以過去的控制性詳細規(guī)劃為基礎的,規(guī)劃的這種特征也使得法定圖則難以如人們所希望的那樣成為“科學”的或“理性”的。法定圖則盡管已經(jīng)實施了4年,但在編制技術和方法上并沒有形成一套比以往的規(guī)劃更嚴謹更成熟的技術體系,規(guī)劃缺乏技術含量成為法定圖則頗受外界非議的原因所在。目前在法定圖則編制中,某些與經(jīng)濟利益密切相關的關鍵性指標如容積率的確定,既沒有明確的技術標準指導,也缺乏統(tǒng)一的原則和尺度;規(guī)劃編制者或根據(jù)經(jīng)驗拍腦袋,或依據(jù)已批準的政府批件,造成最后確定的指標缺乏足夠的依據(jù)和說服力。由于缺乏一個明確的技術規(guī)范、評價標準和操作平臺來綜合平衡各方面的利益關系,法定圖則的合理性和公平性大打折扣,現(xiàn)實中往往出現(xiàn)這樣的結果:對于區(qū)位環(huán)境條件接近的地塊,卻往往會有完全不同的用地性質規(guī)定;區(qū)位條件接近、用地性質相同的地塊,確定的容積率相去甚遠也屢見不鮮。既然原先定得就未必合理,那么修改起來就順理成章。盡管設置了比較繁復的審批程序,但缺乏明確統(tǒng)一的審批指導原則和依據(jù)等關鍵性問題依舊沒有解決,以往規(guī)劃審批中自由裁量權過大、人為因素過重的弊端仍然難以克服。法定圖則編制和審批中存在的主觀隨意性,已經(jīng)嚴重影響了它的公平性和合理性,使得人們對這項制度的嚴肅性和權威性產(chǎn)生懷疑。3法定圖則的緣起深圳的法定圖則在褒揚和批評、期望與責難相交織的環(huán)境中艱難運行了4年,已經(jīng)使得時常處于矛盾沖突焦點的規(guī)劃工作者深切體會到改革的困難性和艱巨性4。事實上,從2000年開始,深圳就改變了那種急于實現(xiàn)“全覆蓋”的類似政治運動的做法,在2001-2002年間減少了委托編制的圖則項目,兩年內僅有17個項目(而1999-2000年共委托了122項);為了保證圖則審批的質量,適當放緩了法定圖則審批的節(jié)奏(在總共委托的139項中目前僅批準43項)。與此同時,開始對法定圖則推行兩年來的實踐進行全面的反思和檢討(張留昆,2000)。法定圖則作為一個規(guī)劃運作體系,可分為制度體系和技術體系兩個層面。前者包括從法定圖則的編制、審批到管理實施和修改的一系列運行規(guī)則和程序,體現(xiàn)著法定圖則的公正性;后者則是由一系列規(guī)劃的技術規(guī)定、標準和準則組成,是對法定圖則合理性的支持。改進和完善法定圖則的工作也應從這兩個方面展開。3.1法定圖則的添加量市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟,無論是政府、企業(yè)還是個人從事任何活動都需要按照一定的規(guī)則和程序進行,中國加入WTO后對這一要求更為迫切。盡管由于受到整體制度環(huán)境的制約,對目前規(guī)劃的決策體制進行全面改革的時機并不成熟,但在現(xiàn)有制度框架內對法定圖則運行的具體環(huán)節(jié)進行改進仍然有很大的余地。我們的工作主要通過修訂《深圳市城市規(guī)劃委員會章程》、《深圳市法定圖則操作規(guī)程》和《深圳市規(guī)劃與國土資源局依法行政手冊》等文件規(guī)章而展開,其目的在于促進規(guī)則的公平并提高規(guī)則的運行效率。(1)公眾參與,提升決策的透明度現(xiàn)有的法定圖則公開展示和意見征詢等制度雖然已為公眾參與提供了有效的渠道,但根據(jù)阿斯坦(Arnstein)的“公眾參與的階梯”理論5,深圳目前的公眾參與至多處于所謂“象征性參與”(Tokenism)的較低層次。為了進一步推進規(guī)劃編制與決策的民主化進程,在修訂的《深圳市法定圖則操作規(guī)程》中,我們進行了如下改進:拓展公眾參與的深度,從法定圖則編制的初始階段就加入公眾參與的程序,對規(guī)劃師提出了組織公眾參與的要求,并規(guī)定了具體工作方式和內容。此外,實行委員會的公開聽證制度,進一步增加決策的透明度;固定設立與大眾媒體、社團組織和其他專業(yè)部門的聯(lián)系方式,給對規(guī)劃有意見的市民或開發(fā)機構及時提供申述的機會。(2)減少土地的開發(fā)強度指標調整審批職能,體現(xiàn)高效原則審批手續(xù)繁瑣和決策效率不高是法定圖則倍受責難的原因之一,而改進的出路在于對規(guī)劃修改申請的審批事權劃分重新進行梳理。鑒于對公益性公共設施用地的規(guī)劃控制重在用地功能的“剛性”,因此將其開發(fā)強度指標調整的規(guī)劃修改申請的審批權下放給規(guī)劃行政主管部門;為了有效發(fā)揮法定圖則委員會的職能,將法定圖則局部修改申請的審批職能下放給圖則委,從而達到降低決策成本、提高決策效率的目的。同時,為了防止重回規(guī)劃部門獨攬編制審批大權的老路,還將法定圖則的操作程序納入到新修訂的《深圳市規(guī)劃與國土資源局依法行政手冊》中,將法定圖則運作與規(guī)劃部門的行政程序緊密銜接起來。(3)投資規(guī)劃原則通過修訂《深圳市城市規(guī)劃委員會章程》,進一步完善規(guī)劃委員會的組織,增加委員的代表性;將規(guī)劃決策方式由舉手表決改為采取無記名投票方式,避免相互受到影響;實行規(guī)劃聽證制度,使提意見者和規(guī)劃項目申請者可在適當?shù)臅r候列席會議,使其有機會就所代表的利益進行辯護,并加強對規(guī)劃決策的監(jiān)督。另外,借鑒國外經(jīng)驗,我們正醞釀設立規(guī)劃上訴委員會,為那些對審議結果和審議程序不滿者提供繼續(xù)爭取利益的機會,進一步健全規(guī)劃決策機制。3.2法定圖則編制與審批如前面分析的,缺乏堅實的技術支撐不僅已成為制約法定圖則的公平合理性和權威性的重要因素,也對于決策質量和效率造成不良影響。因此在完善法定圖則的工作程序的同時,我們將大量的精力投入到完善法定圖則編制的技術體系方面,開展了一系列的課題研究,并在此基礎上編制或修訂了與法定圖則編制密切相關的一系列技術規(guī)范,包括:(1)《深圳市法定圖則編制技術規(guī)定》所做的主要修訂是:改變“全覆蓋”的統(tǒng)一編制模式,制定開放性的編制技術結構,針對不同地區(qū)的建設特點和管理要求分為基本建成區(qū)、新發(fā)展地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū),制定不同的編制內容和法定重點,保證規(guī)劃與不同類型地區(qū)的問題相結合?；窘ǔ蓞^(qū)由于涉及更多的現(xiàn)狀利益關系,規(guī)劃以“剛性”控制為主,圖則編制深度也較為細致嚴格;新發(fā)展地區(qū)由于面臨更多不確定性,規(guī)劃留有較多彈性而提供多種選擇機會;生態(tài)保護地區(qū)則重在對開發(fā)建設行為的嚴格控制。另外,對于公益性用地,加強對土地利用性質的控制力度,但對于其開發(fā)強度不作硬性規(guī)定;對于商業(yè)性用地,在開發(fā)強度方面要嚴格控制,但對于土地利用性質應留有較大余地。強調法定程序解決公共矛盾的基本作用,將有關公眾意見征詢以及部門協(xié)調作為法定圖則編制必須完成的工作內容。(2)《深圳市土地使用相容性規(guī)定》法定圖則中所設置的“用地三類制”雖然對不同的用地功能修改設置了不同的審批程序,但卻缺乏明確統(tǒng)一的技術規(guī)定支持。實際操作中難免出現(xiàn)這樣的尷尬:用地性質調整較大的申請由低層次的規(guī)劃行政部門審批即可,而修改較小的申請卻要啟動更高級別的審批程序,無論是開發(fā)商還是規(guī)劃審批者都感到無所適從。為了彌補這一缺陷,我們正在編制《深圳市土地使用相容性規(guī)定》,將對城市用地的混合使用以及功能調整從技術規(guī)范到管理程序都提出一系列具體細致的控制要求。(3)《深圳市密度分區(qū)規(guī)定》在開發(fā)強度方面,法定圖則編制和審批中也同樣存在確定容積率等