土地利用總體規(guī)劃修編思路及技術方法實務操作

土地利用總體規(guī)劃修編思路及技術方法實務操作東北農(nóng)業(yè)大學雷國平教授2005年6月3日主要內(nèi)容第一局部：土地利用總體規(guī)劃編制的根底理論第二局部：新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的總體思路和研究的主要內(nèi)容第三局部：規(guī)劃修編幾個專題研究問題探討第一局部：土地利用總體規(guī)劃編制的根底理論一、土地的概念及功能1、土地的涵義政治涵義土地問題涉及政治利益，是構成現(xiàn)代社會中政治、經(jīng)濟、軍事乃至文化等領域根本矛盾沖突的背景。經(jīng)濟涵義土地是財富的來源，是巨大的資產(chǎn)和資本。自然涵義土地是天然賜予的，人類只有一個地球。生態(tài)涵義土地利用直接或間接地參與了地球生態(tài)系統(tǒng)的物流、能源循環(huán)運轉(zhuǎn)過程。法學涵義擁有土地實際上就是擁有土地的權利。社會學涵義土地如何利用和如何配置直接關系到社會的公平和效率，也關系到全社會的福利。工程涵義土地是一種基地、場所或物料。2、土地的功能聯(lián)合國糧農(nóng)組織和環(huán)境規(guī)劃署1999年提出了土地的十大功能：儲存?zhèn)€人、群體或社會財富；生產(chǎn)人類食物、纖維、燃料或其他生物物質(zhì)；植物、動物和微生物的棲息場所；全球能量平衡和水循環(huán)的決定者之一，提供資源和沉淀溫室氣體；規(guī)定地表水和地下水的儲存和流動；人類使用的礦物和原料的儲存場所；化學污染物的緩沖器、過濾器或調(diào)節(jié)器；提供聚集、工業(yè)和娛樂空間；保存歷史或史前紀錄〔化石、過去的氣候證據(jù)、人類遺跡等〕；提供或制約動物、植物和人類的遷徒。二、土地利用的實質(zhì)三、土地利用規(guī)劃的作用解決土地利用的外部不經(jīng)濟問題解決公共設施用地配置問題解決公共土地資源的保護問題解決土地利用中的信息不完全問題解決土地利用中的獨占供給問題解決土地利用中的效率和效益問題四、土地利用規(guī)劃的本質(zhì)對土地利用的超前性對未來開展的導向性對社會開展的公共性對區(qū)域和空間組織的有效性對人口、資源、環(huán)境和開展的協(xié)調(diào)性五、土地利用規(guī)劃的根本理論1、土地利用控制理論土地利用控制過程分為以下三個步驟：確立土地合理利用的標準根據(jù)該標準衡量土地利用系統(tǒng)的狀態(tài)采取土地利用管理的糾正措施2、土地利用分區(qū)理論20世紀以來，在英美等興旺國家，土地利用規(guī)劃的主要內(nèi)容就是土地利用分區(qū)〔zoningDistrict〕。該理論認為：如果沒有人類對土地利用系統(tǒng)的合理調(diào)控，那么系統(tǒng)將朝無序、低級和簡單的方向開展。因此，必須根據(jù)土地的性質(zhì)、功能和社會需求，劃分不同的土地利用區(qū)，實現(xiàn)不同的土地利用功能，使系統(tǒng)不斷朝著有序化和高級階段的方向開展。3、土地供求平衡理論評價供求平衡有以下四個方面的標準尺度：由土地利用性質(zhì)與土地質(zhì)量相匹配而確定的土地適宜程度；由土地中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)、能量轉(zhuǎn)化效能所決定的土地生產(chǎn)潛力的發(fā)揮程度和社會對農(nóng)產(chǎn)品的滿足程度；由城鎮(zhèn)、工礦和開發(fā)區(qū)等建設用地綜合影響所決定的土地集約水平和產(chǎn)出效益；由土地生態(tài)系統(tǒng)中各生態(tài)因子相互作用而反映土地產(chǎn)出是否穩(wěn)定的生產(chǎn)風險性。4、土地優(yōu)化配置理論土地優(yōu)化配置理論的內(nèi)涵包含四個方面土地利用結(jié)構優(yōu)化土地空間布局優(yōu)化土地集約配置土地優(yōu)化配置效益六、中國土地利用規(guī)劃工作的

進展情況土地利用規(guī)劃的英文表達為“l(fā)anduseplanning〞，著名的美國土地利用規(guī)劃學者F.Schapin曾分析過“土地利用規(guī)劃〞的含義曾經(jīng)過三次演化。傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃起源于設計工程學，它重點強調(diào)土地利用的設計，給出一個未來土地利用設計的藍圖，這一層次的土地利用規(guī)劃只告訴人們未來的土地利用應是一種什么狀態(tài)，卻沒有告訴人們這一狀態(tài)如何實現(xiàn)。因而人們認識到土地利用規(guī)劃還應該有另一種含義，即給出行動路線，也就是要向人們指出為實現(xiàn)未來的土地利用目標所要采取的行動過程和途徑，這要求土地利用規(guī)劃不僅要對未來的土地利用狀態(tài)進行安排設計，同時建立一個控制調(diào)節(jié)指導系統(tǒng)，以指導和控制未來的土地利用過程。60年代初期，我國土地利用規(guī)劃工作研究的主要內(nèi)容有三個意見：認為土地利用規(guī)劃應當解決土地利用和與土地利用有關的全部問題。土地利用規(guī)劃實際上是一個農(nóng)業(yè)企業(yè)的全面經(jīng)濟規(guī)劃?！踩毡緡烈?guī)劃〕認為土地利用規(guī)劃應當解決土地利用的全部規(guī)劃問題。土地利用規(guī)劃既應解決土地利用在空間上的組織,應制定集約經(jīng)營土地,提高土地生產(chǎn)率的規(guī)劃。認為土地利用規(guī)劃主要是解決在空間上合理組織土地利用問題。它是一種不可缺少的配套措施。我國自20世紀80年代初試行縣級土地利用總體規(guī)劃以來，已經(jīng)根本上形成了一個以各級土地利用總體規(guī)劃為主體的覆蓋全國的土地利用規(guī)劃體系。土地利用總體規(guī)劃時在一定區(qū)域范圍內(nèi)，根據(jù)當?shù)刈匀缓蜕鐣?jīng)濟條件以及國民經(jīng)濟開展的需要，對土地資源的利用結(jié)構和布局進行一種戰(zhàn)略上的安排。我國的土地利用總體規(guī)劃是由原農(nóng)林牧漁業(yè)部土地管理局在1982年提出來的，并草擬了?縣級土地利用總體規(guī)劃要點〔討論稿〕?，同時選擇黑龍江省的集賢縣、遼寧省的康平縣、河南省的興山縣和四川省的眉山縣進行規(guī)劃的試點工作。至1986年中共中央、國務院發(fā)布的?關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知?及同年公布的?中華人民共和國土地管理法?明確規(guī)定，縣級以上各級人民政府應盡快編制土地利用總體規(guī)劃。同年國家土地管理局成立以后，先后在黑龍江、遼寧和四川三省開展土地利用總體規(guī)劃試點，在黑龍江省穆棱縣〔市〕、湖北省大冶縣、廣東省花縣和河北省辛集市開展了縣級土地利用總體規(guī)劃的試點工作?！?986——2000〕自1997年4月15日?中國中央、國務院關于進一步加強土地管理，切實保護耕地的通知?〔中發(fā)[1997]11號〕以來，組織開展第二輪土地利用總體規(guī)劃。規(guī)劃期限1997——2021年。第二局部：新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的總體思路和研究的主要內(nèi)容一、修編工作總的指導思想和原那么1、指導思想以?中華人民共和國土地管理法?等有關法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，認真貫徹執(zhí)行全面建設小康社會的要求，在總結(jié)上一輪規(guī)劃編制和實施經(jīng)驗的根底上，根據(jù)市〔縣〕土地資源特點和區(qū)位優(yōu)勢，運用規(guī)劃編制的先進理念和方法，不斷探索新形勢下如何正確處理經(jīng)濟社會開展與土地資源保護、規(guī)劃調(diào)控與市場調(diào)節(jié)、內(nèi)涵挖潛與外延擴大等重大關系，以提高土地利用的綜合效益，提高土地利用規(guī)劃的科學性和可操作性，提高土地利用規(guī)劃對未來社會經(jīng)濟快速變化的適應性為出發(fā)點和歸宿，編制規(guī)劃方案。2、根本原那么堅持保護根本農(nóng)田，嚴格控制非農(nóng)建設占用耕地的原那么。要以立足保護耕地和提高糧食綜合生產(chǎn)能力為目標，進一步強化對根本農(nóng)田的保護，推進耕地保護由重數(shù)量保護向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護轉(zhuǎn)變。按照保障經(jīng)濟開展與保護農(nóng)用地相統(tǒng)一的要求，保證經(jīng)濟開展必需的用地，合理安排建設用地的規(guī)模和布局。堅持節(jié)約與挖潛并舉，提高土地利用效率的原那么。各業(yè)用地要走內(nèi)涵挖潛與外延節(jié)約相結(jié)合的開展道路，促進土地利用方式的根本轉(zhuǎn)變，提高土地集約利用水平和效益。堅持統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地的原那么。要按照經(jīng)濟社會開展、國土整治和資源環(huán)境保護的要求與土地供給能力，綜合平衡各業(yè)用地需求；適應產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展和地區(qū)協(xié)調(diào)開展的需要，合理調(diào)整和優(yōu)化土地利用結(jié)構與總體布局。堅持保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地資源可持續(xù)利用原那么。要按照國家的統(tǒng)一部署和生態(tài)環(huán)境保護與建設的要求，合理安排生態(tài)建設和環(huán)境保護用地，推進國土資源綜合整治，確保土地利用和環(huán)境保護的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。堅持大力推進土地開發(fā)整理，努力實現(xiàn)耕地占補平衡的原那么。認真貫徹落實保障開展與保護耕地“雙保、雙贏〞的要求，積極開展土地開發(fā)整理復墾，努力實現(xiàn)建設占用耕地的占補平衡。二、規(guī)劃修編的主要方法1、搞好土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查工作按照國土資源部對土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查的技術要求，由市局統(tǒng)一組織和部署，調(diào)動各區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門和社會技術力量，利用衛(wèi)星影像圖，結(jié)合野外實地調(diào)查，對市(縣)2002年土地利用詳查變更圖進行變更，并進行建庫和各類數(shù)據(jù)的統(tǒng)計工作。2、加強專題調(diào)查和專項研究根據(jù)規(guī)劃工作任務的要求，采取多部門合作、多方外協(xié)的形式，開展自然、社會經(jīng)濟、環(huán)境影響、土地利用條件、規(guī)劃實施管理政策和效果等多項專題調(diào)查和根本農(nóng)田保護、土地生態(tài)與風景旅游用地、土地開發(fā)整理、中心城市土地利用等專項規(guī)劃研究，注重吸納各行業(yè)、各部門的意見，充分借助有關高等院校和科研單位的最新研究成果，提高成果的科學技術含量和實用價值。3、進行多方案比較圍繞土地利用戰(zhàn)略和土地利用規(guī)劃目標，按照自然生態(tài)環(huán)境保護和根本農(nóng)田保護要求，根據(jù)城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟建設開展和城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)開展需要，立足規(guī)劃實施的條件、可行性、效益及環(huán)境影響等因素，編制多個規(guī)劃方案，并對規(guī)劃供選方案進行評價和比較，確定規(guī)劃推薦方案和備選方案。4、搞好協(xié)調(diào)銜接按照上下結(jié)合、相互協(xié)調(diào)的原那么，重點做好三個方面的協(xié)調(diào)銜接工作：一是搞好與市有關部門的協(xié)調(diào)銜接工作；二是做好與經(jīng)濟開展方案、區(qū)域規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、水利規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、風景旅游規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃和各類保護區(qū)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接工作；三是做好與省、各縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接工作。5、加強專家咨詢和公眾參與在規(guī)劃編制的不同階段及時召開市有關部門專家咨詢會和全國、省相關專家咨詢會，不斷對規(guī)劃方案進行論證。征求各級政府和公眾對規(guī)劃的意見。探索建立規(guī)劃咨詢審議、民主決策、公眾參與等制度，增強規(guī)劃的可行性和可操作性。6、注重創(chuàng)新注重土地利用規(guī)劃編制理論、技術方法和管理制度等方面的創(chuàng)新，充分借鑒和吸收國內(nèi)外相關規(guī)劃的編制經(jīng)驗，在土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查、專題研究、規(guī)劃方案編制及規(guī)劃成果制作和規(guī)劃管理等方面采用先進的方法和技術手段，增強規(guī)劃的科學性，努力提高規(guī)劃編制和管理水平。三、規(guī)劃修編研究的主要內(nèi)容1、土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查擬定科學的土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查工作方案和技術方案，通過應用現(xiàn)代技術和野外調(diào)查，實現(xiàn)圖、數(shù)、實地三者一致，建立土地利用現(xiàn)狀動態(tài)管理信息系統(tǒng)，得到1∶1萬分幅土地利用現(xiàn)狀圖和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，作為規(guī)劃修編的根底資料。2、專題調(diào)查與專項規(guī)劃研究市〔縣〕土地利用總體規(guī)劃實施評價全面評價規(guī)劃實施所發(fā)揮的積極作用和成效；分析上一輪規(guī)劃指標〔建設用地規(guī)模、耕地保有量、根本農(nóng)田面積〕執(zhí)行情況，建設用地指標分配、建設用地布局、根本農(nóng)田保護面積和耕地保有量指標分解中存在的問題；規(guī)劃編制模式、規(guī)劃制度和規(guī)劃政策對規(guī)劃實施過程的影響，規(guī)劃管理對社會經(jīng)濟開展、生產(chǎn)、生活和生態(tài)的影響。市〔縣〕土地利用現(xiàn)狀分析與土地集約利用研究分析影響土地利用的自然、社會、經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境條件分析、土地利用結(jié)構布局，評價土地利用現(xiàn)狀、各類土地利用特點、土地利用潛力、城市地下空間開發(fā)狀況及存在的問題；應用城市布局集中緊湊度、用地功能組合、用地結(jié)構、城市用地增長系數(shù)、綜合容積率、綜合覆蓋率、人均用地面積、地均固定資產(chǎn)投入、地均GDP、地均財政收入、地均不動產(chǎn)價值等指標測度分析土地集約利用水平和土地使用效率，客觀評價規(guī)劃期間土地利用的有利條件和不利因素，尋求城市內(nèi)涵開展模式，提高土地配置效率，提出土地利用對策。市〔縣〕社會經(jīng)濟開展與土地利用戰(zhàn)略研究分析國家和地方經(jīng)濟開展水平與開展階段，國際環(huán)境變化、長江三角洲一體化對市〔縣〕社會經(jīng)濟開展態(tài)勢的影響，評價市〔縣〕社會經(jīng)濟開展綜合實力；分析國家產(chǎn)業(yè)政策、市〔縣〕產(chǎn)業(yè)結(jié)構演化趨勢、人口變化情況、經(jīng)濟增長空間、財政和金融動態(tài)，預測市〔縣〕城市化和工業(yè)化水平；結(jié)合土地利用條件和供求分析評價研究提出經(jīng)濟社會開展戰(zhàn)略和土地利用戰(zhàn)略；確定與社會經(jīng)濟開展相適應的土地利用的目標、方針和重點。市〔縣〕建設用地需求量預測分析根據(jù)城鎮(zhèn)化開展水平，結(jié)合城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，在城市用地現(xiàn)狀評價根底上，應用特爾菲法、時間序列分析、多元線性模型、灰色預測模型、神經(jīng)網(wǎng)絡模型等多種定性與定量相結(jié)合的方法對建設用地需求進行預測，分析城鎮(zhèn)建設用地結(jié)構和布局，建設用地需求的年際動態(tài)變化特征；重點研究建設用地需求與GDP、城鎮(zhèn)化水平、工業(yè)化水平、固定資產(chǎn)投資、用電和用水量、城鎮(zhèn)居民收入、銀行年末儲蓄量、資本輸入、技術輸入等指標測度的關系。力求較準確地把握建設用地需求的變化規(guī)律。市〔縣〕土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價調(diào)查、分析環(huán)境現(xiàn)狀和歷史演變，識別敏感的環(huán)境問題以及制約土地利用的主要因素，運用生態(tài)系統(tǒng)理論和環(huán)境科學建立市〔縣〕土地利用環(huán)境影響的評價體系和評價方法，預測和評價土地利用規(guī)劃方案對環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境可持續(xù)性和環(huán)境保護目標的影響，針對規(guī)劃方案提出減輕不良環(huán)境影響的措施和對策，確定環(huán)境可行的規(guī)劃推薦規(guī)劃方案，制定分區(qū)土地利用措施和環(huán)境保護控制要求，擬定規(guī)劃環(huán)境監(jiān)測、跟蹤評價方案，以到達通過土地利用總體規(guī)劃促進社會經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境協(xié)同開展的目的。市〔縣〕土地利用規(guī)劃編制模式、實施政策與制度創(chuàng)新根據(jù)上一輪土地利用總體規(guī)劃實施評價結(jié)果，在遵循國家和地方有關法律、法規(guī)的前提下，從有利于規(guī)劃的實施管理和土地的可持續(xù)利用角度出發(fā)，借鑒國內(nèi)外有關土地利用規(guī)劃的經(jīng)驗，研究提出適合市〔縣〕市情的新一輪土地利用規(guī)劃編制的新模式，包括規(guī)劃體系模式、規(guī)劃分區(qū)模式、規(guī)劃用地容量確定模式和規(guī)劃指標調(diào)控模式研究。探討浮動式用途管制、條件式用途管制等方法，在進行土地利用規(guī)劃分區(qū)的根底上，制定各區(qū)的土地使用管制細那么，包括用地要求、用地標準、用地限制和用地彈性范圍等。提出保障規(guī)劃順利實施的調(diào)控機制、管理制度、科技手段等對策措施和制度創(chuàng)新的途徑。重點研究規(guī)劃的公示制度、規(guī)劃的決策制度、規(guī)劃的經(jīng)濟制度等，為新一輪土地利用規(guī)劃方案的編制和規(guī)劃實施管理措施的制定提供科學指導和決策依據(jù)。市〔縣〕根本農(nóng)田保護規(guī)劃研究根據(jù)土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查結(jié)果，總結(jié)和評價市〔縣〕農(nóng)用地利用現(xiàn)狀、優(yōu)勢條件及存在的主要問題，特別是耕地資源數(shù)量、質(zhì)量和糧食生產(chǎn)能力，結(jié)合市〔縣〕農(nóng)業(yè)用地開展戰(zhàn)略，提出農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開展模式、重點和布局，倡導綠色農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)，預測規(guī)劃期市〔縣〕耕地保有量、根本農(nóng)田保護面積，并對農(nóng)用地總量、分布和結(jié)構提出控制要求和建議，制定耕地保護和促進耕地生產(chǎn)能力提高的政策措施。市〔縣〕土地開發(fā)整理規(guī)劃研究在土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和評價的根底上，分析農(nóng)地、農(nóng)居點用地、未利用地和其他廢棄地開發(fā)、整理、復墾成耕地的潛力，編制土地開發(fā)整理復墾規(guī)劃方案，確定土地開發(fā)整理復墾的重點區(qū)域、重點工程和重點工程，預測新增耕地的數(shù)量。市〔縣〕生態(tài)與風景旅游用地規(guī)劃研究分析市〔縣〕土地生態(tài)現(xiàn)狀，以生態(tài)省建設和生態(tài)市建設為框架，根據(jù)資源環(huán)境容量，按照調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構，開展循環(huán)經(jīng)濟，保護生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)設和諧景觀的要求對市〔縣〕進行土地生態(tài)規(guī)劃研究，明確生態(tài)保護用地的范圍，制定生態(tài)保護政策和管理措施。分析市〔縣〕旅游資源和旅游用地現(xiàn)狀，在保護生態(tài)環(huán)境的前提條件下，大力開展旅游事業(yè)，對旅游資源開發(fā)利用和風景旅游用地進行規(guī)劃研究，明確風景旅游用地的范圍的保護，制定旅游用地的管護政策和措施。市〔縣〕中心城市土地利用規(guī)劃研究根據(jù)中心城市土地利用現(xiàn)狀、區(qū)位條件、生態(tài)環(huán)境狀況及地價分布特點，按照土地級差規(guī)律、土地最高最正確使用規(guī)那么、投入產(chǎn)出原理對中心城市的土地利用進行經(jīng)濟學分析，提出土地資產(chǎn)優(yōu)化配置方案。在保證土地集約、優(yōu)化和高效利用的前提下，按照全面建設小康社會和經(jīng)濟開展的要求，結(jié)合城市性質(zhì)和職能等定性分析，科學預測中心城市人口規(guī)模，確定不同開展階段中心城市的合理用地規(guī)模、用地形態(tài)、用地布局。四、規(guī)劃方案的編制根據(jù)經(jīng)國土資源部審定的規(guī)劃大綱，結(jié)合中心城市和重點城鎮(zhèn)開展、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開展、生態(tài)環(huán)境保護、國土資源保護與整治等方面的要求，通過公眾參與，綜合平衡和充分協(xié)調(diào)，按照可能度與滿意度兼容的原理，編制規(guī)劃推薦方案和備選方案。主要確定如下幾個方面的內(nèi)容：以市域全部土地為對象，按照土地的主導用途和功能劃分土地利用規(guī)劃區(qū)，如城鎮(zhèn)建城區(qū)、準城鎮(zhèn)用地區(qū)、根本農(nóng)田保護區(qū)、一般農(nóng)業(yè)用地區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、準農(nóng)業(yè)用地區(qū)、準林業(yè)用地區(qū)、水源地保護區(qū)、濕地保護區(qū)、生態(tài)保護區(qū)、風景旅游用地區(qū)、鄉(xiāng)村居民點用地區(qū)、獨立工礦用地區(qū)等，并制定各區(qū)土地利用管制措施。確定全市農(nóng)業(yè)用地、林業(yè)用地、城鎮(zhèn)建設用地、農(nóng)村居民點用地、交通用地、水利用地、自然生態(tài)保護用地、風景旅游用地和重點建設工程用地的規(guī)模和空間布局。明確市區(qū)土地利用規(guī)劃的重點內(nèi)容和要求，確定各區(qū)耕地保有量、建設占用耕地面積、根本農(nóng)田保護面積、土地開發(fā)整理面積、城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模等控制指標，統(tǒng)籌安排區(qū)域根底設施、重點工程用地和土地開發(fā)整理工程。綜合評價市域中心城市開展和開發(fā)建設條件，明確中心城市地域開展戰(zhàn)略和空間格局，確定合理的建設用地規(guī)模、用地布局、用地開展方向和開發(fā)時序，按照土地用途管制的要求，劃定中心城市建設用地區(qū)范圍，并對中心城市城郊結(jié)合部進行土地用途分區(qū)。按全市城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、各市縣土地利用現(xiàn)狀、土地利用條件、社會經(jīng)濟開展水平和開展?jié)摿?、人口開展規(guī)模、城市化和工業(yè)化開展水平，測算各縣市城鎮(zhèn)建設規(guī)模、建設占用耕地指標、根本農(nóng)田保護面積和耕地保有量控制指標，對各市縣土地利用進行調(diào)控。提出實施規(guī)劃的政策措施，包括完善法律法規(guī)、調(diào)控機制、管理制度、科技手段等內(nèi)容。五、土地利用總體規(guī)劃信息管理系統(tǒng)的建立遵循國土資源部信息化相關標準和標準，利用土地利用現(xiàn)狀調(diào)查變更數(shù)據(jù)和規(guī)劃成果，開發(fā)土地利用規(guī)劃管理軟件，建立以1︰1萬分幅土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)為根底的土地利用規(guī)劃動態(tài)管理信息系統(tǒng)。主要包括：土地利用規(guī)劃信息查詢系統(tǒng)。建立土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫、土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，并將用地信息融合在其中，為日常土地規(guī)劃管理提供快速、便捷的技術手段，以提高管理效率。土地利用規(guī)劃輔助編制系統(tǒng)。規(guī)劃實施和管理信息系統(tǒng)，主要包括規(guī)劃成果管理、實施管理、日常辦公及規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測管理等內(nèi)容，實現(xiàn)空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)的實時更新。六、規(guī)劃修編的主要成果土地利用總體規(guī)劃文本土地利用總體規(guī)劃說明土地利用現(xiàn)狀圖土地利用總體規(guī)劃圖中心城市土地利用總體規(guī)劃圖土地利用總體規(guī)劃專題調(diào)查和專項規(guī)劃研究報告土地利用總體規(guī)劃管理信息系統(tǒng)第三局部：規(guī)劃修編幾個專題研究問題探討一、土地利用總體規(guī)劃涉及相關的法律和政策1、相關法律法規(guī)〔1〕中華人民共和國土地管理法〔〕中華人民共和國土地管理法第三章土地利用總體規(guī)劃〔第十七條—第三十條〕第十七條各級人民政府應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會開展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國務院規(guī)定。第十八條下級土地利用總體規(guī)劃應當依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標。省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應當確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。第十九條土地利用總體規(guī)劃按照以下原那么〔一〕嚴格保護根本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設占用農(nóng)用地；〔二〕提高土地利用率；〔三〕統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；〔四〕保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；〔五〕占用耕地與開發(fā)復墾耕地相平衡?！?〕中華人民共和國土地管理法實施條例〔〕中華人民共和國土地管理法實施條例第三章土地利用總體規(guī)劃〔第八條—第十五條〕第八條全國土地利用總體規(guī)劃，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門編制，報國務院批準。省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關部門編制，報國務院批準。省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃，由各該市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關部門編制，經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務院批準。第十條依照?土地管理法?規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃應當將土地劃分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地?？h級和鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕土地利用總體規(guī)劃應當根據(jù)需要，劃定根本農(nóng)田保護區(qū)、土地開墾區(qū)、建設用地區(qū)和禁止開墾區(qū)等；其中，鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕土地利用總體規(guī)劃還應當根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途。土地分類和劃定土地利用區(qū)的具體方法，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門制定。〔3〕根本農(nóng)田保護條例〔〕第一章總那么第二條國家實行根本農(nóng)田保護制度。本條例所稱根本農(nóng)田，是指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟開展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。本條例所稱根本農(nóng)田保護區(qū)，是指為對根本農(nóng)田實行特殊保護而依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和依照法定程序確定的特定保護區(qū)域。第十條以下耕地應當劃入根本農(nóng)田保護區(qū)，嚴格管理：〔一〕經(jīng)國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；〔二〕有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造方案以及可以改造的中、低產(chǎn)田；〔三〕蔬菜生產(chǎn)基地；〔四〕農(nóng)業(yè)科研、教學試驗田。第三章保護第十四條地方各級人民政府應當采取措施，確保土地利用總體規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)根本農(nóng)田的數(shù)量不減少?！?〕土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定〔〕第一章總那么第一條為了標準土地利用總體規(guī)劃編制和審批，提高規(guī)劃的科學性和可操作性，根據(jù)?中華人民共和國土地管理法?和?中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知?〔中發(fā)〔1997〕11號〕有關規(guī)定，制定本規(guī)定。第二條土地利用總體規(guī)劃按照行政區(qū)劃分為五級。根據(jù)社會和經(jīng)濟開展需要，可以編制跨行政區(qū)域的區(qū)域性土地利用總體規(guī)劃。第三條土地利用總體規(guī)劃編制和審批，應當遵守本規(guī)定。第四條各級人民政府負責編制本行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃，并依照法定程序和審批權限報有批準權的人民政府批準。全國土地利用總體規(guī)劃〔草案〕和跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃〔草案〕由國家土地管理局會同有關部門擬定。地方土地利用總體規(guī)劃〔草案〕由地方人民政府土地管理部門會同有關部門擬定。第五條編制土地利用總體規(guī)劃應當貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地〞的根本國策，表達耕地總量動態(tài)平衡的要求。第六條編制土地利用總體規(guī)劃應當遵循以下原那么：〔一〕以供給制約和引導需求，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地；〔二〕因地制宜，切實可行；〔三〕自上而下，上下結(jié)合；〔四〕下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃；〔五〕綜合考慮社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益；〔六〕政府決策與公眾參與相結(jié)合?！?〕土地利用年度管理方法第一條為加強土地管理，實施土地利用總體規(guī)劃，控制建設用地總量，引導集約用地，切實保護耕地，保證經(jīng)濟社會的可持續(xù)開展，根據(jù)?中華人民共和國土地管理法?、?中華人民共和國土地管理法實施條例?和?國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定?，制定本方法。第二條土地利用年度方案的編制、報批、執(zhí)行和監(jiān)督，適用本方法。本方法所稱土地利用年度方案，是指國家對方案年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用量、土地開發(fā)整理補充耕地量和耕地保有量的具體安排。第三條土地利用年度方案管理應當遵循以下原那么：〔一〕嚴格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，控制建設用地總量，保護耕地；〔二〕以土地供給引導需求，合理、有效利用土地；〔三〕優(yōu)先保證國家重點建設工程和根底設施工程用地；

〔四〕占用耕地與補充耕地相平衡；〔五〕城鎮(zhèn)用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤；〔六〕保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用。〔6〕地方性法律法規(guī)例如：黑龍江省土地管理條例第三章第十條土地利用總體規(guī)劃，由各級人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關部門以及具有土地規(guī)劃資質(zhì)的單位編制。墾區(qū)、森工國有林區(qū)的土地利用總體規(guī)劃，由農(nóng)墾、森工系統(tǒng)組織有關部門和具有土地規(guī)劃資質(zhì)的單位編制，按照本條例第十二條第五款規(guī)定的審批權限批準后，將規(guī)劃內(nèi)容分別納入有關市、縣土地利用總體規(guī)劃。

第十一條城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。土地整理、開發(fā)、復墾等專項規(guī)劃，應當根據(jù)土地利用總體規(guī)劃編制，經(jīng)市(行署)人民政府土地行政主管部門審查，報省人民政府土地行政主管部門批準后實施。第十二條土地利用總體規(guī)劃實行分級審批。省土地利用總體規(guī)劃，報國務院批準。哈爾濱市、齊齊哈爾市以及國務院指定城市的土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)省人民政府審查同意后，報國務院批準。2、相關政策〔1〕國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定〔國發(fā)[2004]28號〕實行最嚴格的土地管理制度，是由我國人多地少的國情決定的，也是貫徹落實科學開展觀，保證經(jīng)濟社會可持續(xù)開展的必然要求。必須正確處理保障經(jīng)濟社會開展與保護土地資源的關系，嚴格控制建設用地增量，努力盤活土地存量，強化節(jié)約利用土地，深化改革，健全法制，統(tǒng)籌兼顧，標本兼治，進一步完善符合我國國情的最嚴格的土地管理制度。一、嚴格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)(一)牢固樹立遵守土地法律法規(guī)的意識。(二)嚴格依照法定權限審批土地。(三)嚴格執(zhí)行占用耕地補償制度。(四)禁止非法壓低地價招商。(五)嚴格依法查處違反土地管理法律法規(guī)的行為。

二、加強土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實施管理(六)嚴格土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃修改的管理。(七)加強土地利用方案管理。(八)從嚴從緊控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的總量和速度。(九)加強建設工程用地預審管理。(十)加強村鎮(zhèn)建設用地的管理。(十一)嚴格保護根本農(nóng)田。三、完善征地補償和安置制度(十二)完善征地補償方法。(十三)妥善安置被征地農(nóng)民。(十四)健全征地程序。(十五)加強對征地實施過程監(jiān)管。四、健全土地節(jié)約利用和收益分配機制(十六)實行強化節(jié)約和集約用地政策。(十七)推進土地資源的市場化配置。(十八)制訂和實施新的土地使用標準。(十九)嚴禁閑置土地。(二十)完善新增建設用地土地有償使用費收繳方法。五、建立完善耕地保護和土地管理的責任制度(二十一)明確土地管理的權力和責任。(二十二)建立耕地保護責任的考核體系。(二十三)嚴格土地管理責任追究制。(二十四)強化對土地執(zhí)法行為的監(jiān)督。(二十五)加強土地管理行政能力建設。

〔2〕相關領導講話國土資源部規(guī)劃司司長潘文燦說，全面組織開展土地利用總體規(guī)劃修編是今年的工作重點。規(guī)劃修編是開展的需要?，F(xiàn)行?綱要?實施６年來，在加強土地宏觀管理、嚴格保護耕地、促進土地集約利用等方面發(fā)揮了重要作用。黨的十六大、十六屆三中全會以及全國農(nóng)業(yè)和糧食工作會議對土地資源的保護、利用和管理提出了新的任務和更高的要求。當前，各級土地利用總體規(guī)劃實施中也出現(xiàn)了一些新情況、新問題。為了貫徹落實黨中央、國務院的戰(zhàn)略部署，進一步加強土地宏觀管理，嚴格實施土地用途管制，切實解決耕地保護和土地管理中出現(xiàn)的新問題，有效發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃對經(jīng)濟社會開展的調(diào)控作用，亟需進行規(guī)劃修編。目前要重點做好規(guī)劃修編的前期工作。規(guī)劃修編應當遵循以下原那么：一是堅持嚴格保護耕地特別是根本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設占用農(nóng)用地；二是堅持內(nèi)涵挖潛與外延擴大相結(jié)合，以內(nèi)涵挖潛為主，提高土地利用效率；三是在提高土地科學、集約利用水平的根底上，妥善處理保障建設用地和保護土地資源的關系，統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；四是堅持保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地資源的可持續(xù)利用；五是堅持耕地數(shù)量保護與質(zhì)量保護并重，建設占用耕地與整理復墾補充耕地相平衡。二、上一輪土地利用總體規(guī)劃實施取得成效和存在問題20世紀80年代以來，針對經(jīng)濟加快開展過程中出現(xiàn)的建設用地規(guī)模擴張過快、耕地大量減少等情況，我國先后于1987年、1997年組織開展了兩輪土地利用總體規(guī)劃編制和實施工作。為適應土地管理和經(jīng)濟社會開展的客觀需要，國土資源部于2003年末部署了12個縣級、14個市〔地〕級和和２個省級土地利用總體規(guī)劃修編試點工作。在這樣的形式下，我國即將開始的新一輪土地利用總體規(guī)劃修編。新一輪規(guī)劃修編將以2003年為規(guī)劃基期，以2021年為近期規(guī)劃年，以2021年為規(guī)劃目標年。結(jié)合上一輪規(guī)劃的經(jīng)驗和教訓，針對上一輪規(guī)劃實施中存在的問題對即將啟動的新一輪規(guī)劃修編提出一些建議，有利于更好的推動規(guī)劃修編工作的進行。1、上一輪規(guī)劃實施取得的成效〔1〕耕地保護方面的成效?全國土地利用總體規(guī)劃綱要〔1997－2021〕?是我國確立了土地用途管制制度后的第一輪土地利用總體規(guī)劃，被業(yè)內(nèi)人士稱為“真正立起來的第一輪規(guī)劃〞。從1999年4月國務院批準實施以來，?綱要?在加強土地宏觀管理、嚴格保護耕地特別是根本農(nóng)田、促進土地集約合理利用方面，發(fā)揮了無可替代的重要作用。1997年～2002年的六年間，全國建設占用耕地1646萬畝，年均274萬畝，與1991年～1996年的年均440萬畝相比，下降了37％，實現(xiàn)年度耕地占補平衡的省份由1998年的17個增加到2001年和2002年的31個?！?〕規(guī)劃內(nèi)容方面我國自80年代中期，尤其是進入90年代以來，土地利用規(guī)劃的內(nèi)容無論在深度和廣度方面都有了很大的開展。在規(guī)劃類型上，從以往重點進行的農(nóng)村土地規(guī)劃，開展成土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項規(guī)劃及土地利用規(guī)劃設計三個層次。規(guī)劃的具體內(nèi)容包括：以可持續(xù)開展為導向的土地資源分配與再分配；各類用地結(jié)構的合理調(diào)整和優(yōu)化布局；土地開發(fā)、利用、保護、整治的總體協(xié)調(diào)；以及城市土地利用規(guī)劃，根本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃、土地開發(fā)規(guī)劃、土地整理規(guī)劃等專項規(guī)劃及其設計?？梢哉J為，我國土地利用規(guī)劃的內(nèi)容，與國際土地利用規(guī)劃的開展方向根本一致，正在逐步趨于成熟和完善?！?〕形成土地利用管理體系以土地利用總體規(guī)劃為龍頭，總體規(guī)劃與根本農(nóng)田保護、土地整理、土地復墾、土地開發(fā)等土地利用專項規(guī)劃相結(jié)合，同時發(fā)揮了土地利用總體規(guī)劃對城市、村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃建設用地規(guī)模的控制作用。土地利用總體規(guī)劃按行政區(qū)劃分為國家級、省級、市〔地〕級、縣級和鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕5級，實行自上而下逐級控制，充分表達了土地用途管制制度，并形成了土地利用管理體系?！?〕土地利用總體規(guī)劃對土地利用的宏觀調(diào)控和指導作用得到發(fā)揮上一輪土地利用總體規(guī)劃在控制和引導土地利用方面已收到明顯成效：第一，促進了用地觀念的轉(zhuǎn)變，由于建設用地指標按照從緊的原那么制定下達，逐級控制，促進各地加強了節(jié)地挖潛工作。第二，加強了根本農(nóng)田保護，各地結(jié)合耕地總量動態(tài)平衡指標的落實，按土地詳查數(shù)調(diào)整增加了根本農(nóng)田保護面積。第三，通過規(guī)劃協(xié)調(diào)和銜接，城市和村鎮(zhèn)規(guī)劃盲目擴大建設用地規(guī)模的傾向有所好轉(zhuǎn)。第四，通過規(guī)劃修編，各地土地整理，復墾的力度明顯增大?？傊恋乩每傮w規(guī)劃作為宏觀調(diào)控和引導土地資源利用的主要手段，已日益顯示出不可替代的重要作用。2、上一輪規(guī)劃實施存在的問題〔1〕上一輪規(guī)劃期內(nèi)非法占用耕地問題然而，近幾年尤其今年以來經(jīng)濟的快速增長，帶來了新一輪的圈地熱，土地利用總體規(guī)劃的脆弱性也暴露無遺。據(jù)今年土地市場秩序治理整頓之初對十個省市的統(tǒng)計，在458.1萬畝園區(qū)實際用地中，未經(jīng)依法批準的用地就有314.6萬畝，占68.7％。一些地方無視土地利用總體規(guī)劃的剛性約束力，在加速開展中亂設園區(qū)、盲目重復建設、大量圈占土地，一些專業(yè)、專項規(guī)劃隨意擴大建設用地規(guī)模，占用耕地甚至根本農(nóng)田，土地利用規(guī)劃的龍頭地位變得有名無實。城鎮(zhèn)建設用地和交通用地優(yōu)先安排〔常占用大量優(yōu)質(zhì)耕地〕、“農(nóng)保區(qū)進山〞的現(xiàn)象還時有發(fā)生。嚴重違反了國家下達的“農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃和管理條例〞。其主要原因，就是在于對“農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃〞在上一輪規(guī)劃總體規(guī)劃中的地位模糊不清?！?〕上一輪規(guī)劃安排的建設用地

不合理問題①建設用地安排現(xiàn)狀分析?全國土地利用總體規(guī)劃綱要〔1997－2021〕?批準實施以來，黨中央、國務院相繼做出加強生態(tài)環(huán)境建設、加快城鎮(zhèn)化進程、實施西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等一系列重大開展戰(zhàn)略和政策，使一些地區(qū)土地需求結(jié)構和地區(qū)分布發(fā)生顯著變化，實施規(guī)劃的客觀環(huán)境發(fā)生了很大變化，土地調(diào)控重點也需要有針對性地調(diào)整。如何按照“一要吃飯，二要建設〞指導思想，正確處理好耕地保護和建設用地的關系，在國家法律、政策允許范圍內(nèi)，如何解決好建設用地占用耕地問題，為全國經(jīng)濟開展創(chuàng)造良好的土地條件，成為當前在土地管理方面急需解決的問題。②建設用地規(guī)模確實定由于存在城鎮(zhèn)容積率的問題，對于人口數(shù)相同的兩個城鎮(zhèn)，樓房普及率高的城鎮(zhèn)所需的建設用地面積一般來說高于樓房普及率低的城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)功能定位與建設用地規(guī)模也有一定的關系。人口增長率存在一定的不確定性，因此以人口規(guī)模來確定建設用地規(guī)模也存在一定的不確定性?！?〕耕地總量動態(tài)平衡問題①“一刀切〞式的耕地總量動態(tài)平衡科學性探究中共中央、國務院[1997]11號文件和?土地管理法?對修編規(guī)劃規(guī)定了嚴格控制非農(nóng)建設用地規(guī)模，切實保護耕地的措施和保持耕地總量動態(tài)平衡等根本原那么，尤其是對占用耕地提出占補平衡和劃定根本農(nóng)田保護區(qū)等規(guī)定，使土地規(guī)劃有章可循，方向明確。但是，由于體制上的問題，也由于土地規(guī)劃領導部門的問題，缺乏后備土地資源的地方占用多少耕地要補回多少耕地，有后備耕地資源的城市，又不必增加耕地，一刀切的機械規(guī)定確實是規(guī)劃的編制無所適從。有些市、縣、鄉(xiāng)難以做到占用耕地與開發(fā)復墾耕地相平衡。②“質(zhì)〞的平衡還是“量〞的平衡各地縣級土地利用總體規(guī)劃未對耕地總體質(zhì)量平衡提出方法和措施，造成耕地質(zhì)量實際上的下降，因為被城鎮(zhèn)建設或交通建設占用的耕地往往是長期耕作，農(nóng)田根本建設較好，區(qū)位條件較優(yōu)的肥沃的耕地；而補充的耕地或是荒地、鹽堿地、灘涂開發(fā)而成，或是廢溝塘整理而成，或是居民點、交通用地、水利設施等廢棄地復墾而成，土壤的肥力、土質(zhì)、結(jié)構等對作為耕地而言是很差的，這種只求耕地量的平衡而不求質(zhì)的平衡在全國范圍內(nèi)并不少見。③關于區(qū)域耕地總量動態(tài)不平衡問題的解決在某一特定區(qū)域內(nèi)，可能會出現(xiàn)區(qū)域耕地總量動態(tài)不平衡問題，如黑龍江省呼蘭縣于2004年撤縣成為哈爾濱市的一個區(qū)〔即呼蘭區(qū)〕、黑龍江省邊貿(mào)口岸城市綏芬河市等，對這些地區(qū)而言，“耕地減少〞將不可防止，假設以行政手段對這些地區(qū)用“耕地總量動態(tài)平衡〞加以約束，勢必影響這些地區(qū)乃至全國經(jīng)濟開展的速度?！?〕關于土地利用總體規(guī)劃的

編制方法問題我國上一輪土地利用總體規(guī)劃編制工作就是屬于大范圍、多層次的區(qū)域性規(guī)劃，所采取的方法根本沿襲著“自上而下〞的方法，上級的土地管理部門往往不清楚下級地區(qū)的實際用地需求情況，存在平攤規(guī)劃指標的情況，一些急需建設用地指標的城鎮(zhèn)建設用地指標缺乏，而與此同時，有些開展?jié)摿^小的城鎮(zhèn)又存在著建設用地指標充裕的情況，突出地表現(xiàn)在下達指標不合理，致使局部地區(qū)規(guī)劃無法開展，甚至出現(xiàn)了濫編濫造指標。3、針對上一輪規(guī)劃存在問題的對策〔1〕對上一輪規(guī)劃進行必要的調(diào)整最近在土地利用方面種種不良情況的出現(xiàn)，除規(guī)劃制定水平、規(guī)劃體系存在先天缺陷導致可操作性差外，客觀環(huán)境、政策背景的變動也是重要原因。去年國土資源部已積極組織開展了新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的前期準備工作。〔2〕建設用地安排問題①建設用地規(guī)模預測采用新的方法來確定建設用地指標。例如按以下步驟測算建設占用耕地數(shù)量：先按近幾年年均實際數(shù)的2/3、上一輪規(guī)劃年均數(shù)的1/3計算建設占用耕地年均數(shù)，再考慮在區(qū)域和城市中的位置以及特殊情況進行修正，再考慮同類地區(qū)的平衡。采取多種測算方法加權平均計算建設用地規(guī)模也可以將預測精度有所提高。②采取“借、購、調(diào)〞等方式調(diào)劑建設用地指標某些大城市近幾年開展較快，各項建設用地量較大，上一輪土地利用總體規(guī)劃下達的用地指標已不能滿足需要，為解決建設用地指標，采用“購、借、調(diào)〞的方式，即向外市縣剩余的建設用地指標購、借、調(diào)。如2003年由黑龍江省國土資源廳出面協(xié)調(diào)，哈爾濱市向伊春市購、借剩余建設用地指標，使哈爾濱增加建設用地指標12平方公里。這樣做可以調(diào)劑余缺，在不突破國家下達的建設用地總指標的情況下，較好的解決了一些工程的建設用地問題。③充分挖掘內(nèi)部潛力，提高土地利用率對城市建設用地，主要以內(nèi)部挖潛為主，控制城市規(guī)模擴大，一是提高城市用地占用耕地的補償標準，2003年在黑龍江省綏化市進行征用土地改革試點，將土地征用賠償標準按畝產(chǎn)值改為進行土地分等定級估價，按征用土地質(zhì)量進行賠償，運用市場機制控制城市用地規(guī)模；二是搞好城市內(nèi)部挖潛，充分利用廢棄地、空閑地搞好城市建設，哈爾濱江北新區(qū)通過廢棄地改造利用，增加建設用地3-4平方公里，對必要的建設用地，在用地方案指標上盡量給予安排；三是搞好城市用地合理布局，按照“退二進三〞的思路，即第二產(chǎn)業(yè)退出城區(qū)，第三產(chǎn)業(yè)進入市區(qū)，哈爾濱市通過哈西地區(qū)的建設用地布局調(diào)整，可以增加城市建設用地7.9平方公里。④推行農(nóng)用地整理指標折抵政策國土資源部在2000年12月?關于加強耕地保護促進經(jīng)濟開展假設干政策措施的通知?中規(guī)定，對各地自籌資金進行農(nóng)地整理凈增的耕地面積中，經(jīng)省主管部門認定后，可向國家按照60%的比例申請增加建設占用耕地指標。黑龍江省2000-2002年通過土地整理新增耕地27.04萬畝，按60%計算，可增加建設用地占用耕地16.2萬畝。這樣既增加了耕地總量，又使工程工程有地可建。⑤搞好規(guī)劃修編，解決規(guī)劃范圍內(nèi)建設用地問題上一輪規(guī)劃實施以來，對加強土地利用宏觀調(diào)控，切實保護耕地，合理安排各項建設用地起到了一定的積極作用，但由于當前實施規(guī)劃的環(huán)境有了很大變化，需要對規(guī)劃用地安排進行調(diào)整。對開展?jié)摿Υ蟆⒔ㄔO工程多的地區(qū)給予適當?shù)恼邇A斜，同時與其它地區(qū)進行好協(xié)調(diào)?！?〕耕地總量動態(tài)“質(zhì)〞的平衡問題對土地利用總體規(guī)劃中“耕地總量動態(tài)平衡〞的要求不應一刀切，而應采取“平衡中有不平衡，不平橫中存在著平衡〞的彈性策略。從國情和可能來看，最高層次的全國性土地利用總體規(guī)劃實現(xiàn)“耕地總量動態(tài)平衡〞是有可能的，甚至到省一級實現(xiàn)“耕地總量動態(tài)平衡〞〔乃至適當增長〕也是有可能的，但到縣〔市〕一級要實現(xiàn)此平衡就有相當?shù)碾y度了?！案乜偭縿討B(tài)平衡〞到省，急待開展的地區(qū)可以在適當范圍內(nèi)的多配給一些建設用地指標，如果實在無法做到占補平衡的，可以由本省域內(nèi)耕地后備資源條件較好的縣〔市〕補足耕地占用缺口?！?〕土地利用總體規(guī)劃的編制

方法創(chuàng)新新一輪土地利用總體規(guī)劃最好是采取上下結(jié)合的工作方式，并且以自上而下為主，結(jié)合不同的區(qū)域的用地特點，實現(xiàn)規(guī)劃指標的配置最優(yōu)化。上級的土地管理部門確定根本的規(guī)劃原那么制約下級的土地利用總體規(guī)劃；下級土地管理部門根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟社會情況，向上級土地管理部門提交用地指標要求請示，經(jīng)上級土地管理部門系統(tǒng)分析、綜合平衡后下達規(guī)劃指標。三、新一輪土地利用總體規(guī)劃編制方法與技術1、研究改進規(guī)劃編制的方法措鑒國內(nèi)外規(guī)劃編制的經(jīng)驗，提出符合現(xiàn)階段我國情和開展趨勢的規(guī)劃編制方法，如公眾參與、系統(tǒng)工程方法和信息管理技術的運用等?！?〕公眾參與法①公眾參與的概念“參與〞反映的是一種基層群眾被賦權的過程。也可以說是通過開展主體對開展工程的評價、方案和監(jiān)測的積極全面的介入。所以，公眾參與的目的是要達成社會開展的公正、公平和目標群體收益。②開展公眾參與的思路與方法首先需要根據(jù)利益相關的直接和間接程度，對參與的人群進行界定與分類，賦予他們不同的權利；再者，有一個重要的方面即平安可靠的資金與資助是實施公眾參與的重要保障。

具體的組織和參與方法也是很重要的方面。為此應當采取多種方法，主要取決于各方法能促成的交流信息量，如是否有時機充分反映出參與人員或集體的價值觀、知識、經(jīng)驗以及判斷?！?〕系統(tǒng)工程方法所謂系統(tǒng)工程，就是按照系統(tǒng)科學的思想，運用控制論、信息論、運籌學等理論，以信息技術為工具，用現(xiàn)代工程的方法去解決和管理系統(tǒng)的技術。系統(tǒng)工程是指從系統(tǒng)的認識出發(fā)，設計和實現(xiàn)一個整體以求到達我們所希望得到的效果，它是合理的進行開發(fā)設計時所運用的思想原理、方法、步驟、組織技巧的總稱。①編制土地利用規(guī)劃的系統(tǒng)編制土地利用規(guī)劃的全過程看成是一個系統(tǒng)，它由土地利用需求預測子系統(tǒng)、土地利用適宜性評價子系統(tǒng)、土地利用結(jié)構優(yōu)化子系統(tǒng)和土地利用方案管理子系統(tǒng)組成，如下圖：②土地利用規(guī)劃的模型系統(tǒng)a.技術與方法在規(guī)劃過程中可采用計算機和3S技術〔GIS、RS、GPS)以及數(shù)學模型方法。常用的數(shù)學方法可分為以下幾類?！瞐〕結(jié)構——功能分析模型：主成分分析、因子分析、聚類分析、判別分析、分布函數(shù)、回歸分析、灰色關聯(lián)分析、投入產(chǎn)出分析、生產(chǎn)函數(shù)。〔b〕預測分析模型：概率預測法、外推預測法、回歸分析、投入產(chǎn)出法、時間序列分析、灰色預測法?！瞔〕優(yōu)化模型：線性規(guī)劃、非線性規(guī)劃、整數(shù)規(guī)劃、動態(tài)規(guī)劃、模糊規(guī)劃、多維灰色規(guī)劃、目標規(guī)劃。土地利用規(guī)劃是一個復雜的模型系統(tǒng)。其核心模型如下：動態(tài)仿真與回歸輔助模型動態(tài)仿真模型是用以進行土地資源的需求預測，主要是通過對社會經(jīng)濟的開展狀態(tài)的仿真分析，來揭示土地資源的需求。我們在動態(tài)仿真模型的建模過程中，應用回歸分析技術識別其有關因素之間的相關關系，輔助建模。模型中諸要素之間的相關關系及反響回路如圖所示：基于AHP和PCA的模糊綜合評價模型該模型用于土地利用適宜性評價，以明確各土地單元的最正確利用方向和最優(yōu)整體布局。模糊聚類模型土地利用的模糊聚類模型用以進行土地利用的分區(qū)，即土地利用的空間結(jié)構優(yōu)化。③信息管理技術方法：a.縣(市)級土地利用規(guī)劃信息系統(tǒng)技術方法研究(a)系統(tǒng)設計開發(fā)的技術路線首先應分析縣(市)級土地利用規(guī)劃信息系統(tǒng)的需求特點;然后分析圖形數(shù)據(jù)處理與建庫的流程;第三，設計系統(tǒng)的軟件體系和數(shù)據(jù)處理流程，并進行功能設計;第四，確定軟件開發(fā)的方法;最后通過軟件系統(tǒng)與數(shù)據(jù)庫的集成、調(diào)試、運行完成整個系統(tǒng)的建立工作。

(b)系統(tǒng)建設的技術方法縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建立分為如下幾個步驟：建立規(guī)劃工程；根底代碼維護；根底數(shù)據(jù)入庫；擬定規(guī)劃方案，建立總體規(guī)劃和專項規(guī)劃；制定年度方案；建設用地審批。準備制定年度方案根底代碼維護根底數(shù)據(jù)入庫擬訂規(guī)劃方案審批建設用地建立規(guī)劃工程結(jié)束圖1建立規(guī)劃管理信息系統(tǒng)步驟2、城鄉(xiāng)一體化型地區(qū)土地利用總體規(guī)劃方法與技術〔1〕城鄉(xiāng)一體化土地利用總體規(guī)劃特點①統(tǒng)一配置城鎮(zhèn)村建設用地；②統(tǒng)一規(guī)劃交通網(wǎng)絡和工礦、碼頭用地；③統(tǒng)一安排農(nóng)用地布局，在全區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一布局；④統(tǒng)一劃定生態(tài)環(huán)境建設體系用地?！?〕城鄉(xiāng)一體化地區(qū)土地利用

總體規(guī)劃的技術路線①調(diào)查、收集、整理和分析資料；②土地利用現(xiàn)狀分析，明確優(yōu)劣勢、存在問題和制約因素；③各類用地適宜性評價和利用潛力分析；④城鄉(xiāng)一體化土地利用戰(zhàn)略研究，確定社會經(jīng)濟開展的特點、方向及對土地配置的要求和規(guī)劃指導思想、戰(zhàn)略目標；⑤人口—土地供需趨勢分析，預測各類用地配制需求和供地潛力；⑥確定土地利用目標，調(diào)整土地利用結(jié)，劃定土地利用分區(qū)，制定耕地占補平衡途徑和實現(xiàn)規(guī)劃的措施；⑦編制規(guī)劃圖，編寫規(guī)劃文本。3、多目標土地利用總體規(guī)劃方法〔1〕建立GIS土地資源數(shù)據(jù)庫收集土地、氣候、水文、地質(zhì)、地貌、生物、環(huán)境和經(jīng)濟社會數(shù)據(jù)和圖件，經(jīng)分析歸類綜合處理后，在地理信息系統(tǒng)軟件操作平臺支持下，圖件經(jīng)數(shù)字化板或掃描儀輸入，矢量化后，以圖層(Coverage)形式存貯，形成空間數(shù)據(jù)庫;相應的屬性數(shù)據(jù)通過相關命令，或通用數(shù)據(jù)庫軟件等輸入，形成屬性數(shù)據(jù)庫。在輸入過程中通過USER2D項使屬性數(shù)據(jù)庫和空間數(shù)據(jù)庫相聯(lián)接起來?！?〕土地多宜性評價同一塊土地有多種用途特性，也就有多種競爭利用的可能，究竟作何種土地利用決策，一方面取決于土地自然適宜性等級，另一方面取決于環(huán)境、經(jīng)濟和社會對它的要求。對多種利用方式的適宜等級評價，就是土地多宜性評價。在規(guī)劃之前，必須先進行適合當?shù)貍鋼竦母鞣N土地利用方式適宜性評價，為規(guī)劃提供備擇的土地利用方式，使土地自然生產(chǎn)潛力最大程度發(fā)揮，以防止區(qū)域內(nèi)有前景的利用方式未被發(fā)現(xiàn)或被忽略。土地多宜性評價方法可參考聯(lián)合國糧農(nóng)組織1976年公布的“土地評價綱要〞。〔3〕多目標決策土地利用規(guī)劃是對區(qū)域內(nèi)耕地、園地、林地、牧草地、居民點、城鎮(zhèn)、獨立工礦用地、交通、水域及其他用地所進行的決策，使土地利用結(jié)構到達最優(yōu)化，實際上該過程是一個多目標決策問題。通過多目標決策，確定了土地利用結(jié)構，也就實現(xiàn)了一個區(qū)域土地利用規(guī)劃。多目標決策是在一組約束條件下，同時對多個目標求最優(yōu)解。由于目標之間的矛盾性，各個目標不可能同時到達最優(yōu)，因此，多目標決策只是根據(jù)決策者的偏好，求得模型的非劣解。采用目的規(guī)劃模型(GP)進行求解，是由決策者先給出一組理想的目標值(土地利用系統(tǒng)所期望實現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟、社會效益值)，進行系統(tǒng)協(xié)調(diào)，觀察土地利用系統(tǒng)能否完成各目標或完成的程度，即能恰好到達目標或超額或達不到，進行用地優(yōu)化。目的規(guī)劃模型描述如下：求一組決策變量xj(j=1，2，?，J)使得以下函數(shù)極?。骸?〕土地利用系統(tǒng)生態(tài)設計

與土地利用布局土地利用系統(tǒng)生態(tài)設計就是依據(jù)生態(tài)學原理(共生互利、時間上有序性、生態(tài)適宜性、生態(tài)敏感性分析、生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)平衡)和土地類型結(jié)構特征，對土地利用系統(tǒng)的結(jié)構和各種利用方式之間的相互關系進行設計，從而持續(xù)提高土地生產(chǎn)力和保護土地生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。①對農(nóng)業(yè)用地，開展不同類型的多層立體農(nóng)業(yè)，建立以農(nóng)林牧，作物-牧草-林木、喬-灌-草相結(jié)合的農(nóng)業(yè)生物系統(tǒng)，與水域、池塘、農(nóng)田排灌網(wǎng)、庭院建設、村鎮(zhèn)建設相互協(xié)調(diào)開展格局。②農(nóng)作物利用方式之間應注意相互拮抗和共生互利關系設計(輪作區(qū)前后茬口和同期種植作物病蟲害傳染等問題)。③通過生物多樣性維持、清潔水源保護、植被覆蓋指數(shù)增加、土壤侵蝕防治、環(huán)境改善和土地生產(chǎn)力提高，保持區(qū)域土地生態(tài)系統(tǒng)平衡。④對建設用地的各種具體土地利用方式應注意其生態(tài)敏感性評價。一般把其分為生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)中等敏感區(qū)和生態(tài)不敏感區(qū)。

4、土地利用分區(qū)的編制方法〔1〕定性方法主要是圖件主導迭加法，即以規(guī)劃的各項專題研究和專項規(guī)劃為根底，以主導因素限制法和圖件迭加法相結(jié)合的綜合法。圖件迭加一般選用土地利用現(xiàn)狀圖、土地適宜性評價圖、地形地貌圖、綜合農(nóng)業(yè)區(qū)劃圖等，以地貌和土地適宜性為主導，通過綜合分析來確定分區(qū)、劃出界線。然后對各分區(qū)的各類用地面積量算、匯總，將匯總結(jié)果與土地利用總體規(guī)劃的指標調(diào)整方案進行對照、協(xié)調(diào)，保持二者的協(xié)調(diào)一致。最后依據(jù)協(xié)調(diào)結(jié)果對前述確定的分界限進行校正?！?〕定量方法主要是各種聚類分析法及多因子結(jié)合壓力模型等，其中適用土地分區(qū)的方法是數(shù)值化星座聚類分析模型。該模型的根本思路是：通過對土地利用現(xiàn)狀圖、土地適宜性評價圖、地形地貌圖、綜合農(nóng)業(yè)區(qū)劃圖，將主要自然因素進行數(shù)值化處理，綜合考慮社會經(jīng)濟的開展要求。根據(jù)各數(shù)值指標間的數(shù)量關系與同類相聚異類相離的原理，將規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的基層區(qū)域樣點，點繪在一個半圓的圖形上，同類的樣點區(qū)域聚在一起，從而劃分出不同的類型區(qū)。5、優(yōu)化土地利用結(jié)構的方法——

灰色線性規(guī)劃法灰色線性規(guī)劃是用灰色系統(tǒng)的思想和建模方法來解決線性規(guī)劃問題。它可以彌補一般線性規(guī)劃的缺乏，是一種動態(tài)的線性規(guī)劃。用灰色線性規(guī)劃的方法，把影響土地利用的多個因素及其相互間的關系用數(shù)學公式表達，求出最優(yōu)解即土地利用最正確結(jié)構。用灰色系統(tǒng)的思想和建模方法來解決線性規(guī)劃問題。假設在一般線性規(guī)劃模型中，至少有一個系數(shù)(價格系數(shù)，約束量或A中元素)是灰的或由灰色系統(tǒng)的理論和方法確定的，即為灰色線性規(guī)劃問題。數(shù)學模型如下：它可以通過GM(1，1)模型求得。約束條件式中Xj——土地利用類型(公頃)；aij——約束系數(shù);(單位依具體情況而定)；bi——約束常數(shù)(單位依具體情況而定)目標函數(shù)中：Xj——各種土地利用類型(公頃)；cj——利益系數(shù)(元?公頃)；f(x)——產(chǎn)值(元)。模型中求得一組最優(yōu)解解{Xj}即為最優(yōu)的土地利用結(jié)構。四、土地利用需求量預測方法土地需求量預測是土地利用總體規(guī)劃的重要組成局部和核心內(nèi)容，它是根據(jù)規(guī)劃期內(nèi)各部門用地方案開展變動的客觀過程及其規(guī)律，考慮到各種可能和各部門用地的特殊性，運用現(xiàn)代的技術手段對未來假設干年內(nèi)的土地利用狀況做出超前評估，為協(xié)調(diào)各部門的用地矛盾、調(diào)整土地利用結(jié)構和布局提供依據(jù)。一個地區(qū)的土地需求量是由該地區(qū)的社會經(jīng)濟條件和生態(tài)環(huán)境的各種因素之間彼此制約、相互影響所決定的。在這些因素中，人口變動、人均消費水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構的變化、土地生產(chǎn)潛力和城鎮(zhèn)化水平是主要因素，對這些因素及其影響進行科學地分析論證是土地需求量預測的根底。1、農(nóng)用地需求量預測方法〔1〕通用方法農(nóng)用地包括耕地、園地、林地、牧草地和水產(chǎn)養(yǎng)殖等其他農(nóng)用地。不同類型的農(nóng)用地在社會經(jīng)濟開展中具有不同的功能，應采用適合其自身特點和功能的預測方法?？梢愿鶕?jù)農(nóng)用地的生產(chǎn)功能來預測其面積，其通用的計算公式是：Ni=Ci/Di式中:Ni——規(guī)劃目標年第i種農(nóng)用地面積；Ci——規(guī)劃目標年由第i種農(nóng)用地生產(chǎn)的農(nóng)作物產(chǎn)品需求量；Di——規(guī)劃目標年由第i種農(nóng)用地生產(chǎn)農(nóng)作物的單產(chǎn)。其中：農(nóng)作物產(chǎn)品需求量根據(jù)預測的人口數(shù)、人均消費水平及區(qū)域間流通量〔調(diào)進為－，調(diào)出為＋〕確定。在具體預測時，往往還要考慮作物種植結(jié)構、種植制度等因素。除此之外，還可以根據(jù)農(nóng)用地的社會保障功能和生態(tài)功能預測其面積?！?〕多尺度耕地供需動態(tài)平衡模型基于模糊神經(jīng)網(wǎng)絡的土地適宜性評價模型和基于灰色一馬爾可夫鏈的耕地需求量預測模型。將模糊系統(tǒng)和神經(jīng)網(wǎng)絡方法結(jié)合起來，克服了模糊系統(tǒng)不具有自學習性的缺點，同時使所建立的模糊神經(jīng)網(wǎng)絡模型具有比一般神經(jīng)網(wǎng)絡更優(yōu)良的收斂特性。試驗結(jié)果說明，該模型應用于土地適宜性評價具有收斂速度快、結(jié)果準確度高的優(yōu)點。將灰色GM(1，1)預測與馬爾可夫鏈預測結(jié)合起來進行耕地總量預測，用GM(1，1)預測揭示耕地數(shù)據(jù)序列的開展變化總趨勢，用馬爾可夫鏈預測來確定狀態(tài)規(guī)律，既可以防止考慮其他多種影響因素，同時又可以預測耕地總量減少率的不同狀態(tài)。2、建設用地需求量預測方法建設用地包括居民點、工礦用地、交通用地、水利設施用地等。預測建設用地面積既要考慮歷年用地數(shù)量、規(guī)劃期間的經(jīng)濟開展速度和建設投資規(guī)模，又要考慮國家產(chǎn)業(yè)政策和國家控制建設用地規(guī)模的原那么要求，以及土地集約利用的開展趨勢?！?〕定額指標法即按照國家規(guī)定的各類建設用地定額指標，以及人口開展、建設投資規(guī)模的預測，測算未來一定時期建設用地開展規(guī)模。該方法是最常見的建設用地預測方法，可以用于各類建設用地的預測。①城市用地規(guī)模預測在對城市人口規(guī)模進行預測的根底上，按照國家?城市用地分類與城市規(guī)劃用地標準?確定的人均城市建設用地指標，就可以算出城市的用地規(guī)模。其公式如下：城市用地規(guī)模＝預測的城市人口規(guī)?！寥司ㄔO用地標準②村鎮(zhèn)用地規(guī)模預測村鎮(zhèn)用地規(guī)模預測方法與城鎮(zhèn)用地需求量預測方法相似。村鎮(zhèn)人均建設用地指標應符合?村鎮(zhèn)規(guī)劃標準?〔GB50188-93〕的規(guī)定。③獨立工礦用地規(guī)模預測獨立工礦用地規(guī)模根據(jù)以列入建設方案的建設規(guī)模與相應的用地指標逐項演算求得，計算公式為：M＝∑SiQi式中：M——規(guī)劃期內(nèi)獨立工礦用地面積；Si——i建設工程生產(chǎn)規(guī)模；Qi——i建設工程用地指標。〔2〕平均數(shù)預測法平均數(shù)預測法包括幾何平均、移動平均和指數(shù)平滑三種主要預測方法，是根據(jù)事物過去開展隨時問變化的數(shù)字資料通過求平均進行曲線修勻。尋求反映本質(zhì)傾向性的開展趨勢平均數(shù)預測法運算簡單、方便。所需數(shù)據(jù)不多，隨時問推移，有了新的數(shù)據(jù)可接著向下預測，適合短期預測。平均數(shù)預測法對時間序列中遠近不同的數(shù)值是按時間先后分別給以下不同權數(shù)，時間越遠，權數(shù)越小，時問越近，權數(shù)越大，不是等量齊觀。〔3〕線性或非線性趨勢預測法線性或非線性趨勢預測法是利用時問序列所確定的線性或非線性趨勢預測模型進行預測，主要包括一元線性模型(Y=a+bt)、指數(shù)曲線模型(Y＝abt)、二次曲線模型(Y=a+bt+ct2)等。線性或非線性趨勢預測法利用不同方法計算待定參數(shù)擬合趨勢直線或曲線，因此在未來開展趨勢遵循直線或曲線的趨勢假設下。預測是可靠的，對于開展趨勢的預測對象，利用此法進行長期預測比較可行，如進行線性趨勢變化的人口，各類作物單產(chǎn)比較適用。與平均數(shù)預測法相比，對于時問序列中各時期數(shù)據(jù)，平均數(shù)預測法采取重近輕遠的原那么，而趨勢預測法對各項歷史數(shù)據(jù)不管遠近都一概而論?！?〕回歸預測法回歸預測法是分析預測對象之問的相關關系，配合回歸趨勢曲線(或直線)建立數(shù)學模型進行預測，包括一元回歸和多元回歸方法。回歸預測法不僅考慮預測對象本身的變化規(guī)律，而且考慮其外在的影響因素，而趨勢預測法只是就預測對象本身的開展變化預測未來，如果預測對象外在的影響因素發(fā)生變化，趨勢預測法就出現(xiàn)較大誤差，失去了應有的意義，因此在多數(shù)情況下，回歸預測法比趨勢預測法具有更大的適用范圍和取得更為理想的預測效果。如進行預測時，假設同時考慮經(jīng)濟開展水平、投入水平等多種因素，那么預測結(jié)果更加符合實際。〔5〕平衡分析預測法平衡分析預測法主要指投入產(chǎn)出預測和系統(tǒng)動力學預測法，其核心是弄清預測對象與外部環(huán)境之間的相關聯(lián)系和相互依存關系，確定其間的平衡關系和平衡傾向來預測。與回歸預測法相比，都共同利用預測對象與外部環(huán)境的相互聯(lián)系，不同點是不必進行回歸、擬合運算。平均分析預測法雖利用是一個時期資料，但在確定相互聯(lián)系和比例關系時，也利用了歷史資料，并不只具有靜態(tài)預測的特點，因此具有很大的適應性，并且有助于對預測結(jié)果進行綜合評判。如應用系統(tǒng)動力學模型預測各類用地需求量進行土地利用戰(zhàn)略分析，結(jié)合不同的政策綜合平衡提出四個預測方案，從而尋求土地利用結(jié)構比較合理、綜合效益最正確?！?〕灰色系統(tǒng)預測法灰色預測需要原始數(shù)據(jù)少，一般不需多因素數(shù)據(jù)，預測方法簡單，精度也較高，適用于近期或中長期預測，應用范圍較廣，但其預測模型單一，難以反映預測對象在各個開展時期的特征和波動趨勢，有其局限性?！?〕基于CrystalBall的MonteCarlo模型預測在土地利用規(guī)劃中，涉及到建設用地需求分析時，準確、合理預測建設用地規(guī)模對于整個規(guī)劃的成功至關重要，彈性規(guī)劃理論認為在預測未來的土地需求時要有動態(tài)的思想，給未來的土地使用需求量限定一個適宜的區(qū)間，而不提供一個確定的值。土地需求的彈性預測給決策者提供了一個可以根據(jù)實際情況在適宜的范圍里來選擇用地規(guī)模的空間，從而使土地利用彈性化、柔性化也更符合現(xiàn)實。在預測的時候，一般預測的期限越久預測結(jié)果與未來發(fā)生的事件的符合程度越低，要給出一個1O到20年后的準確預測值是比較困難的，因為在這么長的期限里影響預測值變化的因素很多，對于2021年和2021年建設用地規(guī)模，適合給出一個范圍，在未來的土地利用中，可以在這個范圍里根據(jù)實際情況的變化進行動態(tài)浮動。用MonteCarlo模型來預測未來的建設用地規(guī)模的關鍵，是給出一個符合實際情況的自變量隨機數(shù)值集合，在這個數(shù)值集合的根底上建立變量之間適宜的關系，得到目標函數(shù)，并最終借助CrystalBall軟件包的強大計算功能，得到關于目標函數(shù)值的概率分布集合，這個集合就是未來用地規(guī)?？赡苄缘臄?shù)據(jù)集。MonteCarlo模型和crystalBall軟件包的結(jié)合有助于使規(guī)劃在定量根底上更加符合現(xiàn)實和未來的開展趨勢?！?〕BRANKMAＮ生長曲線模型預測據(jù)?深圳市土地利用總體規(guī)劃?，深圳特區(qū)未來建成區(qū)規(guī)模的增長服從BRANKMAN生長曲線的開展態(tài)勢，具體數(shù)學形式表達式為：St=F/(1+ae-bt)上式中，St為t年時建成區(qū)面積；F為城建可用地上限；a、b為常數(shù)。3、人口預測方法人口預測是一切社會經(jīng)濟活動預測的前提。在土地利用總體規(guī)劃中建設用地面積的需求量是最為重要的幾個指標。而土地需求量的預測，那么跟人口量密切相關因此。只有人口預測比較準確，對土地需求量的預測才能做出比較符合實際的估計。人口預測的方法和種類極多，比較常用的有以下幾種：〔1〕雙線性人口增長模型我國學者，原國家科委主任宋鍵等人通過人口變化規(guī)律的分析，提出人口自然增長過程模型，該模型用一組方程式來描述，稱為宋健模型?！?〕相關回歸方程法在我國，人口一般都隨著時問而增長，兩者的關系極為緊密。因此，可以用一元線性回歸方程y=a+bx來對人口進行預測式中，y為人口數(shù)量，z為年份，a和b是系數(shù)，通常由擬合而得。用線性相關回歸方程預測人口數(shù)時，要注意相關系數(shù)R的大小，R的值愈趨近于1，那么說明人口和時間相關程度愈緊密，預測出來的數(shù)據(jù)愈準確。反之，那么準確性較差?！?〕指數(shù)增長法或遞增法指數(shù)增長法或遞增法的計算公式如下：yn=y0(1+r)n式中yn為規(guī)劃年人口數(shù)，y0為基期年人口數(shù)，n為規(guī)劃年和基期年相隔的年數(shù)，r為人口年平均增長率。上述三種人口預測方法中，宋健模型牽涉到的參數(shù)較多，并且許多參數(shù)在一般的統(tǒng)計資料中是沒有的，只能在人口普查資料中的總?cè)丝诰植坎榈?，故此模型只能用于總?cè)丝诘念A測，而元法用于對非農(nóng)人口、城鎮(zhèn)人口進行預測。此外，其計算工作量極為浩大，必須借助計算機的幫助才能完成。后兩種方法涉及參數(shù)較少，比較簡單，容易計算，但如果積累的數(shù)據(jù)年限不夠多或有些年份人口數(shù)量出現(xiàn)異常，那么預測的準確性就會受到影響。因此，在條件許可下，應盡量多用幾種方法進行預測，將幾種結(jié)果進行比較，然后綜合取舍，盡可能提高預測的準確性。4、預測方案的選擇及其靈活性〔1〕預測方案的選擇預測方法的不同，對同一預測對象預測結(jié)果也有差異每一種預測方法有不同的適用范圍局限性，因而使用不同的預測方法所得預測結(jié)果可以互相驗證、補充，從而選擇合理的預測方案，提高預測的效果?！?〕預測方案的靈活性在市場經(jīng)濟條件下，土地需求量預測必須掌握市場變化趨勢和進行市場經(jīng)濟分析，不僅從本區(qū)域市場經(jīng)濟開展預測國民經(jīng)濟開展對土地需求，而且要從大區(qū)域、大環(huán)境角度即從全省、全國、乃至全世界角度分析市場變化，根據(jù)靈敏的市場信號預測尚未發(fā)生的變化。增強預測結(jié)果的應變能力和彈性能力。五、城鎮(zhèn)開展及城鎮(zhèn)體系建設與用地規(guī)模研究城鎮(zhèn)體系是指在一個相對完整的地域或國家中，由不同職能分工、不同等級規(guī)模、聯(lián)系密切、互相依存的城鎮(zhèn)的集合。4層含義：區(qū)域的相對完整，不是任意肢解，也不是任意拼接；職能分工不同；等級規(guī)模不同；不同就要交流，組成空間網(wǎng)絡，具有一體化傾向。1、小城鎮(zhèn)土地利用的現(xiàn)狀和問題小城鎮(zhèn)是改革開放以來開展速度最快的一個群體。隨著小城鎮(zhèn)的開展，各項建設對土地的利用數(shù)量也在迅速增加。在小城鎮(zhèn)的開展過程中，盡管許多地方都編制了建設規(guī)劃，并且大局部小城鎮(zhèn)的規(guī)劃標準都比較高，但由于絕大局部小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃的編制都是近幾年的事情，而隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導人的頻繁變更隨意更改規(guī)劃的現(xiàn)象十分普遍。小城鎮(zhèn)用地增長迅速，浪費十分嚴重。改革開放20年來，我國建制鎮(zhèn)的數(shù)量由1978年的2173個增加到1998年的19100個，建設用地17161.1平方公里，是1990年1萬個建制鎮(zhèn)用地8250.83平方公里的2.08倍。在小城鎮(zhèn)建設過程中，注重外延開展，無視內(nèi)涵挖潛的現(xiàn)象十分嚴重。由于現(xiàn)行土地使用費用低導致外延開發(fā)本錢較低，而舊城鎮(zhèn)改造的費用較高，會給地方財政造成較大負擔，因而，大局部小城鎮(zhèn)在建設中都是向外開展，在老城區(qū)以外新開發(fā)一塊面積很大的新城區(qū)，從而造成耕地的極大浪費?？偟膩砜?，我國的城鎮(zhèn)化水平大大低于經(jīng)濟開展水平，城鎮(zhèn)化的滯后已經(jīng)給農(nóng)村經(jīng)濟開展帶來十清楚顯的負面效應，如鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開展的過分分散化、農(nóng)用土地難以有效集中、農(nóng)民收入多年來一直停滯不前等，實踐證明，當前的小城鎮(zhèn)并沒有真正起到拉動農(nóng)村經(jīng)濟開展和農(nóng)村剩余勞動力蓄水池的作用，因此，大力開展農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設，使小城鎮(zhèn)能夠真正拉動農(nóng)村經(jīng)濟的開展，真正起到連接城市和農(nóng)村橋梁的作用，已經(jīng)成為社會各屆的共識。2、城市的用地規(guī)模確實定城市的用地規(guī)模是指到規(guī)劃期末城市建設用地范圍的大小。在對城市人口規(guī)模進行預測的根底上，按照國家的?城市用地分類與城市規(guī)劃用地標準?確定人均城市建設用地的指標，就可以計算出城市的用地規(guī)模。城市的用地規(guī)模＝預測的城市人口規(guī)?！寥司ㄔO用地標準在計算城市用地規(guī)模時，用地計算范圍應當與人口計算范圍相一致。根據(jù)國家?城市用地分類與城市規(guī)劃用地標準?的規(guī)定，規(guī)劃人均用地指標可以劃分為四類。在確定規(guī)劃人均用地指標等級時，必須根據(jù)現(xiàn)狀人均建設用地的水平，按照國家?城市用地分類與城市規(guī)劃用地標準?的規(guī)定確定。所采用的規(guī)劃人均建設用地指標應同時符合指標級別和允許調(diào)整幅度雙因子的限制要求。調(diào)整幅度是指規(guī)劃人均建設用地指標比現(xiàn)狀人均建設用地增加或減少的數(shù)值。3、空間布局規(guī)劃城鎮(zhèn)體系空間結(jié)構規(guī)劃主要是把不同職能規(guī)模的城鎮(zhèn)落實到空間，綜合考慮城鎮(zhèn)之間、城鎮(zhèn)與交通網(wǎng)之間城鎮(zhèn)與區(qū)域之間的合理結(jié)合。各個區(qū)域城鎮(zhèn)空間網(wǎng)絡結(jié)構是千差萬別的，沒有一個統(tǒng)一的模式可以遵循，城鎮(zhèn)體系的空間網(wǎng)絡結(jié)構使本區(qū)域的綜合地域結(jié)構以及與更大范圍區(qū)域鎮(zhèn)和的集中反映。只有深入分析個地區(qū)特有的背景、歷史條件、矛盾和出路，才能找出適合于它特有的空間結(jié)構。因此城鎮(zhèn)體系的空間結(jié)構沒有一個固定的模式，實際當中我們可以從以下方面著手做：工作的主要內(nèi)容包括：〔1〕分析區(qū)域城鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀空間網(wǎng)絡的主要特點和城市分布的控制性因素?！?〕區(qū)域城鎮(zhèn)開展條件的綜合評價，以揭示地域結(jié)構的地理根底。〔3〕設計區(qū)域不同等級的城鎮(zhèn)開展軸線〔或稱開展走廊〕高級別軸線穿越區(qū)域城鎮(zhèn)開展條件最好的局部，連接盡可能多的城鎮(zhèn)，特別是高級別的城市，表達交互作用阻力最小或者開發(fā)潛力最大的方向，本區(qū)域的網(wǎng)絡結(jié)構要與更大范圍的宏觀結(jié)構相協(xié)調(diào)?！?〕綜合各城鎮(zhèn)在職能、規(guī)模和網(wǎng)絡結(jié)構中的特點和地位，對他們今后的開展對策實行歸類，為未來生產(chǎn)力布局提供參考。