建設項目代建制理論及實務1

建設工程項目“代建制”理論及實務王雪青

教授天津大學管理學院講座提綱第一講建設工程項目“代建制”的基礎理論第二講建設工程項目管理模式及發(fā)展趨勢第三講建設工程項目“代建制”的操作程序第一講建設工程項目“代建制”的基礎理論1.1政府投資項目及其管理模式1.2“代建制”的實施背景1.3“代建制”的概念及內(nèi)涵1.4“代建制”的運作模式1.5“代建制”的主要參與方及其職責1.6“代建制”的實施方式1.7“代建制”的組織設計1.8“代建制”的實施效果1.9“代建制”的主要問題1.1.1政府投資項目的概念政府投資項目在國外叫做“政府工程”（governmentproject）或“公共工程”（publicproject）一般指：為了適應和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資，發(fā)行國債或地方財政債券，向證券市場或資本市場融資，利用外國政府贈款，國家財政擔保的國內(nèi)外金融組織貸款以及行政事業(yè)性收入等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項目按照建設項目的性質(zhì)分為經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目

1.1政府投資項目及其管理模式1.1.2天津政府投資項目管理模式的改革進程建設單位自管式（天津各醫(yī)院、各大學的改造工程等）籌建處或指揮部型（各示范中學、引灤入津工程等）建、管、用一體的模式（市政局實施的衛(wèi)津河治理等）專業(yè)化管理模式（天津開發(fā)區(qū)的“建設總公司”模式）天津市政府投資項目管理模式的改革歷程和全國大多數(shù)地區(qū)一樣，經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的發(fā)展階段。目前主要有：1.1.3政府投資項目傳統(tǒng)管理模式的弊端1.缺乏強有力的投資風險約束機制，項目“三超”（超投資、超規(guī)模、超工期）現(xiàn)象非常突出2.項目管理缺乏完善的組織形式，項目建設管理資源配置不合理3.工程目標難以實現(xiàn)，工期質(zhì)量難以保證4.招投標不規(guī)范5.工程項目監(jiān)督不力，違法亂紀現(xiàn)象時有發(fā)生

1.1.4政府投資項目管理的國際經(jīng)驗1.將實施政府建設項目作為政府的一項重要職能2.對政府投資項目實行相對集中的專業(yè)化管理

3.政府投資項目管理嚴格按規(guī)則辦事4.機構(gòu)之間權(quán)力、責任匹配，互相之間制約5.政府投資項目管理的透明度極高6.充分依靠專業(yè)人士和中介組織1.1政府投資項目及其管理模式1.2“代建制”的實施背景1.3“代建制”的概念及內(nèi)涵1.4“代建制”的運作模式1.5“代建制”的主要參與方及其職責1.6“代建制”的實施方式1.7“代建制”的組織設計1.8“代建制”的實施效果1.9“代建制”的主要問題1.2.1“代建制”的試點“代建制”模式源于廈門自1993年始，廈門市針對政府投資項目“投資、建設、管理、使用”四位一體的弊端，以及由此導致的各方行為主體責任不明確，過程無法有效控制等問題，通過采用招標或直接委托等方式，將一些基礎設施和社會公益性的政府投資項目委托給一些有實力的專業(yè)公司，由這些公司代替業(yè)主對項目實施建設，并在改革中不斷對這種方法加以完善，逐步發(fā)展成為了現(xiàn)在的項目代建制度2002年，建設部組織的“政府投資工程管理方式改革”課題研究中，提出以“代建制”改革現(xiàn)有政府投資工程管理模式，上海、北京、天津、浙江、貴州、江蘇、山東、云南、四川、重慶等省市先后開展“代建制”試點工作1.2“代建制”的實施背景1.2.2《國務院關于投資體制改革的決定》的出臺2004年7月16日，國務院正式批準了《關于投資體制改革的決定》，該《決定》的亮點之一就是將在全國范圍內(nèi)推行“代建制”。推行“代建制”的項目是政府投資的非經(jīng)營性項目。即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，建成后移交給使用單位1.1政府投資項目及其管理模式1.2“代建制”的實施背景1.3“代建制”的概念及內(nèi)涵1.4“代建制”的運作模式1.5“代建制”的主要參與方及其職責1.6“代建制”的實施方式1.7“代建制”的組織設計1.8“代建制”的實施效果1.9“代建制”的主要問題1.3.1“代建制”的概念代建制是指投資方經(jīng)過規(guī)定的程序，委托相應資質(zhì)的工程管理公司或具備相應工程管理的其他企業(yè)，代理投資人或建設單位組織和管理項目建設的模式1.3“代建制”的概念及內(nèi)涵

第三條

本辦法所稱建設工程項目代建活動，是指建設單位通過招標或委托的方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位（以下簡稱代建單位），對新建、改建、擴建項目（以下簡稱代建項目）的組織實施進行全過程或若干階段管理咨詢的服務。

實行代建制的項目投資主體或建設單位（以下簡稱業(yè)主單位），在工程建設期間作為委托人，負責提供建設條件和外部環(huán)境，在項目建成后實施運營管理。代建期間代建單位按照合同約定履行項目建設的投資主體或建設單位職責。《天津市建設工程項目代建管理試行辦法》規(guī)定：

1.3.2“代建制”的內(nèi)涵適用范圍包括政府投資項目和社會投資項目招投標方式，也可以是其他如直接委托等方式選擇有資質(zhì)的專業(yè)的企業(yè)，包括有專業(yè)化的人才及業(yè)績選擇代建單位，而不是總承包商實現(xiàn)項目建設和管理功能從業(yè)主到代建人的轉(zhuǎn)移，達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的建成后移交使用者，明確建設與使用的分離1.3.3“代建制”的特征代建制的對象是工程項目代建制的合同主體：委托方和代建方。非經(jīng)營性政府投資項目合同主體涉及委托方、使用方和代建方。對于只有委托方和代建方的代建項目，合同關系簡單，易于分清雙方的責權(quán)利；對于涉及三方的代建項目，合同關系復雜，管理難度大代建制是一種特殊的項目管理方式。代建制除項目管理的內(nèi)容外，還包括項目策劃、立項報批，辦規(guī)劃、土地、環(huán)評、消防、市政、人防、綠化、開工等手續(xù)，采購施工承包商和監(jiān)理服務單位等內(nèi)容4.

代建制是一種專業(yè)化的服務管理。代建制是采購服務，因此能夠提供專業(yè)服務的組織的業(yè)績、資質(zhì)、信譽以及人員的資質(zhì)和經(jīng)驗是采購的重點對象5.代建制適用于項目全過程的管理?！罢l來代理”是代建委托的重要內(nèi)容，答案很明確，就是由專業(yè)化的項目管理單位來代理，它的特點是“專業(yè)化”。不言而喻，專業(yè)化是任何行業(yè)都應該遵循的準則，只有這樣才能提高管理水平，推動生產(chǎn)力的發(fā)展

1.1政府投資項目及其管理模式1.2“代建制”的實施背景1.3“代建制”的概念及內(nèi)涵1.4“代建制”的運作模式1.5“代建制”的主要參與方及其職責1.6“代建制”的實施方式1.7“代建制”的組織設計1.8“代建制”的實施效果1.9“代建制”的主要問題1.4.1上海模式即政府指定代建公司模式，上海、廣州、海南等地實行由政府組建或指定若干家具備較強經(jīng)濟和技術實力的國有建設公司、投資公司或項目管理公司，對政府投資項目實行代理建設，按企業(yè)經(jīng)營管理代建制方式總承包方式承包商（或）竣工驗收階段確定招標1.4“代建制”的運作模式優(yōu)點：1．通過選擇代建人，可以實現(xiàn)防止公共工程招標中的腐敗行為和對公共工程建設的專業(yè)化管理的政策目的2．政府意愿可以較好的通過項目代建單位實現(xiàn)3．因為通過市場化運作，代建單位積極性高4．有利于代建方嚴格控制資金使用缺點：1．具有壟斷性，易于出現(xiàn)政府把關不嚴，代建單位與使用單位的串通，造成概算不科學，不利競爭2．合同約束力不強3．使用單位不是合同當事人，難以發(fā)揮使用單位的積極性，甚至使用單位不予協(xié)助、配合，增加工程建設中的困難1.4.2深圳模式即政府專業(yè)管理機構(gòu)模式，深圳、安徽、珠海等地實行由政府成立具有較強經(jīng)濟、技術實力的代建管理機構(gòu)(如工務局等)，按事業(yè)單位管理，對所有政府投資項目實行代理建設優(yōu)點：1.以政府部門機構(gòu)的身份出現(xiàn)，方便協(xié)調(diào)建設中的各種問題2.政府的機構(gòu)政府也方便監(jiān)督與管理，一些合理的變更易于實現(xiàn)3.代建管理費可以相對較低缺點：1.沒有完全解決政府角色混淆問題。工務局集政府投資項目業(yè)主和政府管理職能于一體，容易產(chǎn)生“建、管”不分帶來的傳統(tǒng)問題2.政府人員隊伍隨著所管的政府投資工程的逐漸增多，壓力大、責任重、人手少、辦公經(jīng)費短缺的狀況隨之出現(xiàn)3.激勵約束機制不明。由于工務局是一個事業(yè)單位，對職員缺乏激勵效應，缺少對投資控制的內(nèi)在約束機制，抗風險能力不足，缺乏超概預算行為的責任追究經(jīng)濟承擔能力4.項目較多時，容易造成代建單位內(nèi)部管理效益的降低，管理水平降低1.4.3北京模式即代建公司競爭模式，北京、重慶等地實行由政府設立準入條件，按市場競爭原則，批準若干家具有較強經(jīng)濟和技術實力，有良好建設管理業(yè)績并可承擔投資風險的代建公司參與項目代建的競爭，通過公開招標選擇代建單位

優(yōu)點：可以引入競爭，提高項目管理公司的專業(yè)化水平，與國際接軌可以降低投資，節(jié)約資金不需要增設新的機構(gòu)，避免了機構(gòu)、職能重迭缺點：政府在監(jiān)管上強度較大，并要求有較強的專業(yè)技術能力，方可以與專業(yè)代建單位進行代建談判，避免代建公司的索賠和追加，政府部門工作量較大一些使用單位合理的變更通過行政審批手段較難實現(xiàn)此種模式有賴于成熟的市場機制，同時對原有制度的沖擊較大，實行起來有較大的難度

1.1政府投資項目及其管理模式1.2“代建制”的實施背景1.3“代建制”的概念及內(nèi)涵1.4“代建制”的運作模式1.5“代建制”的主要參與方及其職責1.6“代建制”的實施方式1.7“代建制”的組織設計1.8“代建制”的實施效果1.9“代建制”的主要問題1.5.1“代建制”的主要參與方委托人，比較含糊，有的指“業(yè)主”，有的指政府，有的認為是代建單位，有的干脆省略代建人，即有相應資質(zhì)的專業(yè)工程管理公司，指按照代建合同約定，承擔政府投資建設項目組織管理實施工作的法人使用人，指項目建成后實際接收、使用、管理并擁有項目產(chǎn)權(quán)的法人1.5“代建制”的主要參與方及其職責1.5.2政府投資項目中委托人的職責負責審批項目建議書、可行性研究報告，審查確定設計方案，審批工程預算和正式開工計劃等，通過公開招標等方式確定代建單位安排項目年度投資計劃并協(xié)調(diào)財政部門按工程進度撥付建設資金監(jiān)管代建單位履行合同組織工程的竣工驗收和移交

1.5.3政府投資項目中代理人的職責代建人從項目建議書審批通過后介入項目管理，是項目的管理主體，在政府委托的職責范圍內(nèi)對項目建設進行全方位、全權(quán)制、全責制的管理，主要職責如下：根據(jù)項目建議書立項批復完成項目可行性研究、環(huán)境評估等工作辦理有關規(guī)劃、土地部門“一書兩證”手續(xù)組織勘察、設計單位的招標工作負責“三通一平”工作、地質(zhì)勘探、初步設計與審查、初步設計概算的編制與報批工作5.根據(jù)批準的初步設計文件，組織并管理施工圖設計及負責辦理施工圖審查手續(xù)6.組織施工、監(jiān)理和材料設備供應單位的招標工作；協(xié)助業(yè)主與其他企業(yè)簽訂經(jīng)濟合同，并受業(yè)主委托監(jiān)督合同的履行7.負責辦理建筑工程施工許可證等工程實施中的各有關手續(xù)8.負責建設實施階段質(zhì)量、安全、進度和投資等控制工作，組織工程中間驗收、單位工程竣工驗收，對工程質(zhì)量實行終身負責制9.按項目進度要求上報季度及年度資金計劃，審核、簽證工程進度報表并提出進度撥款意見10.負責施工中出現(xiàn)的工程設計變更及增減工程量的審查與報批(由業(yè)主審批)手續(xù)11.負責工程決算的審核及報批工作，并對工程技術資料進行整理匯編1.5.4政府投資項目中使用人的職責根據(jù)項目建議書批準的建設性質(zhì)、建設規(guī)模和總投資額，提出項目使用功能配置、建設標準協(xié)助代建單位辦理計劃、規(guī)劃、土地、施工、環(huán)保、消防、園林、綠化及市政接用等審批手續(xù)參與項目設計的審查工作及施工、監(jiān)理招標的監(jiān)督工作監(jiān)督代建項目的工程質(zhì)量和施工進度，參與工程驗收監(jiān)督前期工作代理單位和建設實施代建單位對政府資金使用情況負責政府差額撥款投資項目中的自籌資金的籌措，建立項目專門賬戶，按合同約定撥款

1.1政府投資項目及其管理模式1.2“代建制”的實施背景1.3“代建制”的概念及內(nèi)涵1.4“代建制”的運作模式1.5“代建制”的主要參與方及其職責1.6“代建制”的實施方式1.7“代建制”的組織設計1.8“代建制”的實施效果1.9“代建制”的主要問題從工程項目的建設程序來分，“代建制”的實施方式分為全過程代建和兩階段代建全過程代建即委托人根據(jù)批準的項目建議書，面向社會招標代建人，由代建人根據(jù)批準的項目建議書，從項目的可研報告開始介入，負責可研報告初步設計、建設實施乃至于竣工驗收兩階段代建即將建設項目分為項目前期工作階段代建和項目建設實施階段代建。項目前期工作階段代建是從編制項目建議書開始至項目施工總包、監(jiān)理通過招標方式確定為止，此階段項目使用單位是主體，是法人，有決策權(quán)；項目建設實施階段代建一般從申領項目開工證開始至項目施工保質(zhì)期結(jié)束，此階段代建單位擁有決策權(quán)

1.6“代建制”的實施方式名稱優(yōu)點缺點全過程代建比較簡化投資者、使用單位和代建三方的協(xié)調(diào)關系，有利于其前后期的銜接1.簽代建合同時，不太利于確定投資控制目標2.容易造成代建人人為的在項目前期階段擴大項目總投資3.如果項目本身還有征地、拆遷等因素，易把此類因素造成的項目進展緩慢的風險集中到政府投資部門上來兩階段代建1.便于調(diào)動項目使用單位積極性，加快項目的前期工作2.可操作性強，且專業(yè)化管理的程度較高

1.投資人需要協(xié)調(diào)的內(nèi)容較多，前、后期代建之間的銜接易出問題2.不利于項目工期、質(zhì)量、投資的總體