衛(wèi)生監(jiān)視工作中行政法的適用

衛(wèi)生監(jiān)視工作中行政法的適用衛(wèi)生監(jiān)視是國家治理衛(wèi)生公共事務(wù)的重要形式。國家為了保證人民群眾的身心健康，保障社會主義各項事業(yè)的順利進行，必須加強衛(wèi)生監(jiān)視工作。黨的十五大明確而完整地提出要依法治國，建設(shè)社會主義法制國家。衛(wèi)生事業(yè)是社會主義事業(yè)的重要組成部分，依法治理衛(wèi)生事業(yè)是實現(xiàn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的重要內(nèi)容。衛(wèi)生監(jiān)視執(zhí)法是政府治理全社會衛(wèi)生的基本方式，是實現(xiàn)預(yù)防戰(zhàn)略，保護人體健康的基本手段。衛(wèi)生行政執(zhí)法水平的高低，不僅關(guān)系到改善社會公共衛(wèi)生狀況，進步社會衛(wèi)生水平和人民生活質(zhì)量的題目，而且關(guān)系到規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，優(yōu)化投資環(huán)境、促進經(jīng)濟發(fā)展的題目。一、衛(wèi)生監(jiān)視與行政法“行政”一詞就其原意來說有兩層含義，一指國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，即國家行政機關(guān)，二指國家行政機關(guān)依其職權(quán)所從事的治理活動。行政法是規(guī)定國家行政機關(guān)組織、職責(zé)權(quán)限、活動原則、治理制度和工作程序的法律規(guī)范的總和。它調(diào)整國家各級行政機關(guān)及其職能部分在行使行政治理職能中，同其他國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體和公民的社會關(guān)系。衛(wèi)生法所調(diào)整的社會關(guān)系，既有各級衛(wèi)生行政部分之間、各級衛(wèi)生行政部分與同級人民政府之間、各級衛(wèi)生行政部分與其衛(wèi)生行政相對人之間的縱向行政治理關(guān)系，又有各種醫(yī)療機構(gòu)、各種提供衛(wèi)生服務(wù)的企事業(yè)單位與服務(wù)對象之間的橫向衛(wèi)生服務(wù)關(guān)系。就縱向的衛(wèi)生行政治理關(guān)系而言，衛(wèi)生法與行政法是從屬和補充關(guān)系。衛(wèi)生監(jiān)視工作是衛(wèi)生法的執(zhí)行工作，即衛(wèi)生行政執(zhí)法工作。從衛(wèi)生法與行政法的從屬和補充關(guān)系來說，它是以行政法為基礎(chǔ)，以衛(wèi)生法律法規(guī)為依據(jù)的具體行政執(zhí)法工作。具體來說，衛(wèi)生監(jiān)視是指具有法定監(jiān)視權(quán)的國家機關(guān)、杜會組織和衛(wèi)生行政執(zhí)法職員依法對衛(wèi)生公共事務(wù)進行治理的行為.二、衛(wèi)生監(jiān)視主體及其特征1、主體的特定性衛(wèi)生監(jiān)視執(zhí)法的主體主要是各級衛(wèi)生行政機關(guān).只有衛(wèi)生行政機關(guān)才是真正意義上的衛(wèi)生行政執(zhí)法主體。只是在特定的條件下，法律法規(guī)才將衛(wèi)生執(zhí)法權(quán)授予某一組織。這種組織稱為法律、法規(guī)授權(quán)組織，一般應(yīng)視同于行政主體。衛(wèi)生行政機關(guān)要把執(zhí)法權(quán)委托給其他組織行使，必須有法律、法規(guī)或規(guī)章明確規(guī)定，并承擔(dān)法律貴任。2、職權(quán)的法定性衛(wèi)生監(jiān)視執(zhí)法主體所執(zhí)行的法律規(guī)范，只能是法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由衛(wèi)生行政執(zhí)法主體執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章.執(zhí)法主體只能在法定職權(quán)內(nèi)履行衛(wèi)生行政治理責(zé)任，不得越權(quán)執(zhí)法。3、行為的主動性衛(wèi)生監(jiān)視執(zhí)法是一種直接影響相對人權(quán)利和義務(wù)的主動行為，不以相對人的意愿為轉(zhuǎn)移。一般講，法律規(guī)范頒布后它僅是一種抽象規(guī)范。有關(guān)公民、組織不自覺遵守，又沒有行政主體往執(zhí)行，就不會對公民、法人和其他組織產(chǎn)生權(quán)利和義務(wù)的實際影響。相對人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不會自動的發(fā)生、變更和終止。行政執(zhí)法行為，則成為法的定與實施之間的橋梁和紐帶。4、國家強制性衛(wèi)生監(jiān)視是國家衛(wèi)生治理行政權(quán)運轉(zhuǎn)的一種特殊方式，是由衛(wèi)生行政主體單方面決定的國家治理活動，是國家意志的體現(xiàn)，具有國家強制性。行使衛(wèi)生監(jiān)視職權(quán)的機構(gòu)是指依法設(shè)立并根據(jù)衛(wèi)生法律、法規(guī)規(guī)定，具有某一方面衛(wèi)生行政治理和執(zhí)行衛(wèi)生法律、法規(guī)和規(guī)章職權(quán)的行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織及其工作職員。取得衛(wèi)生監(jiān)視主體資格必須具備以下基本條件:第一，依據(jù)組織法或組織規(guī)則設(shè)立，并且具有外部生治理職能，能代表國家與公民、法人和其他組織發(fā)生行政上的法律關(guān)系。第二，必須得到衛(wèi)生法律、法規(guī)的明確授權(quán)，代表國家行使某一種別衛(wèi)生行政執(zhí)法職權(quán)。無論什么機關(guān)、組織和個人沒有得到法律、法規(guī)的特別授權(quán)就沒有衛(wèi)生行政執(zhí)法職權(quán)。第三，法律、法規(guī)的授權(quán)必須與其外部治理職能、權(quán)限、范圍一致。包括權(quán)限上的一致性及治理范圍和對象上的一致性.如縣級衛(wèi)生行政機關(guān)就不能被授予省級衛(wèi)生行政機關(guān)的相應(yīng)權(quán)限;其他治理職能的機關(guān)也不能被授予衛(wèi)生行政執(zhí)法職權(quán)。疫情防控下應(yīng)急征用的行政檢察監(jiān)督路徑一、疫情防控越是吃勁的時候越要堅持依法防控歲末年初，新型冠狀病毒肆虐華夏大地，為對抗突如其來的“新冠肺炎”疫情，中央成立了應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”），各省市啟動了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)?！靶鹿诜窝住币咔槭菍ξ覈膽?yīng)急處置能力的一次大考，全國各條線眾志成城，英勇“抗疫”，充分體現(xiàn)了黨中央領(lǐng)導(dǎo)下的集中力量辦大事的制度優(yōu)越性，但也暴露出了我國預(yù)防預(yù)警、先期處置和物資儲備等方面的不足。為解決防疫物資短缺問題，不少地方政府及其部門緊急征用民用物資，甚至出現(xiàn)了云南某地行政機關(guān)征用他省市應(yīng)急救災(zāi)物資的“烏龍事件”?！笆冀K把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”，全面提高依法防控、依法治理能力。中央全面依法治國委員會第三次會議指出依法科學(xué)有序防控至關(guān)重要，疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作的順利開展。堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防治工作，對重大疫情發(fā)生地區(qū)的賓館、場館、民營醫(yī)院以及口罩、防護服等防疫物資的征用，應(yīng)當(dāng)依法有序進行?！斑@次疫情是對我國治理體系和治理能力的一次大考”，在處置重大突發(fā)事件中能否堅持依法行政、依法防疫是檢驗國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要指標。二、檢察機關(guān)是保證應(yīng)急征用合法、有序的重要力量應(yīng)急征用是行政機關(guān)應(yīng)對突發(fā)性事件時，面對應(yīng)急物資短缺狀態(tài)所采取的行政應(yīng)急措施，屬于行政征用的范疇。應(yīng)急征用是指行政主體在應(yīng)對突發(fā)事件時，為了國家利益和社會公共利益，依據(jù)法律的規(guī)定，強制性取得公民、法人或其他組織的財產(chǎn)并給予合理經(jīng)濟補償?shù)男姓饔眯袨椤?003年“非典”疫情之后我國的應(yīng)急法治建設(shè)取得了長足的進步，出臺了一系列應(yīng)對突發(fā)事件的法律規(guī)范，推動了我國應(yīng)急征用法治化建設(shè)。應(yīng)急征用是憲法性的行政權(quán)力，我國《憲法》規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！?/p>

《物權(quán)法》規(guī)定，“因搶險、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)。”《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，“有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個人的財產(chǎn)?！薄秱魅静》乐畏ā芬?guī)定，“傳染病暴發(fā)、流行時，根據(jù)傳染病疫情控制的需要，國務(wù)院有權(quán)在全國范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，縣級以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備?！?/p>

2020年“新冠肺炎”疫情再次對我國應(yīng)急征用法治化建設(shè)提出了挑戰(zhàn)。檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，是保障依法防控疫情、應(yīng)急征用行為合法合理和社會有序運行的重要力量。行政檢察監(jiān)督是促進依法行政、推進全面依法治國的重要手段，是新時代檢察機關(guān)履行法定職責(zé)的重要內(nèi)容。在疫情防控中,行政檢察在釋放行政主體行為效能，協(xié)助解決行政爭議，保證應(yīng)急征用合法、公正，以及助力經(jīng)濟秩序恢復(fù)和營商環(huán)境法治化建設(shè)等方面具有獨特價值和功能。三、行政檢察監(jiān)督應(yīng)急征用的審查方法面對嚴峻的疫情防控形勢，檢察機關(guān)應(yīng)做到守土盡責(zé)，除依法從快從嚴打擊刑事犯罪外，還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮行政檢察在解決行政爭議中的獨特作用。行政機關(guān)在應(yīng)急執(zhí)法時，因處于特殊形勢下，難免會忽視行政執(zhí)法程序和行政相對人的權(quán)利保障，行政爭議和公眾情緒如果得不到很好的解決和疏導(dǎo)，很容易產(chǎn)生不必要的沖突，給本已吃勁的疫情防控形勢雪上加霜。行政檢察監(jiān)督有必要也有義務(wù)介入應(yīng)急防控工作，引導(dǎo)行政相對人通過法律途徑解決問題，化解應(yīng)急征用過程中的行政爭議，保障行政相對人的合法權(quán)利，保證應(yīng)急征用在法治軌道上運行。（一）行政檢察監(jiān)督的線索來源檢察機關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)的，行政機關(guān)為防控疫情而采取的應(yīng)急行政措施和臨時性應(yīng)急管理措施中的應(yīng)急征用行為，均應(yīng)當(dāng)納入行政檢察監(jiān)督的范疇。應(yīng)急征用的行政檢察監(jiān)督線索來源包括但不限于控告申訴部門辦理的接待群眾來信來訪案件中涉及應(yīng)急征用行為、刑事檢察部門辦理的刑事案件中涉及應(yīng)急征用行為、民事檢察和公益訴訟部門在履行職責(zé)過程中涉及應(yīng)急征用行為、當(dāng)事人向檢察機關(guān)申請監(jiān)督行政訴訟案件中涉及應(yīng)急征用行為；以及高檢院在保障依法防控疫情專項活動中涉及應(yīng)急處置問題的監(jiān)督，其中對有爭議的應(yīng)急征用行為進行重點監(jiān)督。（二）行政檢察監(jiān)督的審查內(nèi)容行政檢察監(jiān)督行政機關(guān)應(yīng)急征用行為的方法和內(nèi)容主要包括以下幾個方面：?一是應(yīng)急征用的主體是否適格。根據(jù)《傳染病防治法》的規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)在全國范圍內(nèi)跨省級行政區(qū)域調(diào)配應(yīng)急物資，縣級以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)行使應(yīng)急征用權(quán)。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個人財產(chǎn)。兩部同位階的法律在征用主體上規(guī)定不一，也給應(yīng)急征用的行政檢察監(jiān)督帶來了一些困擾。《突發(fā)事件應(yīng)對法》雖然是新法，但《傳染病防治法》屬于特別法，故而在適用上必然引起爭論。在審查此類爭議時，應(yīng)當(dāng)更多考慮到應(yīng)急征用行為的環(huán)境，行政主體所面臨的執(zhí)法情形是否緊急等。如果面對突發(fā)性事件，政府部門可以立即采取臨時性應(yīng)急征用措施，事后向人民政府備案，并及時給予相對人經(jīng)濟補償或返還原物；如果在疫情防控中，有關(guān)部門執(zhí)法環(huán)境并未達到現(xiàn)實緊迫危險程度，在時間和空間完全有可能取得人民政府授權(quán)或者系人民政府統(tǒng)籌安排的征用行為，應(yīng)當(dāng)由人民政府實施應(yīng)急征用行為，具體可以授權(quán)、委托相關(guān)部門去行使，但法律后果應(yīng)當(dāng)歸屬于人民政府。檢察機關(guān)在辦理此類案件，化解此類行政爭議時，應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析，在具體的應(yīng)急事態(tài)環(huán)境中，區(qū)別對待應(yīng)急征用主體適格問題，并做好釋法說理和依法解決當(dāng)事人的經(jīng)濟補償問題。?二是應(yīng)急征用的程序是否規(guī)范。應(yīng)急征用就其行為性質(zhì)而言，屬于對物的行政強制措施，根據(jù)《行政強制法》第三條第二款規(guī)定，突發(fā)事件中的應(yīng)急措施不適用行政強制程序。應(yīng)急征用是在特殊社會狀態(tài)下的非常之舉，具有緊迫性和臨時性的特點，要求效率優(yōu)先，但這并不意味著可以“踢開”程序?qū)嵤?yīng)急征用。首先，應(yīng)急征用應(yīng)當(dāng)以書面的形式作出。行政主體在作出應(yīng)急征用決定時，應(yīng)當(dāng)向行政相對人出具《應(yīng)急征用決定書》，載明應(yīng)急征用相對人，征用目的、依據(jù)，征用對象具體情況、征用時限，行政相對人享有的經(jīng)濟補償和救濟權(quán)利以及征用單位、時間等。其次，《應(yīng)急征用決定書》應(yīng)當(dāng)直接送達行政相對人，確因情況緊急無法直接送達的，應(yīng)當(dāng)通過郵寄或者電子郵件方式送達；無法聯(lián)系到行政相對人的，可以公告送達。因突發(fā)事件現(xiàn)實緊迫危險的，來不及出具書面材料的，應(yīng)當(dāng)電話告知相關(guān)人或邀請當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織參與見證，并及時補辦《應(yīng)急征用決定書》三日內(nèi)送達行政相對人?！稇?yīng)急征用決定書》是行政機關(guān)應(yīng)急征用行使權(quán)力的象征，也是行政相對人權(quán)利保障的依托。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)重點圍繞《應(yīng)急征用決定書》的記載事項審查應(yīng)急征用程序是否規(guī)范。?三是應(yīng)急征用的對象是否適當(dāng)。檢察機關(guān)對應(yīng)急征用對象不僅要進行形式審查，更要實行實質(zhì)審查。首先，應(yīng)急征用對象是否超越了《應(yīng)急征用決定書》記載的范圍，如果出現(xiàn)實際征用對象超越文書載明范圍、時限的情況，不能簡單認定不合法，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審查超范圍、超時限的理由，以及事后有無補救措施等進行綜合認定實際征用對象的效力。其次，應(yīng)急征用對象是否符合比例原則。應(yīng)急征用雖然是處于緊急情況下的行政處置措施，但征用的范圍和時限也應(yīng)當(dāng)是必要的、適當(dāng)?shù)?，對相對人?quán)利影響最小的。由于突發(fā)事件情況緊急，在比例原則適用上可以較一般行政行為寬松，但也不能出現(xiàn)明顯的不符合比例情況。如在此次疫情防控中云南省某地行政機關(guān)征用他省市防疫物資的行為，不僅是主體不適格，也不符合比例原則。?四是應(yīng)急征用的用途是否合目的。應(yīng)急征用是在應(yīng)對突發(fā)事件時，為公共利益的目的而為之。在重大疫情期間，應(yīng)急征用目的是疫情防控，應(yīng)急征用對象應(yīng)當(dāng)用于公共利益，不得為私利所用。檢察機關(guān)對于應(yīng)急征用對象用途的審查，應(yīng)當(dāng)堅持形式審查和實質(zhì)審查并行。不僅要審查應(yīng)急征用對象的書面單據(jù)流轉(zhuǎn)、簽收情況，還要審查行政機關(guān)是否將征用物資應(yīng)用于突發(fā)事件的處置中，是否存在假公濟私、不當(dāng)挪用等情況，在分配應(yīng)急征用物