城市公共交通投融資體制改革研究

PAGE1-城市公共交通投融資體制改革研究商丘市公共交通有限公司張維峰一、緒論（一）歷史背景我國自1993年提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度以來，國有企業(yè)的公司制改革已走過近二十年的歷程，國有企業(yè)改革取得了重大的進(jìn)展。但由于城市公交在城市發(fā)展中具有舉足輕重的作用,具有基礎(chǔ)性、公益性的特點，所以公司制改革起步較晚,投融資體制比較單一。改革開放之后，我國經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)入了高速發(fā)展時期，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，人口激增，包括城市公共交通在內(nèi)的各項城市基礎(chǔ)設(shè)施由于受到計劃經(jīng)濟(jì)影響，從投入到運營管理均由政府承擔(dān)，投入嚴(yán)重不足，供需矛盾日益突出，老百姓乘車難是當(dāng)時的突出矛盾，城市公交行業(yè)普遍存在資金緊缺、公交線路和運力嚴(yán)重短缺的情況。在政府財力有限，城市發(fā)展又對公交不斷提出新的要求的情況下，2002年，作為城市公共交通行業(yè)的主管部門，原國家建設(shè)部在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，開始引導(dǎo)社會資金和國外資本參與城市公交企業(yè)改革和重組，優(yōu)化企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)，實行投資主體多元化。（二）我國城市公共交通行業(yè)市場化發(fā)展的歷程1985年，全國城市公共交通優(yōu)質(zhì)服務(wù)工作會議召開，時任國務(wù)院總理的李鵬同志出席會議，并做了重要講話，提出“公共交通是社會生產(chǎn)的第一道工序”。這是我國黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對城市公共交通工作提出的明確定位。此后，國務(wù)院又批轉(zhuǎn)了原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于改革城市公共交通工作的報告》（國發(fā)【1995】59號），首次以國務(wù)院文件形式突出強(qiáng)調(diào)城市公共交通工作的重要性，文件明確指出，城市公共交通是社會生產(chǎn)的第一道工序；城市公共交通要走市場化的道路，要多家經(jīng)營、統(tǒng)一管理，加快發(fā)展.2002年作為城市公共交通行業(yè)的主管部門，原國家建設(shè)部提出“開放市政公用行業(yè)投資建設(shè)、運營、作業(yè)市場，建立政府特許經(jīng)營制度，是為保證公眾利益和公共工程的安全,促進(jìn)城市市政公用事業(yè)發(fā)展，提高市政公用行業(yè)的運行效率而建立的一種新型制度，各級建設(shè)行政主管部門應(yīng)充分認(rèn)識這項改革的重大意義，以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、精心組織、統(tǒng)籌規(guī)劃、穩(wěn)步推進(jìn)。妥善處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，解決好市場化過程中出現(xiàn)的實際問題，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程”、“以體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新為動力，以確保社會公眾利益，促進(jìn)市政公用行業(yè)發(fā)展為目的，加快推進(jìn)市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程，引入競爭機(jī)制，建立政府特許經(jīng)營制度，盡快形成與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的市政公用行業(yè)市場體系，推動全面建設(shè)小康社會”、“允許跨地區(qū)、跨行業(yè)參與市政公用企業(yè)經(jīng)營。采取公開向社會招標(biāo)的形式選擇供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等市政公用企業(yè)的經(jīng)營單位，由政府授權(quán)特許經(jīng)營”。（建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場化進(jìn)程的意見》建城【2002】272號）。2004年原國家建設(shè)部進(jìn)一步提出“要深化國有城市公共交通企業(yè)改革。在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)社會資金和國外資本參與企業(yè)改革和重組，優(yōu)化企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)，實行投資主體多元化。要按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，完善法人治理結(jié)構(gòu)。深化企業(yè)內(nèi)部人事、用工和收入分配三項制度改革，分流安置富余人員，分離企業(yè)辦社會職能，創(chuàng)造企業(yè)改革發(fā)展的良好環(huán)境，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自我約束、自我完善的市場主體，進(jìn)一步提高企業(yè)服務(wù)能力和水平，增強(qiáng)其在行業(yè)內(nèi)的影響力和帶動力”（建設(shè)部關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見）。《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決議》（２００３年１０月１４日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過）也明確指出“放寬市場準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”，“加快推進(jìn)鐵道、郵政和城市公用事業(yè)等改革，實行政企分開、政資分開、政事分開”。2005年國務(wù)院出臺文件明確指出，“要按照市政公用事業(yè)改革的總體要求，鼓勵社會資本包括境外資本以合資、合作或委托經(jīng)營等方式參與公共交通投資、建設(shè)和經(jīng)營。鼓勵和支持公共交通企業(yè)采取盤活現(xiàn)有資產(chǎn)、改制上市等方式籌集資金”（國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知國辦發(fā)〔2005〕46號）。資金缺乏是公交企業(yè)面臨的普遍性問題，尤其是在實行低票價，政府補(bǔ)貼不到位，原材料、燃油價格不斷攀升，人工成本日益增加的今天，其問題的嚴(yán)重性直接威脅到企業(yè)的生存和正常運營。根據(jù)國家政策，不少城市對公交投融資體制改革進(jìn)行了探索。2002年，十堰市決定以公交集團(tuán)為試點，推動該市企業(yè)改制。2003年4月，溫州商人張朝榮以每年800萬元的價格，買斷十堰市22條公交線路18年的特許經(jīng)營權(quán)。十堰成為全國第一個公交事業(yè)民營化的城市。隨后湖北黃岡、合肥、重慶、南京、徐州、秦皇島等城市公交企業(yè)陸續(xù)完成企業(yè)改制，我省鶴壁、駐馬店、商丘市也在2004-2006年先后完成公交改制。企業(yè)改制主要目的是鼓勵多元化投資，多渠道吸收資金，努力解決公交發(fā)展中資金短缺的瓶頸問題。原來受計劃體制影響比較深，基本由政府壟斷的公交投融資體制正在發(fā)生積極變化，呈現(xiàn)投資主體多元化、投資來源多渠道化、投資決策自主化、投資管理間接化、風(fēng)險責(zé)任約束化的新局面。公交投資主體呈國有為主導(dǎo)、社會和外資共同參與的投資格局，形成多種所有制共同經(jīng)營、多家企業(yè)互相競爭的局面。政府通過規(guī)劃和行業(yè)管理引導(dǎo)對公交行業(yè)的投資，直接干預(yù)企業(yè)投資的行為已明顯減少。企業(yè)基本能按照市場化原則與公交服務(wù)公益性原則相結(jié)合的要求來經(jīng)營，自身對投資行為負(fù)責(zé)，在市場競爭環(huán)境中自覺增強(qiáng)了風(fēng)險意識，行業(yè)服務(wù)質(zhì)量在競爭中普遍提高。如江蘇徐州市，為了解決公交企業(yè)資金短缺問題，徹底擺脫公交企業(yè)“吃了上頓，沒下頓”的困境，徹底改變只由政府一家投資辦公交的單一投資體制，徐州公交大膽進(jìn)行投資體制改革，他們通過整合全市客運市場資源、實施資產(chǎn)重組，吸引社會資金、民間資金進(jìn)入城市公交市場，實現(xiàn)由經(jīng)營主體多元化向投資主體多元化的轉(zhuǎn)變，解決了城市公共交通發(fā)展的資金短缺問題。2000年，徐州公交依靠融資組建徐州新巴士有限公司，增強(qiáng)企業(yè)的市場競爭力；2001年，破除管理體制障礙，成功合并銅山客運公司，開創(chuàng)全省城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展的先河；2002年，依仗上市公司，大膽吸引外資，組建京徐巴士有限公司，壯大企業(yè)實力；同年，嫁接長途客運，組建新國線徐州公交，拓展企業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)營領(lǐng)域，徐州公交開始進(jìn)入以資本為核心，實現(xiàn)企業(yè)市場化經(jīng)營、規(guī)范化發(fā)展的新時期；2004年，實施企業(yè)改制，資源整合，采取增量入股，組建徐州市公共交通有限責(zé)任公司，完成產(chǎn)權(quán)置換、職工身份置換；2005年，實施戰(zhàn)略聯(lián)合，合并市出租公司，統(tǒng)一客運市場，徐州公交掌握了客運市場的主動權(quán)，減輕市場惡性競爭帶來的壓力，降低企業(yè)開發(fā)市場的成本，保障企業(yè)和職工的長遠(yuǎn)利益。2008年6月，公司實施決策層與經(jīng)營層的分離，相繼組建銅山客運有限公司和公交汽車出租有限公司。一系列深化投資體制改革的措施，較好的解決了公交企業(yè)資金來源問題，為企業(yè)發(fā)展住了活力，帶來了生機(jī)，為企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。（《人民公交》2011.8《公交優(yōu)先發(fā)展的“三個深化”》楊青山、原亦明）問題分析但是，由于公交行業(yè)受基礎(chǔ)性和公益性行業(yè)特點的影響，其投融資方面還存在一些需要深入研究的問題，主要表現(xiàn)在：受公益性行業(yè)性質(zhì)的影響，如票價、營運時間和線路剛性，行業(yè)總體投資回報率較低，不少城市公交行業(yè)還有虧損現(xiàn)象；同一城市內(nèi)，企業(yè)間投資回報率也存在較大差異，部分企業(yè)效益長期難以提高；政府補(bǔ)貼機(jī)制不健全，難以保證公益性投資的收益；投資主體對公交行業(yè)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性(低贏利、非贏利性)項目投資責(zé)任不明確；企業(yè)融資手段較簡單，主要以直接投資和商業(yè)信用(企業(yè)間相互拖欠)為主。造成這些問題的原因可以從多方面分析，但關(guān)鍵還是公交行業(yè)運作的體制性因素，主要為：行業(yè)發(fā)展性質(zhì)定位不明確。公交行業(yè)公益性的目標(biāo)比較明確，在很大程度上承擔(dān)社會義務(wù)。這與市場經(jīng)濟(jì)單純追求贏利為目的有矛盾的地方，但這并不與企業(yè)市場化運作完全相矛盾，如競爭機(jī)制、內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)和崗位責(zé)任，根據(jù)市場需求(客運量)制定計劃等，關(guān)鍵是如何協(xié)調(diào)好公交企業(yè)公益性和市場性之間的矛盾，做到行業(yè)效益和社會效益的雙贏。而我國比較普遍的情況是，無論從行業(yè)管理、政府和社會對公交發(fā)展的要求看，公交行業(yè)運作時公益性的目標(biāo)是比較明確的，但對市場經(jīng)濟(jì)的效益性目標(biāo)考慮不夠完善，沒有建立彌補(bǔ)企業(yè)公益性損失的配套性制度或配套性制度不完善，忽視公益性給企業(yè)帶來的損失，就會影響公交的投資收益。

政府在公交投資中的方向和性質(zhì)不明確，地位作用也不明確。國際上發(fā)達(dá)大城市公交企業(yè)資金來源中大多有政府財政資金投入，這種投資形式主要為效益補(bǔ)貼，和對效益低、投資回收期比較長的基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)。目前難點是，面對數(shù)量眾多公交經(jīng)營實體和多種所有制共同競爭的格局，在政府對公交投資問題上，不是應(yīng)該或不應(yīng)該投資的問題，而是政府如何進(jìn)行投資，投資哪些領(lǐng)域，政府投資決策的依據(jù)在哪里，以怎樣的方式投資，投資規(guī)模應(yīng)該如何確定，政府投資對現(xiàn)有公交經(jīng)營實體會產(chǎn)生怎樣的影響，這些問題集中起來就是政府在公交投資中應(yīng)該擔(dān)當(dāng)怎樣的角色尚不明確。

市場競爭實體過多，粗放型發(fā)展仍比較嚴(yán)重。由于公交行業(yè)市場需求比較穩(wěn)定，投資和經(jīng)營比較簡單，加上90年代初期鼓勵社會參與公交投資的政策，導(dǎo)致對公交投資一哄而起，公交經(jīng)營實體過多，不少企業(yè)低水平發(fā)展。

公交客運市場分割比較嚴(yán)重，不利行業(yè)內(nèi)資本的合理流動。公交線路是企業(yè)的生命線，直接影響企業(yè)的效益。隨著城市發(fā)展，線路效益狀況差距擴(kuò)大。運量穩(wěn)定有規(guī)模，客源收入水平較高的線路，其效益基本有保障，反之則反然。而由于歷史原因，目前線路經(jīng)營實體長期不變，企業(yè)經(jīng)營線路所屬區(qū)域也基本固定。由于線路經(jīng)營權(quán)剛性，已經(jīng)在一定程度上阻止了企業(yè)間公平競爭，而企業(yè)承擔(dān)公益性責(zé)任和義務(wù)又是相同的，企業(yè)利潤差距明顯擴(kuò)大。這實際上阻止了資本在行業(yè)內(nèi)部的流動和有效配置，也表明行業(yè)政策和體制仍沒有體現(xiàn)公平競爭的原則。

原國有公交企業(yè)在一定程度上仍受到舊體制的影響和束縛。表現(xiàn)在投資決策和資產(chǎn)重組中仍一定程度上受政府干預(yù)，導(dǎo)致一些投資沒有兼顧企業(yè)的自身效益和社會效益，一定程度上影響了企業(yè)投資積極性；部分原國有企業(yè)雖按現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行改制，但法人治理結(jié)構(gòu)還流于形式，管理和思維方式還停留在過去主要依靠政府政策傾斜和投入來解決問題的模式；不少企業(yè)從社會穩(wěn)定出發(fā)，承擔(dān)了一定的富余人員，歷史負(fù)擔(dān)比較重。

控股公司對公交行業(yè)宏觀調(diào)控功能和作用還沒有充分發(fā)揮?？毓晒矩?zé)任和目標(biāo)一般是負(fù)責(zé)原公交行業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值。雖然控股公司在實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值過程中，也通過對國有資產(chǎn)兼并重組，推進(jìn)公交行業(yè)的資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化，但這種目標(biāo)的功能定位在整個公交行業(yè)發(fā)展中層次還比較低，還沒有利用其擁有資本和控制資產(chǎn)規(guī)模大、具有連接企業(yè)和政府主渠道作用的優(yōu)勢，起到行業(yè)宏觀調(diào)控、創(chuàng)新融資手段、擴(kuò)大行業(yè)融資能力、引導(dǎo)投資決策等應(yīng)該具有的功能作用。同時，流動性和變現(xiàn)能力強(qiáng)的資產(chǎn)少，新增資金來源渠道少，規(guī)模小，這都制約了控股公司在整個行業(yè)內(nèi)資產(chǎn)重組的能力?？毓晒九c政府有關(guān)部門關(guān)系還沒有完全理順，控股公司與政府的社會經(jīng)濟(jì)管理、國資管理等相關(guān)方面的責(zé)權(quán)利邊界不夠清楚，存在多頭管理、多頭審批。從控股公司內(nèi)部看，本身還存在專業(yè)化投資水平低，母子公司關(guān)系不順等問題，這都不利控股公司投融資作用的發(fā)揮。

三、未來對公交投融資體制的基本要求

(一)壟斷競爭市場模式要求

壟斷競爭市場模式形成的前提是，由于規(guī)模或技術(shù)水平等限制，一般企業(yè)不易進(jìn)入，形成一定的壟斷。各企業(yè)為市場提供的服務(wù)品種性質(zhì)基本一致，但由于品牌或服務(wù)質(zhì)量的差別，所以產(chǎn)品雖同質(zhì)，但也面臨市場選擇的壓力，導(dǎo)致競爭存在。其市場效率介于完全自由競爭與完全壟斷市場模式之間，短期內(nèi)個別企業(yè)可以通過壟斷地位獲得超額利潤，但長期看，由于競爭存在，企業(yè)資本規(guī)模調(diào)整，行業(yè)資本的進(jìn)入與退出，企業(yè)難以獲得超額利潤。公交行業(yè)屬于公共服務(wù)行業(yè)，收益一般要受到政府價格管制的限制，容易出現(xiàn)成本和收益的不對稱。其服務(wù)水平又必須符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，以滿足社會的要求。這種條件下，要求企業(yè)通過適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)來彌補(bǔ)一定程度的效益問題，要求品牌或形象基本統(tǒng)一，以利接受社會的監(jiān)督，這都要求有一定程度的由企業(yè)規(guī)模形成的自然壟斷。同時，為防止服務(wù)的下降，又要求保持一定的競爭，存在淘汰退出機(jī)制，存在新的投資者進(jìn)入的機(jī)會。所以公交行業(yè)市場化運行模式應(yīng)該定位在壟斷競爭上，這樣既能防止行政壟斷導(dǎo)致的低效率，又通過適當(dāng)競爭和壟斷保持效益、公共服務(wù)水平的雙贏。

(二)投資回報率要求

由于公交屬于社會必需產(chǎn)業(yè)，既不會出現(xiàn)需求大量萎縮或投資回報率過低而淘汰，也不會因投資增加創(chuàng)造大量新的需求和出現(xiàn)高投資回報率。社會必需、公共基礎(chǔ)性和服務(wù)性特點決定了公交行業(yè)投資回報率應(yīng)保持一個社會平均水平，也可以略低于社會平均水平，但決不可過低。過低的投資回報率將直接影響企業(yè)效益和間接融資能力，影響融資手段的創(chuàng)新。

(三)投資內(nèi)容與特點要求

未來公交現(xiàn)代化、高效發(fā)展目標(biāo)，要求增強(qiáng)公交系統(tǒng)內(nèi)部資金轉(zhuǎn)移、重組能力和科技投入。投資主要特點體現(xiàn)在三方面：一是增加對科技方面的投入，以此加快推進(jìn)高新技術(shù)在行業(yè)的運用，運用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)的管理和運行方式。二是要有加快更新車輛的能力。這是我國目前城市加快發(fā)展的要求。三是加快內(nèi)部重組步伐和資金調(diào)配能力，實現(xiàn)未來公交行業(yè)增長方式質(zhì)量型發(fā)展。過去十年，投資主要集中在擴(kuò)大公交客運規(guī)模上，以推動公交行業(yè)粗放型發(fā)展為主，如主要以緩解乘車難和提高客運能力為目標(biāo)。在未來公交發(fā)展框架內(nèi)，政府投資要集中到對現(xiàn)有存量結(jié)構(gòu)調(diào)整上，重點是行業(yè)內(nèi)部的調(diào)整。企業(yè)和社會投資重點要集中在高新技術(shù)的運用上，包括對技術(shù)和管理人才的投入。

(四)控股公司與企業(yè)集團(tuán)投融資功能要求

控股公司主要以經(jīng)營資本為主，作為與行業(yè)經(jīng)營直接有關(guān)的經(jīng)濟(jì)實體，除了其自身應(yīng)具有一定的融資功能外，其利用國有資本控制整個公交行業(yè)資產(chǎn)的實際優(yōu)勢，應(yīng)該為所控股企業(yè)或行業(yè)內(nèi)其他企業(yè)融資提供便利，如擔(dān)保、咨詢和協(xié)調(diào)功能。

從行業(yè)發(fā)展看，企業(yè)集團(tuán)往往起主導(dǎo)作用。企業(yè)集團(tuán)作為資本集中的載體，具有較強(qiáng)的投融資能力，對整個集團(tuán)發(fā)展是非常重要的。從目前情況看，公交系統(tǒng)大型企業(yè)集團(tuán)數(shù)量極少，企業(yè)規(guī)模普遍較小，沒有充分利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，融資能力普遍不高。

(五)政府的地位和作用必須明確

由于公交的基礎(chǔ)性和公益性的特點，政府在公交發(fā)展中應(yīng)保持一定的作用。在公交企業(yè)目前已基本市場化運作的環(huán)境下，政府應(yīng)該以輔助的身份支持公交行業(yè)的發(fā)展。其作用主要是擔(dān)任行業(yè)管理、修訂有關(guān)立法和彌補(bǔ)公交公益性特點給企業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)損失。特別是要建立一套科學(xué)合理的補(bǔ)貼機(jī)制，以保障對公益性投資和一些政策性運營正常收益。

從上面這些問題可以看出，要解決公交企業(yè)發(fā)展的資金問題，資金的具體途徑或方式并不是主要的，尤其在當(dāng)前和未來中短期，社會資金比較充裕，社會投資需求總體不旺的情況下，資金來源和規(guī)模都不是問題的關(guān)鍵，問題的關(guān)鍵在于投融資體制性、制度性方面，只有確立了未來投融資體制改革目標(biāo)，逐步理順投融資體制，在對公交行業(yè)投資回報有保證，企業(yè)融資能力和償債能力才有保證，資金問題才能有效解決，不會在解決資金問題過程中積累新的矛盾，從而形成有利公交優(yōu)先發(fā)展的長效機(jī)制，否則所有解決問題的方式只能是一時之舉，只能堆積新的矛盾。

四、未來改革基本思路

根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)微觀運行機(jī)制與公交行業(yè)公益性、基礎(chǔ)性的特殊要求，未來改革的基本目標(biāo)是實現(xiàn)市場化和公益性有效結(jié)合，努力實現(xiàn)企業(yè)效益和社會效益的雙贏。

首先要體制創(chuàng)新。要繼續(xù)深化投融資體制改革，使公交企業(yè)在市場化運行為基礎(chǔ)，政府適當(dāng)支持為輔助，控股公司為重要調(diào)控主體的體制下運行。該體制的原則是投資主體和資金來源渠道可以繼續(xù)多樣化，但投資管理必須適當(dāng)集中；企業(yè)要繼續(xù)保持對公交的投融資主體地位，在政府適當(dāng)補(bǔ)貼扶持下，實現(xiàn)自身資金良性循環(huán)；必須確立政府在公交投融資的輔助地位和間接管理職能，以逐步理順目前單純由企業(yè)承擔(dān)公交投融資中所有問題，政府宏觀調(diào)控不力的舊局面。間接管理作用主要通過行業(yè)管理、政策法規(guī)、傾斜政策來實現(xiàn)。投融資輔助地位主要是政府投資主要重點在一些與公交發(fā)展密切，但贏利能力低，甚至基本非贏利的設(shè)施上，如對樞紐站點的建設(shè)等。二要創(chuàng)新融資手段。要改變目前融資手段簡單，針對性不強(qiáng)的狀況。有針對性的利用一些新的融資方式，如BOT、資產(chǎn)證券化融資、公交發(fā)展專項企業(yè)債券、融資租賃等。

三要觀念更新。企業(yè)首先要從單純依賴政府優(yōu)惠政策和扶持的思想，徹底轉(zhuǎn)變到面向市場求發(fā)展的軌道上來。公交行業(yè)的公益性并不排斥市場化運作規(guī)律。也要求按市場求合理規(guī)劃中長短期目標(biāo)，要求成本核算和健全激勵機(jī)制。其次，要更新傳統(tǒng)的公交發(fā)展觀念，單靠增加一些人，增添一些車輛來擴(kuò)大公交發(fā)展是不行的，要依靠科技力量發(fā)展公交。隨著科技進(jìn)步和生產(chǎn)力的發(fā)展，未來城市發(fā)展也要求公交發(fā)展中增加科技含量，如線路規(guī)劃和管理，票款結(jié)算，路牌信息等，這是提高公交效率和效益的重要途徑。第三，要更新人才觀念。未來公交發(fā)展競爭力、科技水平和管理水平的提高，行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化，資產(chǎn)重組力度加強(qiáng)，都離不開人才的作用，要吸引和培養(yǎng)一批高素質(zhì)的、有志城市公交發(fā)展的人才。目前公交行業(yè)總體效益水平不高，這要求用人部門更加創(chuàng)新思路，大膽探索吸引人才的方式，要在保證一定福利基礎(chǔ)上，用事業(yè)、環(huán)境等綜合措施吸引和留住人才。

四是市場運作方式創(chuàng)新。要逐步優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)，使市場呈壟斷競爭格局。實現(xiàn)投資來源多元化和投資管理高度集中化相結(jié)合的局面，既無論是誰投資公交領(lǐng)域，其投資是有相對集中引導(dǎo)和管理的，這種集中的載體，可以是少數(shù)幾家大企業(yè)、大企業(yè)集團(tuán)或控股公司。發(fā)揮政府應(yīng)有作用，在促進(jìn)企業(yè)市場化發(fā)展原則基礎(chǔ)上，建立科學(xué)合理的公益性補(bǔ)貼機(jī)制，要探索將補(bǔ)貼化作投資增加國有資本規(guī)模的有效途徑。要適度規(guī)劃政府投資規(guī)模，發(fā)揮政府在盤活公交企業(yè)資產(chǎn)存量時的作用。

五、未來融資途徑與有關(guān)政策建議

(一)融資途徑

體制理順后，解決資金問題主要途徑可以歸納為"八個一塊"，(1)通過上市公司募集一塊。(2)租賃融資租借一塊。融資租賃是國際上比較流行的融資方式?？梢钥紤]組建專門的公交客車租賃公司，通過租賃方式解決公交企業(yè)車輛投資方面的資金問題。(3)通過商業(yè)信用賒入一塊。雖然公交行業(yè)投資收益比較低，但總體收益比較穩(wěn)定。同時，根據(jù)我國客車生產(chǎn)能力供給能力相對過剩的情況，可以考慮利用分期付款運作資金的杠桿原理解決部分資金。(4)通過企業(yè)自身更新一塊。主要是利用折舊和利潤來實現(xiàn)。(5)利用銀行貸款借一塊。這是資產(chǎn)負(fù)債率不高、有擴(kuò)大負(fù)債規(guī)?？臻g的企業(yè)解決資金的有效途徑，在擴(kuò)大負(fù)債規(guī)模中，扣除利用商業(yè)信用擴(kuò)大的規(guī)模外，就是利用銀行貸款。當(dāng)然，利用銀行貸款還要根據(jù)企業(yè)效益和擔(dān)保狀況而定。(6)吸引多元投資增一塊。通過社會投資、吸引外資、政府和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金四種主要投資主體的投入解決增量資金。其中社會投資主要是車輛更新，要把政府、外資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金引導(dǎo)到投資回收期長，回報率穩(wěn)定的場站、通信等基礎(chǔ)領(lǐng)域建設(shè)上來，如可以利用BOT方式，吸引外資投入到大型智能化的場站建設(shè)上。(7)轉(zhuǎn)讓企業(yè)資產(chǎn)盤活一塊?？梢岳门馁u形式將部分企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)，國有獨資企業(yè)整體資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓公交資產(chǎn)盤活存量。我國一些地區(qū)已有公交企業(yè)資產(chǎn)整體拍賣轉(zhuǎn)讓的成功先例。政府或代表國家管理資產(chǎn)的控股公司，可以將資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓得到的款項再投入公交發(fā)展，主要投資到場站樞紐和環(huán)保等項目上。(8)發(fā)行公交債券籌集一塊。

此外，還可以探索資產(chǎn)證券化融資、轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)和吸引風(fēng)險投資等途徑獲得資金，其中風(fēng)險投資可以進(jìn)入與未來公交發(fā)展有關(guān)的新科技和環(huán)保技術(shù)等領(lǐng)域。

(二)有關(guān)政策建議

為繼續(xù)推進(jìn)公交投融資體制改革，努力保證各種融資渠道暢通和規(guī)模落實到位，當(dāng)前的主要任務(wù)和建議如下：

建立公交產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。該基金支持對象是對公交行業(yè)的公益性進(jìn)行補(bǔ)貼，以及對有利公交行業(yè)發(fā)展但不適宜企業(yè)投資承擔(dān)的項目，如道路標(biāo)示牌、新技術(shù)的運用、部分基礎(chǔ)性場站建設(shè)、融資擔(dān)保等。為使該基金的籌集基本有保障，建議：(1)建立多渠道制度化的資金籌集方式。由政府、企業(yè)和社會共同負(fù)擔(dān)?？芍贫ü恍袠I(yè)的部分稅收返回、公交車輛購置費的返還和企業(yè)利潤提成制度，發(fā)行公交企業(yè)債券，保持基金一定的規(guī)模。(2)基金的實行商業(yè)性和政策性相結(jié)合的運作方式。對企業(yè)公益性經(jīng)營虧損實行政策性補(bǔ)貼。對場站站等基礎(chǔ)性項目的投資，企業(yè)融資擔(dān)保，新技術(shù)的投資，可按商業(yè)化運作方式進(jìn)行，努力收支平衡，滾動發(fā)展?；鸢瓷虡I(yè)化投資部分形成的固定資產(chǎn)可劃作國有資產(chǎn)，所有權(quán)歸控股公司所有。(3)基金的運作可由控股公司負(fù)責(zé)。

建立和完善行業(yè)投資信息披露制度。信息披露主要目的有兩個，一是增加社會公眾、立法機(jī)關(guān)和政府管理部門對公交經(jīng)營狀況的透明度，為政策決策提供基礎(chǔ)性的支持，也便于公交接受社會各個方面的監(jiān)督管理。二是引導(dǎo)投資者的決策行為?？梢晕碌耐顿Y者進(jìn)入，也可為投資主體退出行業(yè)提供依據(jù)。信息披露制度是行業(yè)資本確定合理規(guī)模和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)性工作。建議由公交規(guī)劃研究職能部門會同政府統(tǒng)計局落實該項工作，并將該工作列入有關(guān)公交行業(yè)政策法規(guī)中去，從制度上加以保障。

制定公交優(yōu)先的投融資立法。目的在于投融資有