存款保險制度與銀行擠兌風(fēng)險防范

存款保險制度與銀行擠兌風(fēng)險防范

建立存款保險制度對于銀行危機對于銀行來說，“跑向銀行”無疑是最吸引人的變化。擠兌也稱為擠提,指的是大量的銀行存款人同時要求提取存款或者大批銀行債券的持有人同時拋售銀行債券的一種經(jīng)濟現(xiàn)象。擠兌是銀行的噩夢,既可能發(fā)生在單一的某一家銀行,也可能發(fā)生連鎖反應(yīng),形成大規(guī)模的擠兌風(fēng)潮。大規(guī)模的擠兌風(fēng)潮會導(dǎo)致銀根緊縮、信貸短缺、利率激增,最終導(dǎo)致銀行及相關(guān)金融機構(gòu)紛紛停業(yè)或倒閉。貨幣信用危機引發(fā)金融混亂,最終還可能會形成足以導(dǎo)致整個經(jīng)濟體系崩潰的金融風(fēng)暴。單一銀行的擠兌大多發(fā)生在銀行的管理和營運上有重大負(fù)面?zhèn)髀劜訐u了客戶的信心之時;而眾多金融機構(gòu)同時爆發(fā)大規(guī)模的擠兌風(fēng)潮則一般以重大的政治、社會和軍事事件為導(dǎo)火索,如政變、動亂、惡性通脹和戰(zhàn)爭等。歷史上,幾乎所有國家(地區(qū))都發(fā)生過或大或小的擠兌事件。20世紀(jì)以來,中國香港的銀行擠兌事件就頗具典型性(見表1)。大眾擠兌的動機很簡單:出于對銀行破產(chǎn)的恐懼。因為銀行一旦破產(chǎn)和停業(yè),儲戶在銀行積累的儲蓄將可能無法收回,損失巨大。銀行是一種信用中介,是社會資金的間接融通渠道,銀行大部分資金都是以負(fù)債的形式吸收機構(gòu)和個人的存款,自有資金只占全部資產(chǎn)的一小部分,銀行之所以能夠營利并生存,打的就是存貸款之間的資金差和時間差,而大規(guī)模擠兌將迅速打破存貸之間的平衡,引發(fā)信用危機。每當(dāng)風(fēng)險無法通過其他渠道得以分散的時候,保險制度總是會被想起并被恰當(dāng)?shù)貞?yīng)用到各個行業(yè)的風(fēng)險管理之中。為了防止銀行破產(chǎn),各國都建立了防范銀行破產(chǎn)的監(jiān)管制度,并通過專門的機構(gòu)對銀行業(yè)進行監(jiān)管,甚至創(chuàng)建了國際化的銀行協(xié)議對各國的銀行進行約束,比如著名的巴塞爾協(xié)議。但正如歐洲央行(ECB)管理委員會委員、德國央行(Bundesbank)行長韋伯(AxelWeber)所說:無論是舊的還是新的金融監(jiān)管規(guī)定,都不能完全防止部分銀行倒閉。既然銀行倒閉不可完全避免,就必須建立一種有效的制度對破產(chǎn)銀行的儲戶進行補償,以緩沖銀行危機所引起的擠兌風(fēng)潮,維護銀行業(yè)經(jīng)營所必須依賴的信用基礎(chǔ),從而保證銀行這條最重要的社會資金間接融通渠道的暢通。存款保險制度就是其中最重要的一個?，F(xiàn)代保險制度誕生于14世紀(jì)的歐洲城邦國家,其分散風(fēng)險和經(jīng)濟補償?shù)墓δ苤饾u得到了人們的認(rèn)可和重視,其業(yè)務(wù)領(lǐng)域也從海上保險逐漸擴展到火災(zāi)保險和更廣義的財產(chǎn)保險、人身保險、責(zé)任保險、信用保險,乃至社會醫(yī)療保險、社會養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、生育保險和雇員傷殘保險等社會保險。每當(dāng)風(fēng)險無法通過其他渠道得以分散的時候,保險制度總是會被想起并被恰當(dāng)?shù)貞?yīng)用到各個行業(yè)的風(fēng)險管理之中。在19世紀(jì)末,美國國會就已經(jīng)開始討論利用存款保險制度化解銀行擠兌和破產(chǎn)的風(fēng)險,一些州就開始嘗試建立存款保險制度,這些制度在美國經(jīng)濟危機階段起到了一定作用,并引起了聯(lián)邦政府的高度重視。1934年,在美國經(jīng)濟大蕭條的后期,美國眾參兩院和聯(lián)邦政府經(jīng)過較為深入全面的論證,美國國會在1933年通過《格拉斯-斯蒂格爾法》,并據(jù)此成立了美國聯(lián)邦存款保險公司,建立了世界上第一個正規(guī)的存款保險制度。當(dāng)時的保障水平是:普通賬戶保險金額為10萬美元,個人退休賬戶(簡稱IRA)的最高保險金額為25萬美元。所謂的“存款保險”是指這樣一種保險形式:由符合條件的各類存款性金融機構(gòu)共同建立一個保險機構(gòu),各存款機構(gòu)作為投保人按一定存款比例向保險機構(gòu)繳納保險費,集聚存款保險準(zhǔn)備金,當(dāng)成員機構(gòu)發(fā)生經(jīng)營危機或面臨破產(chǎn)倒閉時,存款保險機構(gòu)向其提供財務(wù)救助或直接向存款人提供一定額度的存款保障,從而保護存款人利益,維護銀行信用,穩(wěn)定金融秩序。美國的存款保險制度作為一種有效的金融保障制度,在幾十年的實踐中得以發(fā)展和完善,在金融風(fēng)險控制、預(yù)警以及金融監(jiān)管檢查方面取得了很好的成效,顯示了強大的生命力,成為美國金融監(jiān)管體系中聯(lián)邦政府的五大主要的監(jiān)管機構(gòu)中重要的一員。在沒有正規(guī)存款保險制度的國家中,一般也有一定的保障銀行儲戶利益的機制,這些機制被稱為“隱性存款保險制度”。繼美國之后,印度于1962年建立正式的存款保險制度。1967年加拿大也仿效美國建立了自己的存款保險公司。20世紀(jì)70年代之后,存款保險制度進入了一個快速發(fā)展的時期。根據(jù)國際存款保險人協(xié)會(IADI)的統(tǒng)計,1974年全世界共有12個國家和地區(qū)建立了存款保險制度,而到了2011年,建立這一制度的國家和地區(qū)達到111個,其中有61個國家加入了國際存款保險人協(xié)會,目前另有41個國家和地區(qū)正在研究或考慮建立自己的存款保險制度。美國的次貸危機與其存款保險制度的作用在沒有正規(guī)存款保險制度的國家中,一般也有一定的保障銀行儲戶利益的機制,這些機制被稱為“隱性存款保險制度”。比如中國內(nèi)地就有典型的隱性存款保險制度。政府一般不允許銀行破產(chǎn),銀行一旦出了問題,公眾則預(yù)期政府會作為最終的擔(dān)保人出面保障儲戶的權(quán)益,實際上是利用國家和政府的信用對銀行的破產(chǎn)風(fēng)險進行擔(dān)保。存款保險制度的優(yōu)勢是顯而易見的:其一,利用存款保險制度這種市場機制來化解銀行風(fēng)險,要比政府擔(dān)保更加透明而有效。與政府的隱性擔(dān)保相比,存款保險制度利用了保險制度“千家萬戶保一家”的原理,形成了一種銀行間的互助機制,在全國或者整個地區(qū)的空間范圍內(nèi),和在若干年的時間范圍將銀行風(fēng)險分散開來,大大提升了金融業(yè)管理風(fēng)險的能力。同時,儲戶事先知道銀行破產(chǎn)之后的賠償條件和賠償限額,并據(jù)以進行家庭理財和儲蓄規(guī)劃,就能更加均衡、科學(xué)地配置資源。此外,在有存款保險保障作為依托的情況下,有關(guān)銀行的傳聞一般不會引起恐慌和大規(guī)模擠兌問題的發(fā)生,社會成本要低很多。其二,從發(fā)達國家的實踐來看,存款保險公司在銀行破產(chǎn)風(fēng)險初露端倪時,就會介入銀行的管理和風(fēng)險控制之中,及時監(jiān)控與調(diào)整銀行的經(jīng)營行為,使銀行的問題能夠被早發(fā)現(xiàn),早治理,通過整頓、接管、兼并、重組等方式化解危機,大大降低銀行破產(chǎn)的可能性,維護國家和地區(qū)金融秩序的穩(wěn)定。存款保險制度的這一作用在美國的次貸危機中可謂表現(xiàn)得淋漓盡致:人們普遍認(rèn)為,如果沒有FDIC,美國的這場金融危機將嚴(yán)峻得多。其三,存款保險制度是建立在雙務(wù)有償?shù)钠跫s關(guān)系基礎(chǔ)之上的。存款保險機構(gòu)通過銀行交納的保費,形成應(yīng)對銀行破產(chǎn)的基金,做到未雨綢繆,而不是在銀行破產(chǎn)時,由政府去倉促應(yīng)對,因缺乏資金而無法真正地保障儲戶的利益。同時,存款保險制度還有利于小銀行的發(fā)展,如果沒有存款保險制度,人們很難信任小銀行而把資金存入其中,其結(jié)果是小銀行很難成長,而大銀行則可以通過壟斷勢力獲得超額利潤,侵占消費者剩余,最終難以形成公平有效的市場競爭格局。其四,通過銀行保險制度,形成一個責(zé)權(quán)分明的外部監(jiān)督制度框架,便于國家利用市場手段,通過法律和契約而不是行政手段解決問題。制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為,任何制度都有一定的適應(yīng)性,牽涉到制度參與者之間的經(jīng)濟利益關(guān)系,會在某些方面提升某一群體的福利,也會在另一方面降低某一群體的福利,而各個群體的福利凈損失表現(xiàn)為存款保險制度的難題。學(xué)者們關(guān)于存款保險制度難題的共識主要集中在以下幾個方面:其一是道德風(fēng)險。道德風(fēng)險是保險制度最常見的問題。無論一個群體的道德規(guī)范如何,群體中總會有人因為各種各樣的原因違反群體的道德規(guī)范。道德之所以成為“風(fēng)險”,是因為有人會為追求自己利益的最大化而違反既定的道德規(guī)范,并將成本轉(zhuǎn)嫁給他人造成他人的損失。在保險市場上,投保人/被保險人/受益人與保險人之間存在著比較嚴(yán)重的信息不對稱,既存在投保人的道德風(fēng)險,也存在保險人的道德風(fēng)險,投保人和被保險人故意隱藏重要信息以獲取合約,或簽約后通過投保人一方的行為(故意或疏忽)影響保險事故發(fā)生概率從而獲取保險金的風(fēng)險屬于投保人的道德風(fēng)險;而欺騙誤導(dǎo)、惡意拒賠惜賠則屬于保險人的道德風(fēng)險。在存款保險市場上,投保人一方的道德風(fēng)險更加難以防范。因為作為銀行的“外部人”,保險人很難對眾多銀行的風(fēng)險進行全面的監(jiān)控,銀行在有存款保險制度“保底”之后,可能會在一定程度上忽視對自身風(fēng)險的管理,偏愛一些更具投機性的業(yè)務(wù);而存款人也會覺得有恃無恐,將儲蓄存到愿意支付最高存款利息的銀行,而這樣的銀行倒閉的概率更大,使金融風(fēng)險更加集中。還有一個容易被忽視的道德風(fēng)險,即監(jiān)管者的道德風(fēng)險,因為有了存款保險制度,銀行原有的監(jiān)管者可能會形成對存款保險的制度依賴,放松對問題銀行的監(jiān)管與處罰。制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為,任何制度都有一定的適應(yīng)性,牽涉到制度參與者之間的經(jīng)濟利益關(guān)系,會在某些方面提升某一群體的福利,也會在另一方面降低某一群體的福利,而各個群體的福利凈損失表現(xiàn)為存款保險制度的難題。在存款保險體系中,除了保險人的風(fēng)險管理措施可以降低銀行倒閉的風(fēng)險之外,風(fēng)險并沒有徹底消失,而是被保險機構(gòu)集中起來并分散到整個金融體系之中。在存款保險體系中,除了保險人的風(fēng)險管理措施可以降低銀行倒閉的風(fēng)險之外,風(fēng)險并沒有徹底消失,而是被保險機構(gòu)集中起來并分散到整個金融體系之中。道德風(fēng)險的存在使風(fēng)險得以放大,這是存款保險制度所必須付出的代價。道德風(fēng)險處理得好,存款保險制度風(fēng)險的放大效應(yīng)就得以控制,有助于維護金融體系的安全和穩(wěn)定;反之,如果道德風(fēng)險處理得不好,則會加大金融體系的風(fēng)險。其二是逆向選擇。任何保險制度幾乎都面臨著逆向選擇的問題:高風(fēng)險的投保人會購買保險,而低風(fēng)險的投保人會遠(yuǎn)離保險,這樣保險公司收攏到的都是高風(fēng)險的投保人,保險費率因此會比較高;接下來,較高的費率又會將風(fēng)險相對低的投保人驅(qū)逐出去,而留下的都是更高風(fēng)險的投保人;投保人的平均風(fēng)險水平提高后,為了保證收支平衡,費率會更高,從而導(dǎo)致風(fēng)險相對低的投保人繼續(xù)退出。如此惡性循環(huán),保險制度最終會崩潰。存款保險制度也是如此,聲譽好的銀行、規(guī)模大的銀行、國有銀行,還有那些影響太大因而“大而不倒”的銀行,因為其遭受擠兌或破產(chǎn)的概率低,所以沒有參加存款保險制度的積極性,即便參加也不愿意繳納太高的費率;而小銀行恰恰相反,遭受擠兌和破產(chǎn)的概率相對較大,風(fēng)險較高,因此非常有積極性參加存款保險。但因為小銀行破產(chǎn)概率高,收取的保險費就會高,風(fēng)險相對小一些的銀行可能會選擇退出保險,最后留下的都是風(fēng)險最大的銀行,費率高、風(fēng)險大,制度的維系因而更為困難。因此逆向選擇是存款保險制度所必須面對的一個非常棘手的難題。其三是交易成本。任何一項制度都是有成本的,存款保險制度的成本包括整個制度運行的成本,如法律法規(guī)的制定、保險機構(gòu)的設(shè)置、人力資源和職場辦公設(shè)備等物質(zhì)資源配置的成本等,這些成本都需要加入存款保險體系的銀行支付,并最終以各種形式轉(zhuǎn)嫁給消費者。在銀行倒閉的情況下,存款保險機構(gòu)必須動用其保障基金承擔(dān)存款人的損失,銀行破產(chǎn)清算的費用都是必須支付的成本。為遏制逆向選擇引致保險制度崩潰,存款保險公司經(jīng)常以獨家壟斷的形式出現(xiàn)并要求所有存款性金融機構(gòu)必須參加,這和市場經(jīng)濟自由契約、自由競爭的精神背道而馳。而在市場經(jīng)濟體制中,這也是存款保險所必須支付的隱性制度成本。為遏制逆向選擇引致保險制度崩潰,存款保險公司經(jīng)常以獨家壟斷的形式出現(xiàn)并要求所有存款性金融機構(gòu)必須參加,這和市場經(jīng)濟自由契約、自由競爭的精神背道而馳。創(chuàng)建存款保險制度的必要性從近些年發(fā)生的各類金融事件來看,我國金融業(yè)的市場化程度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)我國經(jīng)濟市場化改革的實際需要。金融業(yè)的市場化改革面臨著眾多阻力,除了來自某些既得利益集團的阻力之外,最大的阻力當(dāng)屬市場化改革所帶來的風(fēng)險,而對社會大眾而言,銀行破產(chǎn)的風(fēng)險是最難以承受的。因此,為了順利推進金融業(yè)市場化改革的進程,減少改革的阻力,需要降低銀行破產(chǎn)可能給儲戶帶來的損失,使風(fēng)險控制在社會所能承受的范圍之內(nèi)。2012年6月,中國人民銀行開始實施存貸款利率雙向浮動政策,金融改革進入了利率市場化的攻堅階段,改革的風(fēng)險凸顯了構(gòu)建存款保險制度的必要性。當(dāng)然,市場化改革不可能一蹴而就,因此存款保險制度的構(gòu)建也將是一個與之相適應(yīng)的漫長過程。站在新的歷史起點上,中國必須從金融業(yè)健康發(fā)展全局的高度出發(fā),系統(tǒng)思考和整體構(gòu)建符合中國金融業(yè)發(fā)展特征的存款保險制度體系,適時進行存款保險制度的頂層設(shè)計。而存款保險制度的頂層設(shè)計至少應(yīng)包括以下三個方面的內(nèi)容:發(fā)揮政府主導(dǎo)的政策性保險作用從目前已經(jīng)建立了存款保險制度的國家來看,可以簡單地將其制度模式概括為三大類:其一是由政府建立存款保險公司并直接由政府管理,美國、加拿大和英國的存款保險制度即屬此類;其二是由銀行同業(yè)組織牽頭建立,比如德國的存款保險制度就是由銀行業(yè)協(xié)會建立并管理;其三是由政府和銀行同業(yè)協(xié)會共同建立并管理,日本、荷蘭等國就是這種模式。第一種和第三種模式的存款保險制度一般具有一定的行政化色彩,屬于典型的政策性保險;而由銀行同業(yè)協(xié)會建立的存款保險制度則依靠的是商業(yè)化運營。政策性保險是由政府通過政策推動、利用保險機制以達到某種政策目標(biāo)的保險形式。從國際上來看,政策性保險通常包括農(nóng)業(yè)保險、出口信用保險、巨災(zāi)保險和存款保險等。政策性保險的價值在于它實際上是對保險市場失靈的校正,即政府作為社會的中央權(quán)力機構(gòu),提供具有明顯的正的外部性、社會總收益大于社會總成本的保險產(chǎn)品,而這些產(chǎn)品是商業(yè)保險公司因風(fēng)險太大或利潤太低所不愿或不能提供的。對目前仍處于轉(zhuǎn)軌階段的中國經(jīng)濟體制而言,沒有政府參與的存款保險制度是很難構(gòu)建起來的。從一個由政府擔(dān)保的隱性制度轉(zhuǎn)化為顯性的存款保險制度,政府的功能不可能完全退出;但同時,保險制度顯然是一種具有商業(yè)化色彩的行為,完全的政府管理是沒有效率的,如果不是為了獲得存款保險制度的效率,將隱性的制度轉(zhuǎn)化為顯性的制度只是徒增成本,缺乏實際意義。因此,我國的存款保險制度一定是政府配置資源和市場配置資源的有機結(jié)合,這也是世界上大多數(shù)國家和地區(qū)的存款保險制度的發(fā)展傾向。因此,以政府為主導(dǎo)的政策性保險應(yīng)是我國存款保險制度的基本模式。既然是政府主導(dǎo)的政策性保險,就需要從中國的具體國情出發(fā),我國的存款保險應(yīng)該是“風(fēng)險最小化”型的制度,即需要賦予存款保險機構(gòu)較廣泛的風(fēng)險控制職能,既有完善的風(fēng)險處置職能,又有一定的審慎監(jiān)管權(quán),而不僅僅是一個向破產(chǎn)銀行的客戶付款或者減少損失的工具。建立存款保險公司保障基金我國存款保險制度應(yīng)采用循序漸進的發(fā)展模式,但制度的設(shè)計要盡量全面周詳,并在試點和推廣過程中逐步完善。在存款保險制度發(fā)展的初級階段,為了有效地抑制逆向選擇,宜采用強制保險的形式,要求所有符合加入條件的存款類金融機構(gòu)都必須參加。在我國存款保險制度發(fā)展的初級階段,存款保險對每個賬戶的賠償限額是一個不容忽視的重要問題,需要精算師、風(fēng)險管理師等專業(yè)人員共同研究制定。賠償限額不應(yīng)太高,這樣既可以降低保險費率,減輕銀行和存款人的負(fù)擔(dān),也可以增強儲戶的風(fēng)險意識,更科學(xué)合理地配置理財和儲蓄資源,逐漸適應(yīng)市場經(jīng)濟的風(fēng)險狀態(tài);賠償限額也不應(yīng)太低,因為社會大眾對銀行風(fēng)險承擔(dān)的能力還十分脆弱,間接融資仍然占資本市場的主導(dǎo)地位,居民的資產(chǎn)配置渠道比較狹窄,儲蓄仍然是最重要的理財方式,太低的賠償限額會導(dǎo)致存款在銀行之間發(fā)生較大規(guī)模的轉(zhuǎn)移,也會引起民眾對此項改革的反感。國際貨幣基金組織推薦的保險限額是人均GDP的1-2倍,2011年中國大陸人均GDP是5400美元,考慮到民眾對銀行破產(chǎn)的心理承受能力和極高的邊際儲蓄傾向,最初的賠償限額應(yīng)在人均GDP的4倍左右,也就是15萬元左右。同時,還應(yīng)為賠償限額的調(diào)整留有制度缺口,賠償限額應(yīng)能夠隨著經(jīng)濟形勢的變化進行調(diào)整。對目前仍處于轉(zhuǎn)軌階段的中國經(jīng)濟體制而言,沒有政府參與的存款保險制度是很難構(gòu)建起來的。在存款保險制度建立的初級階段,存款保險的制度的保障范圍不應(yīng)過寬,應(yīng)暫緩將大額存款納入保險保障范圍、建立儲戶和保險公司的風(fēng)險共擔(dān)機制,存款保險公司提供的補償應(yīng)設(shè)定一個比例較小的免賠率,以培養(yǎng)儲戶的風(fēng)險意識,并倒逼銀行進行嚴(yán)格的風(fēng)險管理。從制度運行伊始,就必須由精算師根據(jù)銀行的風(fēng)險程度,如資本充足率和壞賬率等指標(biāo)進行費率分級,實行比較科學(xué)的差別費率。要建立對存款保險公司治理的有效監(jiān)督機制