存款保險(xiǎn)制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)選擇

存款保險(xiǎn)制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)選擇

一、國(guó)內(nèi)外關(guān)于建立存款保險(xiǎn)制度的研究現(xiàn)狀隨著中國(guó)金融體制改革的深入，銀行系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)日益嚴(yán)重。如果只有建立存款保險(xiǎn)，就足夠了。在國(guó)外以Bryant、Diamond和Dibvig為代表的支持者認(rèn)為,防止存款人擠兌的一個(gè)最優(yōu)政策就是建立存款保險(xiǎn)制度;但Park認(rèn)為存款保險(xiǎn)加大了信息不對(duì)稱問(wèn)題,導(dǎo)致銀行恐慌和危機(jī)的傳染;Dowd認(rèn)為政府支持下的存款保險(xiǎn)會(huì)弱化銀行的競(jìng)爭(zhēng)力并使其更易失敗。Demirguc-Kunt、Asli和Detragiache的實(shí)證表明,存款保險(xiǎn)制度增加了銀行體系的脆弱性。筆者以為,之所以會(huì)出現(xiàn)上述兩種截然不同的觀點(diǎn),是因?yàn)樗麄兏髯哉玖⒌慕嵌炔煌?。在?guó)內(nèi),楊勝剛、高陽(yáng)等通過(guò)對(duì)國(guó)外存款保險(xiǎn)制度的比較研究得出了在我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的啟示;賀瑛在對(duì)國(guó)外存款保險(xiǎn)的實(shí)踐作了全面考查后,認(rèn)為組建存款保險(xiǎn)公司是現(xiàn)階段中國(guó)的理性選擇;陶存文認(rèn)為最重要的是研究如何設(shè)計(jì)我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度;易誠(chéng)論證了存款保險(xiǎn)制度可以為我國(guó)金融運(yùn)行提供安全保障;曹元濤通過(guò)構(gòu)建不同存款保險(xiǎn)制度的替代模型,提出隱性和顯性存款保險(xiǎn)制度并無(wú)優(yōu)劣之分;高建華認(rèn)為,考慮到實(shí)施可能引發(fā)的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,我國(guó)目前不宜推行存款保險(xiǎn)制度;王建軍認(rèn)為,在資信評(píng)估缺位、信息不對(duì)稱以及存在監(jiān)管缺陷的前提下采納顯性存款保險(xiǎn)制度是危險(xiǎn)的;錢(qián)小安、蘇寧各自分析了有效存款保險(xiǎn)制度需要具備的前提條件,并提出制度設(shè)計(jì)的初步框架。筆者以為,國(guó)內(nèi)外學(xué)者大都只是從必要性或可行性方面對(duì)建立存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行了理論探討,這些研究都沒(méi)有系統(tǒng)的分析我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度所需要的條件,以及在我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)困境。本文認(rèn)為,如果建立存款保險(xiǎn)制度的條件不具備,盲目建立存款保險(xiǎn)制度將是十分危險(xiǎn)的,因?yàn)樗锌赡軐?dǎo)致我國(guó)信用體系的崩潰。所以與其盲目推出存款保險(xiǎn)制度,不如為加速建立這一制度創(chuàng)造良好的條件。二、擠兌發(fā)生的假設(shè)及國(guó)家和居民的博弈空間從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看,存款保險(xiǎn)制度的初始基金有三種建立模式:政府全額投入、銀行等存款機(jī)構(gòu)全額投入和兩者共同投入。由于我國(guó)目前實(shí)際上實(shí)行的是一種中央政府的隱性存款擔(dān)保制度,在這種情況下,因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)嫁,地方政府和存款機(jī)構(gòu)都沒(méi)有積極性建立顯性存款保險(xiǎn)制度。這樣如果要建立顯性存款保險(xiǎn)制度,其所需之初始保險(xiǎn)基金中中央政府投入的部分將會(huì)占絕對(duì)比例。此外,如果建立顯性存款保險(xiǎn)制度,只有在中央政府投入的初始保險(xiǎn)基金數(shù)量超過(guò)維持公眾信心的最低數(shù)量界限時(shí),才可能避免擠兌發(fā)生,因而我們假定:(1)維持居民信心的存款保險(xiǎn)初始基金最低數(shù)量界限為T(mén)。(2)存款保險(xiǎn)初始基金為B。(3)中央財(cái)政收入為N,B是N的增函數(shù),即B=5(N)。在B中,中央政府投入的部分將會(huì)占絕對(duì)比例。除了上述基本假定以外,本文還暗含如下假定:居民和國(guó)家都是理性的;在沒(méi)有顯性存款保險(xiǎn)制度之前,我國(guó)實(shí)行的是國(guó)家信用基礎(chǔ)上的隱性擔(dān)保制度;由政府主導(dǎo)制度變遷。在做出上述假定以后,我們將構(gòu)建一個(gè)國(guó)家和居民的無(wú)限次重復(fù)博弈模型對(duì)我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的效率問(wèn)題進(jìn)行分析。模型參與人包括國(guó)家和居民;國(guó)家和居民的戰(zhàn)略空間分別為:實(shí)行或不實(shí)行存款保險(xiǎn)制度;擠兌或不擠兌。由此,國(guó)家和居民各自的效用如表1所示。其中:A:國(guó)家信用擔(dān)保成本。該成本是國(guó)家隱含的承諾,為或有負(fù)債,一旦發(fā)生擠兌,就有數(shù)量變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的救助成本。C:因居民擠兌而給國(guó)家造成經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出下降等一系列損失。D:在擠兌發(fā)生時(shí)國(guó)家的救助成本。E:存款保險(xiǎn)最高限額。F:銀行破產(chǎn)清算后,居民能夠得以收回的清算價(jià)值。G:道德風(fēng)險(xiǎn)外溢和政策性業(yè)務(wù)造成的不良資產(chǎn)。G1和G2分別代表國(guó)家在顯性和隱性兩種存款保險(xiǎn)制度下形成的不良資產(chǎn)數(shù)額,實(shí)行顯性存款保險(xiǎn)制度必然要加強(qiáng)對(duì)銀行的監(jiān)督和完善銀行公司治理,所以本文認(rèn)為,G1<G2。θ:居民的存款本金。i:名義利率。ω:國(guó)家保持宏觀經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定所獲得收益。J:為國(guó)家監(jiān)管成本與干預(yù)成本(如干預(yù)造成的不良資產(chǎn)等)之和。J1和J2分別代表國(guó)家在顯性和隱性兩種存款保險(xiǎn)制度下的J值。在顯性情況下,國(guó)家將減少對(duì)銀行具體經(jīng)營(yíng)行為的干預(yù),相對(duì)J2成本下降,所以本文認(rèn)為J1<J2。(一)不實(shí)行金融體系安全的規(guī)則從上述博弈模型可以看出,在不實(shí)行顯性存款保險(xiǎn)制度的情況下,居民擠兌或不擠兌的效用都等于θ(1+t),所以此時(shí)重點(diǎn)要看國(guó)家效用。由于國(guó)家擁有強(qiáng)大的金融控制能力和信用能力,所以其控制成本G2+J2小于其控制收益,而A又是或有負(fù)債,由此在不實(shí)行顯性存款保險(xiǎn)制度的情況下國(guó)家效用ω-A-G2-J2。假如擠兌發(fā)生,國(guó)家付出救助成本為D,所得效用-D<0,顯然ω-A-G2-J2>-D,所以國(guó)家選擇不實(shí)行是占優(yōu)策略。因此,(不實(shí)行,不擠兌)是一個(gè)納什均衡。但是,在不實(shí)行顯性存款保險(xiǎn)制度的情況下,國(guó)家實(shí)際上提供著隱性的全額擔(dān)保,銀行一旦發(fā)生危機(jī),國(guó)家必須救助,所以居民因無(wú)需考慮存款風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,也就缺少了對(duì)銀行的監(jiān)督。同時(shí),國(guó)家的全額擔(dān)保也激勵(lì)了銀行的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn),加上承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)造成的不良資產(chǎn),導(dǎo)致銀行產(chǎn)生巨額不良資產(chǎn)(相關(guān)數(shù)據(jù)參見(jiàn)表4),使銀行風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)累積到危及金融體系安全時(shí),國(guó)家又不得不進(jìn)行救助。由此,國(guó)家和居民(不實(shí)行,不擠兌)的解就是一個(gè)低效率的納什均衡解,是以大量資源的低效配置為代價(jià)的。(二)國(guó)家尋求隱性擔(dān)保制度的替代制度—擠兌發(fā)生的數(shù)量界限隨著改革的不斷深入,地方政府和銀行謀求自身利益最大化動(dòng)機(jī)不斷增強(qiáng),但是有效的金融控制體系卻一時(shí)難以確立,理論上,當(dāng)控制成本超過(guò)收益時(shí),國(guó)家就會(huì)選擇退出策略,可是在我國(guó)卻難以作出退出選擇,結(jié)果導(dǎo)致控制成本G2+J2的持續(xù)上升。假如控制成本G2+J2超過(guò)國(guó)家穩(wěn)定收益,國(guó)家效用ω-A-G2-J2<0,當(dāng)ω-A-G2-J2<-D時(shí),意味著國(guó)家不僅沒(méi)有凈收益,而且需要付出的救助成本超過(guò)了國(guó)家的承受能力,所以國(guó)家無(wú)力對(duì)居民的存款全額兌付,此時(shí)擠兌將會(huì)發(fā)生,信用體系將會(huì)崩潰。由此我們得出現(xiàn)階段國(guó)家可以承受的維持隱性擔(dān)保制度的最大數(shù)量界限為D,即國(guó)家將在(0,-D)這個(gè)效用區(qū)間內(nèi)有積極性尋求隱性擔(dān)保制度的替代制度。因?yàn)殡[性擔(dān)保繼續(xù)存在,一方面將使得市場(chǎng)約束機(jī)制無(wú)法有效實(shí)施,另一方面,國(guó)家要面對(duì)循環(huán)上升的控制成本,因而有很大的積極性想從這種隱性擔(dān)保中退出去,變無(wú)限責(zé)任為有限責(zé)任。顯性的、有限的存款保險(xiǎn)制度是一種比較理想的替代制度,符合國(guó)家效用最大化原則,因而國(guó)家有積極性推行這個(gè)制度以使自身從全額擔(dān)保中退出。(三)-b-3g-j1的現(xiàn)行政策如前所述,當(dāng)ω-A-G2-J2=0時(shí),國(guó)家開(kāi)始尋求替代制度,且積極性會(huì)越來(lái)越大,而當(dāng)救助成本超過(guò)國(guó)家承受能力時(shí),擠兌發(fā)生,信用體系將面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)直至崩潰。信用體系崩潰后,國(guó)家效用→-∞。但是假如實(shí)行顯性存款保險(xiǎn)制度,即使發(fā)生居民擠兌,國(guó)家僅支出B+D,其效用(-B-C)雖依然為負(fù),但顯然大于-∞,因此實(shí)行顯性存款保險(xiǎn)制度是占優(yōu)戰(zhàn)略。此時(shí)盡管居民的效用E+F<θ(1+i),但是對(duì)于國(guó)家而言(實(shí)行,擠兌)相對(duì)于(不實(shí)行,擠兌)是一個(gè)優(yōu)戰(zhàn)略,國(guó)家顯然會(huì)推行顯性存款保險(xiǎn)制度。而在國(guó)家實(shí)行了顯性存款保險(xiǎn)制度的前提下,居民選擇不擠兌顯然是占優(yōu)戰(zhàn)略。由此對(duì)于國(guó)家和居民雙方而言(實(shí)行,不擠兌)的解是雙方都追求的一個(gè)最優(yōu)解。然而對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō),從不實(shí)行到實(shí)行卻是驚險(xiǎn)的一跳,這一跳能否成功取決于ω-B-G1-J1是否大于-B-C。因此,顯性存款保險(xiǎn)制度下納什均衡解是存在的,但是有兩個(gè)條件:第一,必須滿足B>T;第二,G和J被控制在國(guó)家能夠承受的限度之內(nèi)。我們知道,只有在國(guó)家有充足的財(cái)政能力,銀行資本充足、治理結(jié)構(gòu)完善、資產(chǎn)質(zhì)量高、風(fēng)險(xiǎn)低,金融監(jiān)管有效、金融市場(chǎng)秩序良好的前提下才能同時(shí)滿足以上兩個(gè)條件。三、日本銀行公司的治理能力如前所述,要建立我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度,首先要有強(qiáng)大的財(cái)政能力以使初始基金的數(shù)額至少要達(dá)到,其次金融監(jiān)管必須有效,第三是銀行公司治理機(jī)制要完善,尤其是要解決好資本金和不良資產(chǎn)問(wèn)題。但是,這幾個(gè)條件目前我們都還不完全具備。(一)部分國(guó)家和我國(guó)中央財(cái)政收入占gdp的比重較雖然我國(guó)財(cái)政收入一直在持續(xù)增長(zhǎng),但中央汲取財(cái)政的能力卻在不斷下降。從1978年的31.2%下降到2004年的19.3%。如果根據(jù)假設(shè)(3),我們建立存款保險(xiǎn)的初始基金絕大部分需要由中央政府投入的話,我們目前基本不具備建立顯性存款保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。表2反映的是實(shí)行存款保險(xiǎn)制度的部分國(guó)家與我國(guó)中央政府財(cái)政收入占GDP的比重。上表表明,我國(guó)中央財(cái)政收入占GDP的比重不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家,而且低于發(fā)展中國(guó)家,2003年只有法國(guó)或荷蘭的1/4,僅與孟加拉國(guó)持平。此外,由于我國(guó)是一個(gè)信用整體缺失的國(guó)家,除了國(guó)家信用外,似乎沒(méi)有任何一種信用足以維持居民信心,由此,在同等條件下,我國(guó)中央政府必須投入更多的資金建立存款保險(xiǎn)基金才能替代國(guó)家信用。但是在我國(guó)“弱財(cái)政”的狀況下,一次投入大量資金顯然是不現(xiàn)實(shí)的。(二)道德風(fēng)險(xiǎn)較普遍建立存款保險(xiǎn)制度要以有效的金融監(jiān)管為前提。但是我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管制度還不夠健全完善,主要表現(xiàn)為:監(jiān)管重點(diǎn)不明確、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別滯后、監(jiān)管手段不充分、監(jiān)管有效性低。加之國(guó)有金融機(jī)構(gòu)通常都承擔(dān)有一定的政策性任務(wù),道德風(fēng)險(xiǎn)較為普遍。監(jiān)管者對(duì)金融機(jī)構(gòu)優(yōu)劣的判斷通常都是以是否合規(guī)作為主要標(biāo)準(zhǔn),風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管相對(duì)滯后,結(jié)果使大量的呆壞帳最終不得不由國(guó)家全部承擔(dān)。因此,如果不對(duì)監(jiān)管的目標(biāo)和方式進(jìn)行重新定位,即使建立了保險(xiǎn)基金,結(jié)果仍會(huì)因?yàn)榇罅坎涣假Y產(chǎn)的侵蝕,最終歸于失敗。(三)我國(guó)金融業(yè)存在的問(wèn)題良好的公司治理對(duì)于銀行業(yè)穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)具有重要意義,而銀行業(yè)穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)又是建立存款保險(xiǎn)制度的前提條件,但是我國(guó)銀行業(yè)在公司治理方面普遍存在嚴(yán)重缺陷。我們知道,公司治理涉及很多方面的內(nèi)容,但限于篇幅本文僅選取較為重要的兩個(gè)方面加以分析。1.中國(guó)金融業(yè)的資本充足程度銀行的資本金是彌補(bǔ)虧損的底線,也是傳達(dá)其實(shí)力雄厚的一個(gè)信號(hào),資本金嚴(yán)重缺乏勢(shì)必會(huì)造成存款人信心不足,容易引發(fā)擠兌。我國(guó)在1998年、2003年、2004年和2005年,分別多次向四大國(guó)有銀行注資,才使其主要指標(biāo)達(dá)到或接近國(guó)際規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。如表3所示,雖然2004年中國(guó)銀行業(yè)的資本充足率有了較大的提高,主要銀行達(dá)到或超過(guò)8%監(jiān)管要求,個(gè)別銀行達(dá)10%的穩(wěn)健水平。但是假如按照原資本監(jiān)管口徑計(jì)算,按照尹中立的測(cè)算,2003年底,我國(guó)商業(yè)銀行的加權(quán)平均資本充足率是5.75%,四家國(guó)有銀行為5.3%,11家股份制商業(yè)銀行為7.4%,都低于8%的最低監(jiān)管要求,更低于美國(guó)平均12%以上的水平。要達(dá)到8%的最低要求,需要補(bǔ)充3400億元,如果要達(dá)到10%的穩(wěn)健要求,則需要補(bǔ)充6300億元。如果按照新的資本金管理辦法的要求,存在的資本金缺口更是高達(dá)2萬(wàn)億元以上?？梢?jiàn),解決我國(guó)銀行資本金問(wèn)題是長(zhǎng)期的,企圖通過(guò)一兩次注資就能解決是不現(xiàn)實(shí)的(一方面國(guó)家財(cái)政能力弱,發(fā)行國(guó)債又有數(shù)量和比率控制,另一方面外匯儲(chǔ)備增長(zhǎng)具有不穩(wěn)定性,不可能長(zhǎng)期大量的投入),更何況隨著銀行資產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大,又會(huì)對(duì)資本金產(chǎn)生增量要求。2.控制性的不良資產(chǎn)銀行業(yè)的不良資產(chǎn)問(wèn)題一直是我國(guó)的一大金融隱患。我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行的不良貸款情況詳見(jiàn)表4。雖然中央政府在1999年至2005年期間多次對(duì)國(guó)有銀行不良貸款進(jìn)行過(guò)政策性剝離或核銷(xiāo),但目前不良資產(chǎn)問(wèn)題依然非常突出。從表4可以看出,經(jīng)過(guò)多次剝離與核銷(xiāo)后,國(guó)有銀行不良貸款率與不良貸款額并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)雙降,依然徘徊在35%和3.5萬(wàn)億左右,這說(shuō)明金融機(jī)構(gòu)還在生成新的不良貸款。除了國(guó)有商業(yè)銀行,股份制商業(yè)銀行的不良貸款也在持續(xù)攀升,據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)公司的報(bào)告顯示,2004年深圳發(fā)展銀行,不良貸款余額較2003年大幅上升24.21%,不良貸款