關于我國圖書館呈稅制度的思考

關于我國圖書館呈稅制度的思考

出版物提交制度是指一個國家或地區(qū)收集和保存所有出版物的制度。所有出版物都需要由指定圖書館或負責出版的主管當局提交一定數(shù)量的最新出版物的系統(tǒng)。目前世界上已有100多個國家和地區(qū)確立了出版物呈繳制度,其中大多都是由其國家圖書館接受出版物繳送,呈繳本是這些國家圖書館館藏的固定來源。出版物呈繳制度對于確保本國出版物的完整收藏及文化傳承起著重要作用,對編制國家書目、保護作者的著作權、加強出版物管理意義重大。我國幅員遼闊,出版機構分布廣泛,出版情況參差不齊,出版物呈繳制度更是確保國家總書庫建設的主要制度保障。中國國家圖書館作為我國接受出版物呈繳的法定機構之一,承擔著建設國家總書庫、國家書目中心、傳承和弘揚中華民族文化的重任,自其創(chuàng)建之初就與我國出版物呈繳制度相輔相成。呈繳制度的發(fā)展和變遷始終影響著國家圖書館與國家總書庫的建設與發(fā)展。1中國國家圖書館成立初期的資源和服務1.1兩書的藏本與藏書籌建于1909年并于1912年正式開館的京師圖書館是國家圖書館的前身,京師圖書館籌建之初,主要通過調撥、購買、捐贈、寄存等方式獲取圖書。所藏圖書以清學部藏書為基礎,學部舊藏又主要是繼承歷代皇家秘閣之孑遺,多調撥取自國子監(jiān)南學和內閣大庫,包括明代皇家圖書館文淵閣藏書和700多年前南宋輯熙殿珍本。館藏重要文獻《永樂大典》(殘本)和文津閣《四庫全書》也是由別處移藏至京師圖書館的。同時,多次征調各省官書局所刻書籍,先后有直隸、奉天、吉林、黑龍江、河南、山西、云南等省官書入藏京師圖書館。另外,還收入敦煌石室所藏唐人寫經(jīng)本八千卷以及一些民間著名私家藏書,特別是南陵徐氏和歸安姚氏藏書兩項藏書即達1ue00f652種120ue00f900余卷。根據(jù)民國二年(1913年)京師圖書館呈送教育部藏書數(shù)目,當時藏書計有善本書880部28ue00f412卷10ue00f822冊,閱覽書、志書、新書、叢書總共4ue00f544部122ue00f963卷41ue00f504冊,合計5ue00f424部,151ue00f375卷,52ue00f326冊;又有敦煌石室唐人寫經(jīng)長短卷共計8ue00f662卷1086-1089。1.2藏書建設規(guī)范,藏書數(shù)量有限從前文看出,呈繳制度出臺之前,京師圖書館藏書建設有以下特點:(1)藏書以中國舊籍為主,新版圖書極少。袁同禮在其《國立北平圖書館之使命》一文中回顧京師圖書館的藏書曾這樣提到:“唯當日京師圖書館所藏,漢籍居其十九而強,東西新書不逮百一。”(2)文獻獲取不系統(tǒng),隨機性大。沒有良好的社會環(huán)境保證藏書建設方式的制度化、長效性,不能保證文獻收藏的齊全完整,一定程度上影響了藏書數(shù)量的積累,在呈繳制度出臺前藏書總計不到10萬冊。(3)藏用矛盾,難以兼顧。1912年8月,京師圖書館正式開館并接待讀者。根據(jù)1912年7月《京師圖書館館長江翰呈教育總長蔡元培請審正京師圖書館暫定閱覽章程書》第一條規(guī)定:“圖書館收藏書籍,分為兩類:一為保存之類;一為觀覽之類?！钡诙l規(guī)定:“……保存圖書,別藏一室,擬另備券據(jù),以便學人展示?！钡谖鍡l規(guī)定:“凡欲觀覽本館圖書者,除特別贈送優(yōu)待券者,入館門時,須購入觀券……?！钡谑畻l規(guī)定:“本館圖書概不借出。”當時,藏書數(shù)量有限,副本更不能保證,京師圖書館制定了較為謹慎、嚴格、制約性很強的閱覽章程。直至此時,中國的圖書館尚未獲得出版物受繳的地位?？v然作為國家級圖書館,縱有調撥、征集等方式支撐,但京師圖書館的藏書建設仍然難以得到有效保障,尚難以擔負國家總書庫的職能。2出版物歸檔制度的引入和圖書建設2.1新中國成立后京圖書館的功能定位清光緒三十二年(1906年),中國首個關于出版物呈繳的制度誕生。直至新中國成立,出版物呈繳制度經(jīng)歷了清政府、北洋政府、國民政府三個歷史階段并發(fā)生了系列變遷,而圖書館接受呈繳本的地位也經(jīng)歷了一個從無到有的過程,并最終確立了京師圖書館作為國家級圖書館接受呈繳本的職能。2.1.1出版之物的呈繳1906年,清政府頒布《大清印刷物專律》,其第二章第九條規(guī)定:“凡印刷人印刷各種印刷物件,即按件備兩份呈送印刷所在之巡警衙門,該巡警衙門即以一份存巡警衙門,一份申送京師印刷注冊總局。凡違犯本條者,所科罰鍰不得過銀元五十元,監(jiān)禁期不得過一個月,或罰鍰監(jiān)禁兩科之?！钡谌碌诰艞l規(guī)定:“經(jīng)理記載物件出版之人,須將所出版發(fā)行之記載物件,每件備兩份呈送發(fā)行所在之巡警衙門,并同時由郵局稟呈一份于京師印刷注冊總局。凡違反本條者,即援照本律第二章第九條科之。”可以說這是我國第一部出版法,也是我國近代最早的有關出版物呈繳制度的法律。該法規(guī)定印刷人須將印刷出版之物呈送印刷所在之巡警衙門和京師印刷注冊總局,并就違反情況作了相應的處罰規(guī)定。其后,清政府相繼于1907年和1910年分別頒布《大清報律》和《大清著作權律》,重申了出版物繳送的規(guī)定。特別是《大清著作權律》第三條規(guī)定:“凡以著作物呈請注冊者,應由著作者備樣本二份,呈送民政部?！钡谒臈l規(guī)定:“著作物經(jīng)注冊給照者,受本律保護?！弊鳛槲覈鴼v史上第一部版權法,把出版物繳送明確作為版權保護的一個條件。但是,至此頒布的各法中都未包含向圖書館繳送出版物的內容,其規(guī)定的接受樣本的單位里也沒有圖書館。根據(jù)呈繳樣本的目的,此時的繳送類型主要屬于法律呈繳或著作權呈繳。2.1.2“以重典互聯(lián)網(wǎng),實行出版法向圖書館繳納出版,但這一法主要內容在其國家的法—京師圖書館受繳地位的確立1914年北洋政府頒布《出版法》,該法第四條規(guī)定:“出版之文書圖畫,應于發(fā)行前或散布前稟報該管警察官署,并將出版物以一份送該官署,以一份經(jīng)由該官署送內務部備案。官署或國家他種機關及地方自治團體機關之出版,應送內務部備案,但其出版機關于職權內記載或報告者,不在此限?！逼溆嘘P出版物繳送的內容較以前各法更為詳盡,對以后的繳送立法產(chǎn)生了較大影響。但該法和此前頒布的各法一樣,并未包含向圖書館繳送出版物的內容。1916年初,京師圖書館呈文教育部要求取得接受呈繳本的地位:“是以英、法各國出版法中均規(guī)定全國出版圖書報部立案者,應以一部交國立圖書館存貯?！F(xiàn)值本館籌備進行之時,擬懇鈞部援照各國成例,奏請于前歲所頒出版法內,酌增此項條文?！蓖?月,教育部遂就此呈文并經(jīng)執(zhí)政的北洋政府批復同意,內務部以行政命令通行全國:“嗣后凡有文書圖畫依據(jù)出版法應行稟報者,飭由稟報人于按照出版法第四條,應行稟送兩份外,另行添送一份,以備圖書館庋藏之用。即由各該管官署,隨時轉逞京師圖書館,以重典纂,而供眾覽。”此令即是我國以行政法令推行向圖書館繳送出版物制度的開始。同時,京師圖書館正式成為中國歷史上第一個接受出版物呈繳本的國立圖書館。2.1.3國立北平圖書館1927年12月20日,國民政府大學院公布《新出圖書呈繳條例》,這是我國首次為圖書送繳而制定的專項條例,規(guī)定所有新出版圖書均應繳送大學院3份。1930年3月28日,教育部重新公布的《新出圖書呈繳規(guī)程》,對圖書的送繳機關、送繳程序與受繳單位進行了明確規(guī)定。上述法律法規(guī)雖然對呈繳制度進行了加強,但均未將國立北平圖書館(1926年由京師圖書館改名)列入出版物受繳單位。從1929年10月起,國立北平圖書館委員會多次呈文教育部,要求修訂《新出圖書呈繳條例》和《新出圖書呈繳規(guī)程》,增加“新出圖書繳送國立北平圖書館”條款。1933年6月,教育部通令各省市教育主管機關:“嗣后除將應繳本部圖書館一份呈部外,其余兩部,仰分別徑寄國立中央圖書館籌備處暨國立北平圖書館查收?！?25恢復了國立北平圖書館接受出版物呈繳的權利。1935年2月和4月,國立北平圖書館委員會還分別呈文行政院、立法院等,要求在修正《出版法》時將國立北平圖書館列為接受新書繳送的機關。1937年7月8日,國民政府公布修訂后的《出版法》,于第八條增列“國立圖書館及立法院圖書館”為接受繳送機關,并于《出版法施行細則》說明:“出版法第八條第一項第四款所稱國立圖書館,以國立中央圖書館及國立北平圖書館為限?！?44至此,國立北平圖書館作為接受出版物呈繳單位被確立下來。2.2呈繳制度的確立呈繳制度建立初始,并未得到很好的執(zhí)行,于藏書建設而言收效甚微。1917年4月,內務部應京師圖書館的請求通令京內外認真向京師圖書館呈繳出版物。后又經(jīng)反復重申與督促,繳送圖書才逐漸多起來,對圖書館的藏書開始起到一定的影響。據(jù)資料記載:“自向京師圖書館呈繳出版品的命令發(fā)布后,‘遵章送書者雖弗多,而新籍雜志及橫行文字,始漸以入藏矣’?！?208國立北平圖書館編制的1935年度、1936年度《國立北平圖書館館務報告》顯示,1934年度,收到呈繳書2ue00f294種,館藏總量已達40萬冊;到1936年度,接收呈繳書的數(shù)量上升到3ue00f496種4ue00f457冊。至此,國立北平圖書館已成為當時國內規(guī)模最大、最先進的圖書館,服務上也完全廢除了以前實行的購票入館的辦法,并基于藏書建設開展了讀者服務和書目編制工作,逐步向國內藏書中心和書目工作中心邁進。呈繳制度自出臺以來不斷發(fā)生著變遷,國家圖書館接受繳送樣本的地位也難以穩(wěn)定。呈繳制度對藏書建設及服務的影響,亦是從最開始的“收效甚微”逐漸擴大,經(jīng)歷了一個長久的過程,推動國家圖書館向總書庫的方向一步步前進。3新中國成立后，提交系統(tǒng)和國家總秘書處的建設3.1呈繳制度的初步創(chuàng)立新中國成立不到三年,政務院于1952年公布《管理書刊出版業(yè)、印刷業(yè)、發(fā)行業(yè)暫行條例》。該條例第八條第九項規(guī)定:“每種書刊出版后,應向各級出版行政機關及國立圖書館送繳樣本,其辦法另訂之?！弊鳛樾轮袊闪⒑蟮谝粋€規(guī)定出版物繳送的行政法規(guī),其確立了國內出版物對國家圖書館呈繳的制度,也反映出我國政府對文獻資源建設和出版物繳送的重視。隨后,國務院和新聞出版主管部門又制訂并出臺了一系列相關文件,對呈繳制度予以完善。如1952年發(fā)布的《關于征集圖書、期刊樣本暫行辦法》、《征集圖書期刊樣本辦法》,1953年發(fā)布的《關于區(qū)級以上各種報紙繳送樣本辦法》等都規(guī)定圖書館是受繳單位之一。新中國的呈繳制度初步創(chuàng)立。之后,政府有關部門又分別在不同時期發(fā)布和修訂了各類出版物管理辦法及繳送規(guī)定,最終形成的成果包括:由國務院頒布修訂的現(xiàn)行關于樣本呈繳制度級別最高的兩個行政法規(guī)《出版管理條例》和《音像制品管理條例》,以及由新聞出版總署頒布修訂的一系列規(guī)章。《出版管理條例》(2001年,2011年修訂)第二十二條規(guī)定:“出版單位應當按照國家有關規(guī)定向國家圖書館、中國版本圖書館和國務院出版行政主管部門免費送交樣本?！薄兑粝裰破饭芾項l例》(2001年,2011年修訂)第十二條規(guī)定:“音像出版單位應當按照國家有關規(guī)定向國家圖書館、中國版本圖書館和國務院出版行政主管部門免費送交樣本?！薄兑粝裰破烦霭婀芾硪?guī)定》(2004年)第二十九條規(guī)定:“音像出版單位、經(jīng)批準出版配合本版出版物音像制品的出版單位,應自音像制品出版之日起30日內,分別向國家圖書館、中國版本圖書館和新聞出版總署免費送交樣本?！薄秷蠹埑霭婀芾硪?guī)定》(2005年)第四十五條規(guī)定:“報紙出版單位須按照國家有關規(guī)定向國家圖書館、中國版本圖書館和新聞出版總署以及所在地省、自治區(qū)、直轄市新聞出版行政部門繳送報紙樣本?！薄镀诳霭婀芾硪?guī)定》(2005年)第四十三條規(guī)定:“期刊出版單位須在每期期刊出版30日內,分別向新聞出版總署、中國版本圖書館、國家圖書館以及所在地省、自治區(qū)、直轄市新聞出版行政部門繳送樣刊3本。”《圖書出版管理規(guī)定》(2008年)第三十四條規(guī)定:“圖書出版單位在圖書出版30日內,應當按照國家有關規(guī)定向國家圖書館、中國版本圖書館、新聞出版總署免費送交樣書?！薄峨娮映霭嫖锍霭婀芾硪?guī)定》(2008年)第三十五條規(guī)定:“電子出版物發(fā)行前,出版單位應當向國家圖書館、中國版本圖書館和新聞出版總署免費送交樣品?！敝链?關于圖書、期刊、報紙、音像制品、電子出版物等各類型出版物都有了關于樣本繳送的規(guī)定,理論上為國家圖書館接受出版物繳送營造了“有法可依”的大環(huán)境,為國家圖書館履行國家總書庫職能,保存與傳承中華文明奠定了堅實的基礎。3.2文獻繳送基本情況自1949年新中國成立,政務院、國務院、文化部、國家出版局、新聞出版總署,均先后不止一次發(fā)文,明令全國各地各類型出版社,每出一種書、刊、報均應向國家圖書館繳送。國家圖書館始終處于受繳單位的地位,并利用接受出版物樣本的權利,積極營建國家總書庫。以近年來的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例(見圖1),在國家圖書館的努力下,出版物樣本繳送工作得到了新聞出版總署的高度重視與大力支持,全國出版單位積極配合,多數(shù)出版單位認真執(zhí)行了繳送規(guī)定,積極向國家圖書館繳送本單位出版物樣本,出版物繳送取得了一定的成果,并趨于穩(wěn)定,不可否認出版物繳送制度為國家總書庫建設做出了巨大貢獻。但是,同樣可以看到,由于種種原因,有些出版單位不執(zhí)行國家有關繳送規(guī)定,甚至明確拒絕繳送出版物樣本,致使國家圖書館所收樣本不全,各類文獻繳送率遠遠達不到完全繳送的需求。2009年全年中文圖書繳送率僅為59.01%、報紙為60.23%、音像資料為41.01%、電子出版物為57.06%。此中緣由,國內學者已多有論述,本文不再贅述。毋庸置疑,這不僅對我國出版管理工作造成了影響,而且嚴重影響了國內出版物的全面入藏,影響了國家圖書館履行國家總書庫的職能。3.3呈繳制度是和受國外圖書館的重要職能中國國家圖書館作為國家總書庫和國家書目中心,必須完整、系統(tǒng)地收集和保存本國的文獻,以便實現(xiàn)保存、傳播、發(fā)展國家文化遺產(chǎn)的目的。在1999年建館90周年時,著名哲學家、宗教學家、教育家,時任國家圖書館館長的任繼愈先生接受采訪時指出:作為我國唯一的國家級圖書館,其職能與一般圖書館有很大不同———其中之一就是國家總書庫的職能,“即接受本國出版物的繳送,以及聯(lián)合國教科文組織的出版物,編寫國家總書目”。強調了國家總書庫建設與接受出版物繳送的重要聯(lián)系。隨著圖書館采購經(jīng)費增長速度的放緩和出版物類型數(shù)量的豐富,與采購、征集等圖書館獲取資源的其他途徑相比,繳送的地位變得越來越重要。呈繳制度對國家總書庫建設,起到了很好的規(guī)范和政策保障作用,使中華悠久文化的傳承與服務有了堅實的法律基礎。可以說,國家圖書館國家總書庫建設與服務對呈繳制度的鞏固完善和全面落實提出了迫切的要求。3.3.1渠道不規(guī)范要想建成國家總書庫,其前提就是收全本國出版物。由于我國出版信息和發(fā)行渠道不規(guī)范,很多文獻只能依靠繳送渠道獲得。世界上絕大多數(shù)國家都有繳送的相關立法或規(guī)定,這對于完整地保存國家文化遺產(chǎn),豐富圖書館的館藏起著非常重要的作用,美、英、俄等多國國家圖書館現(xiàn)有的豐富館藏,就證明了這一點。3.3.2成立全國圖書館聯(lián)合編目中心以全國書目中心的職責為例,國家圖書館編輯全國書刊聯(lián)合目錄始于1927年,1957年以后得到全面加強和完善,1997年10月正式成立全國圖書館聯(lián)合編目中心,作為全國書目中心編輯出版國家機讀書目。國家書目是揭示和報道一個國家在一定時期內出版的各類文獻的目錄,其必須以國家總書庫的建設成果為基礎,是國家總書庫職能的延伸和豐富。呈繳制度有利于聚集全國的出版物,以便編制國家書目并盡快出版公布,最終形成書目控制中心和查詢中心,履行全國書目中心的職責。3.3.3增購復本、呈繳制度一定程度上,呈繳制度能夠緩解藏用矛盾,不僅對總書庫建設大有裨益,還可以為其開展服務提供有力支持。國家圖書館接收到的呈繳文獻優(yōu)先保障保存本庫,永久保存;其次進入基藏本庫構建全國中文文獻保障體系,為國內外用戶提供閱覽服務;如果再有多余復本則進入閱覽室,供讀者開架閱覽。在此基礎上,國家圖書館還會根據(jù)需要增購復本以滿足更多讀者的需求。此外,與傳統(tǒng)文獻一樣,新型文獻納入國家圖書館的永久保存體系,也有賴于呈繳制度的支撐。國家總書庫建設,曾一直以收藏和保存?zhèn)鹘y(tǒng)文獻為主。隨著信息技術的發(fā)展,國家總書庫建設賦予了新的內涵,音像資料、電子出版物、網(wǎng)絡信息資源等數(shù)字資源作為重要的文獻資源類型,擴大和延伸了國家總書庫的外延,與傳統(tǒng)館藏協(xié)調發(fā)展、互為補充,成為國家文獻資源總庫中不可或缺的重要組成部分。鑒于其價格較高、類型迥異、數(shù)量巨大,不易收集和處理,更需要呈繳制度給予保證和規(guī)范化約束。實踐證明,近年來國家圖書館在相應的呈繳制度支撐下,在新聞出版總署的高度重視和大力支持下,充分利用政府的力量促進國家圖書館的受繳工作,全國多數(shù)出版單位能夠認真執(zhí)行繳送規(guī)定,履行繳送義務,按照國家有關規(guī)定積極配合向國家圖書館呈繳其出版物樣本,繳送情況總體較好,為國家總書庫建設奠定了良好基礎。4關于呈繳制度和呈繳補償制度的建議,可實行多種呈繳制度多年來,學術界關于我國呈繳制度存在的問題及發(fā)展完善的研究從未停止過,也提出了很好的建議,如實行單一呈繳制度、呈繳補償制度、呈繳物免稅制度等。但是,國家圖書館在現(xiàn)有的制度和條件下,以建設好國家總書庫為出發(fā)點和落腳點,還需要發(fā)揮主動性,使呈繳制度與總書庫建設相得益彰。4.1圖書館現(xiàn)代化的路徑選擇呈繳制度盡早專門立法,將對其實施和延續(xù)起到根本性的保障作用。目前,《公共圖書館法》的相關立法工作已經(jīng)進入實施階段,可以說當前是實現(xiàn)中國出版物樣本呈繳制度法律化、推進國家圖書館受繳地位法律化的最佳時機。作為中國圖書館界的龍頭和國家總書庫職能的承擔者,國家圖書館必須把握機遇,主動協(xié)助開展相關調研和立法支撐工作,積極促進呈繳制度盡早納入法律體系,提高現(xiàn)行制度的法律效力。4.2強化對未違規(guī)問題的調查研究,確保未結果在圖書館的各項處罰機制運行繳送制度的發(fā)展和完善,必然會受到所處環(huán)境現(xiàn)狀的影響,有賴于相應條件的成熟。以處罰機制為例,它是確保繳送制度有效落實的重要因素,美國《著作權法》(1976年)、英國《著作權法》(1911年)、日本《國立國會圖書館法》(1948年)、澳大利亞《著作權法》(1968年)等,均針對未按規(guī)定繳送的情況作了懲罰規(guī)定。國家圖書館作為受繳主體,在積極呼吁建立相應處罰機制的同時,亦需要培養(yǎng)其全面統(tǒng)計繳送情況、科學評估繳送效果的能力,為處罰機制的順利運行提供依據(jù)。又如,因客觀上會對館藏造成影響,“單一呈繳制度”的順利推出需消除地方圖書館等其他文化服務機構由此產(chǎn)生的顧慮。國家圖書館作為國家總書庫、全國圖書館服