我國住房保障體系的現(xiàn)狀與發(fā)展

我國住房保障體系的現(xiàn)狀與發(fā)展

確保公民有足夠的住房，是政府的主要任務(wù)之一。計劃經(jīng)濟時期,我國實行福利住房制度,基本保障了我國城鎮(zhèn)職工享有基本的居住條件。隨著我國市場化改革的推行和住房制度改革的不斷深入,中低收入家庭的住房問題日益凸顯。為了解決中低收入家庭的住房問題,從上個世紀(jì)90年代起中國逐步建立起以經(jīng)濟適用房、住房公積金、廉租房等制度為主要內(nèi)容的住房保障體系。這些制度設(shè)計是否合理?其執(zhí)行情況如何?它是否保障了居民擁有適當(dāng)?shù)木幼l件?如何評價?本文擬對上述問題進行回應(yīng)。本文運用張伯斯與韋德爾(Chambers&Wedel,2005)提出的社會政策要素分析框架,將我國的住房政策置于社會問題背景下進行分析,運用社會政策分析視角,分析我國的住房保障政策實施必不可少的6個基本政策要素,總體評述我國住房保障政策。本文主要包括五部分:第一部分提出分析框架;第二部分為背景部分,概括中國住房保障政策的演進歷程;第三部分對我國主要住房保障政策,即住房公積金、經(jīng)濟適用房、廉租房等政策的發(fā)展過程與總體效果進行概括;第四部分運用社會政策分析框架對我國住房保障政策進行綜合分析與評價;在此基礎(chǔ)上,文章最后提出完善中國住房政策的思路與建議。一、價值分析路徑住房政策是社會政策中的重要構(gòu)成部分(Claphametal.,1990;Kwanetal.,2008;Rugg,1999;Somerville&Sprigings,2005)。本文擬用社會政策分析的方法來檢視我國的住房(保障)政策。社會政策分析的進路主要有分析性描述(analytical-descriptive)、價值認同(value-committed)和價值批判(value-critical)(Rein,1983a;1983b)。描述分析法就是將社會政策分解成若干部分進行分析的方法,其主要局限在于認為社會政策的優(yōu)缺點可以以價值中立的方式加以評判,這顯然是不現(xiàn)實的,但它是進行價值批判分析法的基礎(chǔ)。第二種價值認同路徑以關(guān)于事情應(yīng)該如何的強烈價值偏好出發(fā),著重探討價值觀念對實際行動的啟示與意義。在某些情況下,價值認同路徑是富有吸引力的,它非常適合政治行動主義,但政策分析的實踐遠遠超出了對價值取向的強烈的意識形態(tài)的篤信。價值認同分析路徑因無法接受多元的觀點和結(jié)論而被排斥。馬克思主義和不少社會行動主義者遵循這一路徑。事實上,政策分析者既要追求理性,又要追求客觀性。追求理性必然導(dǎo)致分析者會持不同的觀點和建議,而追求客觀性則必然以多元視角為前提。第三種分析路徑——價值批判視角更符合政策分析追求理性和客觀性的訴求,因為對任何社會政策進行或者計劃的評斷都是以設(shè)定價值作為基礎(chǔ),沒有獨立于理論和價值偏好之外的事實。實務(wù)工作者首先要弄清社會問題分析和相關(guān)政策及規(guī)劃設(shè)計背后的價值和參考框架,并發(fā)展出一種技能,可以揭示相關(guān)競爭的價值和參考框架,當(dāng)他們面臨個人、家庭、組織、社區(qū)、政治等不同層次上的沖突時,他們可以運用這種技能。價值評判路徑的本質(zhì)就是以開放的態(tài)度容納各種價值觀點,面對各種價值觀,并能夠根據(jù)自己的價值判斷做出選擇:可以決定是否同意分析的結(jié)果,自由地選擇方案,或者以自己的價值偏好進行分析獲得不同結(jié)論(Chambers&Wedel,2005:52)。張伯斯(Chambers)與韋德爾(Wedel)提出的分析框架綜合了分析描述路徑和價值評價路徑,主要包括社會問題分析和社會政策要素分析。社會問題分析強調(diào)研究社會政策應(yīng)該將其置于特定的背景下,確定社會問題被界定的方式,認定問題產(chǎn)生的原因與影響,界定問題認定背后的意識形態(tài)和價值,以及確定問題的得益者與受損者,這提供了審視任何社會問題的基本維度(Chambers&Wedel,2005:27)。社會政策要素分析通過對任何社會政策實施的6個基本必備政策要素,包括目標(biāo)與目的,傳遞利益與服務(wù)的形式,適用權(quán)益的規(guī)則(entitlementrule),服務(wù)提供的管理或者組織結(jié)構(gòu),籌資方法,以及上述5個要素之間的互動(Chambers&Wedel,2005:54)。這6個要素被認為是任何社會政策執(zhí)行所必不可少的。通過對社會政策或者規(guī)劃的主要要素進行價值分析可以對該政策內(nèi)容是否恰當(dāng),是否符合公平、效率等原則,相關(guān)服務(wù)提供狀況如何,政策影響怎樣等方面形成綜合的評價。二、住房問題和住房政策的發(fā)展(一)住房保障問題新中國建立后,通過對城鎮(zhèn)住房進行社會主義改造,我國逐步建立起與社會主義計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的國家供給住房的公有制為主導(dǎo)、以單位制為基礎(chǔ)的,按照行政等級進行分配的福利住房制度?？傮w而言,福利住房制度曾為絕大多數(shù)城市居民提供了基本的住房保障條件,維護了社會的穩(wěn)定,促進了經(jīng)濟的發(fā)展,但同時導(dǎo)致嚴(yán)重的住房短缺、住房質(zhì)量差、住房維養(yǎng)不足、住房分配腐敗等問題(Wang&Murie,1999;Zhu,2000;朱亞鵬,2007b)。由于這個時期我國經(jīng)濟與社會的發(fā)展比較落后,城鎮(zhèn)居民的住房條件普遍較差,住房短缺是當(dāng)時的主要問題。全國人均住房面積甚至由建國初的4.5平方米下降到1978年底的3.6平方米(于思遠,1997:298)。在福利住房分配體制下,很多居民面臨各種住房困難,主要表現(xiàn)為整體的住房短缺和住房維養(yǎng)水平差。住房問題分散、隱蔽各個單位中。各個單位負責(zé)解決本單位職工的住房困難,沒有單位的城市貧困家庭的住房問題則由所在地方政府予以解決。國家的住房保障主要集中于對極少數(shù)沒有單位的弱勢群體和住房困難戶的低層次保障。(二)健全和完善我國的住房保障制度為了解決嚴(yán)重的住房短缺和減少政府財政開支,20世紀(jì)70年代末中國政府開始進行住房制度改革。從1979年進行全價出售公房試點開始到1998年7月,可以視為漸進性住房改革時期。雖然這個時期在住房領(lǐng)域進行了一系列改革,從城市試點(全價售房、“三三制”、“提租、增資、補貼”)到1988年房改在全國鋪開,從單項推進到綜合配套,福利住房制度的基礎(chǔ)——住房實物分配體制始終沒有動搖,直到1998年的住房貨幣化改革標(biāo)志著福利住房制度的終結(jié),市場化的住房分配體制的確立(朱亞鵬,2006a,2007a,2007b)。住房改革的主要目的是解決住房嚴(yán)重短缺,減少國家財政負擔(dān)問題,變革住房分配制度。政府的住房保障融入在對低收入群體住房的重視和照顧的各種房改措施之中,并隨著住房體制改革的深入,逐漸形成比較獨立的住房保障制度。主要做法包括(朱亞鵬,2007a,2007b):1.采取多種途徑,提高住房供應(yīng),解決住房問題。如1982年全國總工會、國家城市建設(shè)總局鼓勵采取“公建民助”、“民建公助”等方式,增加住房供應(yīng),改善住房條件。2.重視對低收入和住房困難家庭的照顧。國家在住房改革過程中對低收入家庭給予了扶持和照顧。如1988年住房改革全面實施,計劃在3-5年內(nèi)在全國推行調(diào)整公房租金、建立住房基金、發(fā)放住房補貼劵、出售公房為主要內(nèi)容的改革,但明確強調(diào)對困難居民實行減、免、補助等優(yōu)惠措施,鼓勵困難住戶低價購買公房。3.重視住房保障問題,建立專門的保障制度與政策。1990年9月,建設(shè)部和全國總工會出臺《解決城鎮(zhèn)居住特別困難戶住房問題的若干意見》,明確政府、單位“解困”的途徑、政策以及管理辦法,首次將解決城鎮(zhèn)居民住房困難這一問題納入政府議程。1994年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》,重申堅持改革,繼續(xù)出售公有住房,同時全面推行住房公積金制度和加快經(jīng)濟適用房的開發(fā),以保證廣大中低收入家庭的住房問題得到緩解。同年12月,建設(shè)部等部委發(fā)布《城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用住房建設(shè)管理辦法》,明確經(jīng)濟適用房的定義、用途、適用對象以及管理辦法,規(guī)定中低收入家庭標(biāo)準(zhǔn)由地方政府制訂并保證實施。1995年,政府推行“國家安居工程”,旨在解決教師等中低收入家庭的“住房難”問題。1998年住房貨幣化改革實施,中央明確提出完善住房公積金制度,建立經(jīng)濟適用房和廉租房制度,解決中低收入家庭的住房問題。至此,我國的住房保障的制度框架基本形成。4.強調(diào)住房分配公平,杜絕分配過程出現(xiàn)分配不公和權(quán)力腐敗,消除人為導(dǎo)致住房困難的因素與可能。在1988、1995和1998等年份出臺的重要房改政策中都強調(diào)房改紀(jì)律,杜絕利用職務(wù)和工作之便為個人和集體謀取利益。由于中低收入家庭數(shù)量龐大,而經(jīng)濟適用房數(shù)量有限,為解決廣大下崗職工住房問題,地方政府(如廣東)推出所謂的“解困房”,其性質(zhì)跟經(jīng)濟適用房相差無幾。“經(jīng)濟適用房”、“解困房”的出現(xiàn),反映隨著我國住房市場化改革的深入中低收入家庭住房問題日益凸顯和嚴(yán)重。尤其在住房貨幣化改革廢除了福利住房分配制度之后,房價上漲過快,超出了普通家庭的負擔(dān)能力,住房問題日益嚴(yán)重,已經(jīng)成為一個較為嚴(yán)重的經(jīng)濟、社會和政治問題。(三)宏觀調(diào)控政策1998年中央政府推行住房貨幣化改革,停止國家供應(yīng)住房的實物分配制度,實行市場化供應(yīng)為主的住房貨幣化分配,我國的住房體制發(fā)生了根本性變化。這次改革涉及住房資產(chǎn)、利益與責(zé)任在國家、單位和城市居民之間的重新分配進而調(diào)整,深刻地改變了住房領(lǐng)域的治理結(jié)構(gòu)。在后房改時代,不少城市居民通過住房市場改善了居住條件,房地產(chǎn)經(jīng)濟得到快速發(fā)展,但同時住房領(lǐng)域的各種問題也日益嚴(yán)重(朱亞鵬,2007a,2007b,2007d),主要包括:1.房地產(chǎn)投資過熱。從表1可以看出,2006年全國房地產(chǎn)投資額是13158億元,這一數(shù)字是1997年的6倍多。房地產(chǎn)投資的年增長率,從1998年的13.7%迅速提高到2003、2004年的30%左右,隨后雖有所下降,但2007年全年房地產(chǎn)開發(fā)投資25280億元,同比增長率再次超過30%,達到30.2%。住房投資的增加使得整個國民經(jīng)濟過分依賴房地產(chǎn)業(yè),甚至“要挾整個中國經(jīng)濟”。2.住房價格迅速上漲,超出普通居民的承受能力。從表2可以發(fā)現(xiàn),自1997年以來,除1999年的微度調(diào)整之外,商品房價格一直呈快速上升態(tài)勢,而且上升速度越來越快,2004年的全國商品房均價的漲幅高達17.8%。而在個別地區(qū),房價漲幅甚至超過30%。迅速漲高的房價已超出了普通家庭的承受能力,房價與家庭收入比遠遠大于國際上合理的房價收入比應(yīng)在3-6倍之間的標(biāo)準(zhǔn)。3.住房供給結(jié)構(gòu)不合理,集中表現(xiàn)為商品房的大量空置和經(jīng)濟適用房的供應(yīng)不足。全國商品房的空置面積到2007年10月已經(jīng)達到1.18億平方米(國家統(tǒng)計局綜合司,2007),而經(jīng)濟適用房的投資額和建設(shè)面積這兩個指標(biāo)在全部住房投資中的比重持續(xù)下降(見表3)。4.一定程度的住房不公。高檔豪宅與別墅的消費與幾代同堂、住房貧困的現(xiàn)象并存,住房市場化加劇住房不公平和社會貧富差距(Lee,2000;Lee&Zhu,2006;Loganetal.,1999;Min&Logan,1996)。針對這些問題,中央政府采取一系列綜合、全面、多元的宏觀調(diào)控政策(朱亞鵬,2007c):(1)抑制住房需求,尤其是投機性和投資性的住房需求。主要的措施包括調(diào)高個人按揭貸款首付到30%,調(diào)高放貸利率;限制外資購房;控制城市拆遷規(guī)模,減少被動性住房需求;對住房二手交易征收營業(yè)稅和個人所得稅。(2)控制房地產(chǎn)投資規(guī)模,調(diào)節(jié)市場供應(yīng)結(jié)構(gòu),主要措施包括:對房地產(chǎn)信貸提高項目資本金比例,對閑置和空置商品房的開發(fā)商控制或者不發(fā)放貸款等。(3)優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu),優(yōu)先保證中低價位、中小套型普通商品住房、經(jīng)濟適用住房和廉租住房的土地供應(yīng),其年度供應(yīng)量不得低于居住用地供應(yīng)總量的70%;停止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項目土地供應(yīng),嚴(yán)格限制低密度、大套型住房土地供應(yīng);90平方米的住房必須占住房總供應(yīng)量的70%;加強普通商品房、經(jīng)濟適用房、廉租房等住房建設(shè)。(4)調(diào)節(jié)住房消費行為,對購買中小戶型的居民在申請按揭貸款方面給予優(yōu)待,積極推動住房二手市場和租賃市場,鼓勵居民通過租賃、購買等多種方式解決住房問題。(5)限制境外資金投資房地產(chǎn)。雖然最近廣州、深圳等地出現(xiàn)了住房交易量大幅減少,房價稍微降低的情況,但全國總體上房價仍然處于上漲趨勢,宏觀調(diào)控的效果仍然有待觀察。在高房價時代,普通居民尤其是低收入家庭的住房問題變得更加凸顯。房價的高企增加了民眾對政府在住房保障方面的依賴與期望。三、住房市場化取向改革致住房政策框架與理論背景伴隨著住房制度改革,中國的住房政策體系發(fā)生深刻變化。在計劃經(jīng)濟時期,實行國家直接供應(yīng)住房的福利住房制度,政府實際上承擔(dān)起保障城鎮(zhèn)居民基本居住權(quán)的責(zé)任,為幾乎全部城鎮(zhèn)居民提供了基本住房保障(Wu,1996;Zhu,2000)。然而,自20世紀(jì)70年代末以來,中國政府推行住房市場化取向的改革,旨在通過引入市場機制來提高住房資源的分配效率,以求更好地滿足城鎮(zhèn)居民的住房需求,由此促使我國住房政策在價值理念與具體實踐兩個層面皆發(fā)生了根本性的改變。從政策的理念上而言,中國政府更為關(guān)注住房政策的經(jīng)濟屬性(而非社會屬性)與城鎮(zhèn)中低收入家庭(而非所有城鎮(zhèn)居民)住房問題的解決(朱亞鵬,2007d);從政策的具體內(nèi)容與實踐而言,則表現(xiàn)為政府先后提出的住房公積金、經(jīng)濟適用房(安居工程)、廉租房、雙限房等計劃幫助不同社會階層解決住房問題而不是包攬責(zé)任。(一)住房分紅制度現(xiàn)狀及問題住房公積金制度是一種強制性的住房儲蓄制度,職工及其單位都必須按照職工工資的一定比例向職工的公積金賬戶存款,增加職工的住房資金積累。1991年上海借鑒新加坡中央公積金制度,率先建立起正式的住房公積金制度。此后,作為成功的政策創(chuàng)新,住房公積金制度被許多地區(qū)與城市引入。1994年,中央政府將住房公積金制度作為住房改革的重要措施在全國推廣。此后,全國的公積金計劃得到迅速發(fā)展。1999年《住房公積金管理條例》出臺,住房公積金的管理進一步規(guī)范化、制度化。2002年國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于修改〈住房公積金管理條例〉的決定》,擴大了住房公積金制度的覆蓋面,完善了公積金的管理制度。截至2007年6月,全國累計歸集了14000多億元人民幣的公積金,向繳存職工發(fā)放個人住房公積金貸款7500億元,有4000多萬職工通過提取公積金和公積金貸款改善了居住條件(孟娜等,2007)。然而,住房公積金制度及其實施過程也存在著不容忽視的問題,主要表現(xiàn)在以下三個方面:(1)住房公積金制度的社會保障意義并不明顯。住房公積金制度的實質(zhì)是職工將自己的工資統(tǒng)籌起來促進住房問題的解決,是按照有付出才有回報、權(quán)利與義務(wù)對等原則運作的具有社會保險性質(zhì)的住房金融制度,它在推動住房消費方面的作用實際上是社會保險參加者應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和利益返還,本質(zhì)上是職工的自我保障而非政府對低收入者提供額外的住房保障(朱亞鵬,2007a,2007b)。(2)即使將住房公積金視為社會保障,其覆蓋范圍也是較為狹窄。住房公積金的參加者局限于政府部門和效益好的國有企業(yè)和事業(yè)單位,大部分集體企業(yè)和民營企業(yè)的職工、困難企業(yè)的職工、無單位的城市居民如城鎮(zhèn)個體戶、自由職業(yè)者和農(nóng)民工等群體事實上被排斥在該制度之外。(3)使用上,公積金主要用于支持住房建設(shè)與購買住房,而不支持租房和其他用途,客觀上有利于比較富裕的主體,而不是低收入群體。另外,將公積金收益部分用于廉租房建設(shè)值得商榷。(4)住房公積金管理不嚴(yán),存在較大風(fēng)險?？傮w而言,住房公積金制度實際上更有助于收入較好的家庭購買住房,或者進行住房投資,而不利于真正貧困的家庭解決住房問題。(二)經(jīng)濟適用房供應(yīng)對象的界定不清所謂經(jīng)濟適用房,指政府提供政策優(yōu)惠,限定套型面積和銷售價格,按照合理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè),面向城市低收入住房困難家庭供應(yīng),具有保障性質(zhì)的政策性住房。經(jīng)濟適用房政策經(jīng)歷了一個發(fā)展過程。早在1991年6月,國務(wù)院在《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》中就提出:“大力發(fā)展經(jīng)濟實用的商品房,優(yōu)先解決無房戶和住房困難戶的住房問題。”1994年7月,國務(wù)院在《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》第一次明確提出將發(fā)展經(jīng)濟適用住房作為解決中低收入家庭住房問題的主要對策。1995年1月20日,國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出《國家安居工程實施方案》,安居工程成為經(jīng)濟適用住房政策的具體落實。1998年7月,國務(wù)院在《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》中進一步明確了“建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的住房供應(yīng)體系,中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房”的政策。經(jīng)濟適用住房計劃作為住房貨幣化改革的主要配套措施被提出,安居工程并入經(jīng)濟適用房計劃。至此,中國政府將經(jīng)濟適用房定位為主導(dǎo)的住房供應(yīng)方式之一,經(jīng)濟適用住房被正式確定為解決城鎮(zhèn)居民住房困難的主要途徑。然而,政府和社會對經(jīng)濟適用房的性質(zhì)和定位存在不同看法,經(jīng)濟適用房制度的發(fā)展方向和發(fā)展思路(如供應(yīng)對象的確定等方面)并不確定,沒有形成清晰的思路,影響了其在解決住房問題中的作用。2007年,經(jīng)濟適用住房政策經(jīng)歷了較大的調(diào)整。8月,中國政府發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發(fā)24號),其中較為顯著的變化就是將經(jīng)濟適用住房的目標(biāo)群體從原來的中低收入家庭調(diào)整為低收入家庭;從原來只售不租改為以出租為主,限制出售或者內(nèi)部市場交易,并要求補繳土地收益和減免的稅費。為了配合和執(zhí)行國務(wù)院的上述意見,同年11月建設(shè)部等七部委出臺了新的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》,指出“經(jīng)濟適用住房制度是解決城市低收入家庭的住房困難政策體系的組成部分”。然而,這種對經(jīng)濟適用房供應(yīng)對象的重新劃定雖然有助于避免較高收入家庭購買經(jīng)濟適用房而謀利,但供應(yīng)對象的進一步縮小造成了更多的夾心階層,他們既無力直接進入私人市場購房,又不能享受經(jīng)濟適用房的補貼1。這意味著建設(shè)部在頒布的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》中對經(jīng)濟適用房供應(yīng)對象的界定過于狹窄,需要重新修訂?？梢?經(jīng)濟適用住房政策的方向和范圍并未最終確定。完善經(jīng)濟適用住房制度,推動中低收入家庭住房問題的解決仍然任重道遠。目前,經(jīng)濟適用房被定義為由政府扶持,屬于具有經(jīng)濟性、適用性及社會保障性質(zhì)的政策性住房,其供應(yīng)對象是低收入的住房困難家庭。與商品房相比,經(jīng)濟適用房的特殊性在于其社會保障性質(zhì)。但實際實施過程中,經(jīng)濟適用住房計劃存在不少弊病:(1)經(jīng)濟適用房并不“經(jīng)濟”(見表4)。(2)經(jīng)濟適用房政策陷入執(zhí)行與監(jiān)管的困境,集中表現(xiàn)為經(jīng)濟適用房供應(yīng)不足和投機謀利(見表5)。(3)從根本上來講經(jīng)濟適用房的社會保障性質(zhì)也不明確。經(jīng)濟適用房是國家在無法提供市場化的工資水平(盡管絕大多數(shù)職工從市場上解決住房問題)的情況下建立的與之相適應(yīng)的一種住房供應(yīng)體系。因而,從本質(zhì)上而言,國家發(fā)展經(jīng)濟適用住房只是對職工低工資的補償,而非一種真正意義上的住房保障政策(朱亞鵬,2007b)。(三)住房保障資金問題廉租房是針對既無力購買或者租賃商品房,又買不起經(jīng)濟適用房(即沒有能力在市場中實現(xiàn)住房需求)的城鎮(zhèn)最低收入家庭而設(shè)計的住房政策,是1998年住房貨幣化改革提出的多層次住房供給體系中的重要構(gòu)成部分之一,是針對官方認可的城市貧困人群(即具有城市非農(nóng)業(yè)常住戶口的最低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭)而設(shè)計的住房保障制度2,其社會保障性質(zhì)主要體現(xiàn)在政府提供住房實行低房租或者提供租金補貼。廉租房政策的實施舉步維艱。從1999年4月下發(fā)《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》公布到2002年底,全國35個主要城市中僅有一半出臺了實施計劃,執(zhí)行的情況更加糟糕。2004年3月中央政府實施新的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》,督促地方政府積極落實廉租房政策,強化了地方政府在解決最低收入家庭住房問題中的職責(zé)和作用,明確財政支持是建立廉租住房制度的最主要的資金來源,規(guī)定保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以滿足基本住房需要為原則,實行房租補貼為主,實物配租、租金核減為輔。2007年8月,中央政府提出解決低收入家庭住房困難是“政府公共服務(wù)的重要職責(zé)”,明確規(guī)定解決低收入家庭住房問題由省級政府擔(dān)負總責(zé),并對解決廉租住房面臨的各種困難與問題的職責(zé),尤其是資金問題做出明確的規(guī)定(國務(wù)院,2007)。2007年11月,建設(shè)部等9部委出臺了《廉租住房保障辦法》,進一步明確了廉租住房的保障對象為“城市低收入住房困難家庭”,并明確廉租房建設(shè)的資金來源渠道。截至2006年12月,全國657個城市中已有512個城市建立并實施了廉租住房制度,累計用于廉租住房制度建設(shè)資金70.8億元,其中2006年到位的資金占到33%。累計已有54.7萬戶低收入家庭,通過廉租住房制度改善了住房條件。然而,廉租住房制度一直面臨著覆蓋面過小、實施不力、資金不足和資金來源不穩(wěn)定等方面的問題與困境。盡管2007年中國政府對廉租住房的資金來源做出明確規(guī)定,即土地收益、財政資金和公積金收益。但資金問題仍然是廉租房政策是否有效發(fā)揮作用的瓶頸。目前住房保障資金的三種主要來源都存在一定的困難。即使按照目前僅僅針對低保戶的最低住房保障水準(zhǔn),中西部城市廉租住房資金缺口仍然高達70.5億元,而按照“十一五”規(guī)劃,解決目前城鎮(zhèn)中住房困難的約有1000萬戶左右低收入家庭需要約2485億元,年均接近500億元。如果考慮對舊住宅區(qū)整治和集中成片棚戶區(qū)改造的補助、特殊群體租賃住房建設(shè)補助,年均資金需求860多億元(秦虹,2007)?？梢?能否解決資金問題是廉租房制度能否真正發(fā)揮住房保障作用的關(guān)鍵。(四)執(zhí)行行為:政府有限干預(yù)限價房是一種特殊的住房供應(yīng)方式,是由政府在土地出讓的時候限定戶型、限定價格的商品房,是政府通過對房地產(chǎn)開發(fā)的地價、房價、套型、銷售對象等加以限制以便調(diào)節(jié)住房市場供應(yīng)結(jié)構(gòu)、控制供應(yīng)對象的一種特殊商品房供應(yīng)制度。限價房源于地方政府落實宏觀調(diào)控,優(yōu)先發(fā)展中小戶型、中低價位住房政策的具體執(zhí)行行為,其實質(zhì)是政府對房地產(chǎn)開發(fā)進行有限干預(yù)。北京、廣州、上海、南京、重慶等城市積極實行限價房政策。最早供應(yīng)限價房的城市是廣州。廣州限價房的銷售對象被確定為全市首次置業(yè)的中等收入家庭,條件為:具有廣州市戶口、本人(已婚的,含配偶和子女)在廣州沒有自有產(chǎn)權(quán)住房、男性年滿25歲,女性年滿23歲。廣州限價房對申購者的收入沒有限制,但對限價房上市進行有制約。已購限價房在5年內(nèi)不準(zhǔn)上市和出租,5年后上市要全額補繳土地出讓金。據(jù)估計2008年限價房的供應(yīng)量將占廣州商品房總供應(yīng)量1/6(厲於敏,2007)。限價房推出引起各界關(guān)注和議論。有人表示支持,希望擴大供應(yīng)量;有人質(zhì)疑,擔(dān)心陷入權(quán)力腐敗和富人投資的工具;有人希望擴大到外來人口。限價房面臨著供應(yīng)對象不明確,定價困難,定位不明確等問題。限價房要取得明顯的政策效果,主要取決于供應(yīng)量,而供應(yīng)量太大又會沖擊房地產(chǎn)市場。作為政府干預(yù)市場的特殊形式,限價房政策面臨兩難的局面。四、住房政策“社會問題分析”在對我國住房問題的背景與住房保障制度發(fā)展歷程簡單回顧的基礎(chǔ)上,這部分著重按照Chambers與Wedel(2005)提出的分析框架,首先對住房政策進行社會問題分析(socialproblemanalysis),即將社會問題置于特定背景之下,分析社會問題的認定,影響問題認定的意識形態(tài),導(dǎo)致問題產(chǎn)生的因果聯(lián)系,誰受益誰受損等,然后對社會政策6個基本政策要素進行分析,從而探討現(xiàn)有政策是否恰當(dāng)“符合”社會問題的解決。以下運用該框架來檢視我國的住房保障制度。(一)住房問題與住房政策社會問題分析的第一步就是厘清社會問題如何被認定,找出主要的次級問題,并評估嚴(yán)重程度。從住房問題的認定方面來看,如前所述,我國住房問題的認定是變化的,受到意識形態(tài)、政治、經(jīng)濟、社會、人口等各方面因素的影響。住房制度改革之前,住房問題主要被界定為住房供應(yīng)不足,政府財政負擔(dān)過重的問題;隨著住房改革的不斷深化,住房問題逐漸被界定為住房負擔(dān)能力的問題和房地產(chǎn)經(jīng)濟持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展的問題。住房問題往往從屬于重大政治決策和經(jīng)濟政策,滿足公民住房需求被置于相對次要的位置?；蛘哒f,住房主要被界定為房地產(chǎn)經(jīng)濟問題,住房的社會維度被忽視。從意識形態(tài)方面來看,我國對住房問題的認定早期明顯印上了計劃經(jīng)濟的色彩,轉(zhuǎn)型時期又過分迷信市場,烙上了新自由主義福利體制的印跡(朱亞鵬,2007b),政府在提供包括住房在內(nèi)的社會福利與保障方面的責(zé)任在改革的口號下逐漸被弱化了。在某種程度上,我國社會政策從改革前政府承擔(dān)全部責(zé)任轉(zhuǎn)變到主要依靠個人通過市場滿足。從因果分析來看,住房問題和住房政策的認定受到我國特殊社會背景尤其是市場化轉(zhuǎn)型的影響。住房問題的凸顯是從社會主義的“微型福利國家”(miniwelfarestate)(Gu,2001)下國家提供全民(城鎮(zhèn))福利住房保障到市場經(jīng)濟下的國家承擔(dān)有限住房責(zé)任下的轉(zhuǎn)變過程的產(chǎn)物,同時受到市場體制和傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的雙重作用的影響,也因人口高速增長和工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展而更加嚴(yán)重。在住房問題中,明顯受損的是在改革前和改革過程中未能獲得住房或者未能廉價購買公共住房的城市老職工(通常是普通工人)和其他社會弱勢群體,主要包括城鎮(zhèn)的下崗失業(yè)工人和沒有戶籍的農(nóng)民工,他們成為城市貧困階層(Wang,2004)。而在經(jīng)濟上和政治上占據(jù)較多資源的群體即通過住房改革取得住房產(chǎn)權(quán)的人和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)則是最大的受益者。從歷史背景來看,住房問題受到我國政治文化與政治體制的影響,住房保障的變遷是在國家的主導(dǎo)下進行的,社會訴求雖然有所反映,尤其是近幾年,但整體社會對決策的影響并不直接,制度選擇更多地是政府內(nèi)部經(jīng)驗總結(jié)與學(xué)習(xí)的產(chǎn)物。(二)住房政策的公平性按照社會政策6個政策要素,對我國住房政策分析如下:1.從目標(biāo)和目的上來看,作為社會政策重要內(nèi)容的住房保障政策缺乏明確的社會價值和目標(biāo)。社會主義時期的福利住房政策更大程度上是與高度計劃分配資源及“高積累、低消費”,低貨幣工資,高實物補貼的分配體制相適應(yīng)的分配政策,福利色彩主要表現(xiàn)對沒有工作單位的極少數(shù)城鎮(zhèn)居民的住房責(zé)任的承諾。經(jīng)過二、三十年的住房制度的變革之后,當(dāng)前我國住房保障制度搖擺不定,缺乏明確的、長遠的目標(biāo),實施過程中中央監(jiān)控不足,選擇性執(zhí)行甚至政策扭曲的情況嚴(yán)重。迄今我國仍然沒有明確的住房立法,確定各級政府在住房保障方面的責(zé)任與義務(wù),公民的住房權(quán)還沒有得到法律的確認。政府沒有制訂關(guān)于住房問題的長期目標(biāo)和規(guī)劃。另外,各種住房計劃,如經(jīng)濟適用房、廉租房,缺乏可觀察的、明確具體的、可操作的關(guān)于目標(biāo)群體和績效標(biāo)準(zhǔn)的陳述,其落實主要依賴于地方政府決策者的重視。政策的目的缺乏清晰性、可測量性和可操作性,所預(yù)期的績效標(biāo)準(zhǔn)不具體,目標(biāo)群體不明確(如經(jīng)濟適用房),計劃性和針對性不足。從住房政策的適當(dāng)性(adequate)來看,已有的住房保障政策的適當(dāng)性不夠,表現(xiàn)在:首先現(xiàn)有的住房政策只是針對城市居民,農(nóng)村地區(qū)的住房困難還沒有引起政府關(guān)注;沒有城市戶口的農(nóng)村進城務(wù)工人員的住房問題長期被忽視,近幾年逐步進入政府的議程,國家出臺相關(guān)的指導(dǎo)性文件,但仍缺乏具體有效的樓市,事實上這一龐大的弱勢群體還被排斥在外3。其次,存在人數(shù)眾多的夾心階層,或者收入高于經(jīng)濟適用房的標(biāo)準(zhǔn),但無能力從市場購房;或收入高于廉租房計劃的標(biāo)準(zhǔn),但不適合經(jīng)濟適應(yīng)房的標(biāo)準(zhǔn)。從公平性來看,我國住房政策有失公平(Lee,2000;Lee&Zhu,2006;朱亞鵬,2006b,2007b)。對非戶籍人口住房問題的漠視和排斥,反映了絕對公平意義上的不公平;而政府的相關(guān)政策更多地考慮收入較高階層的住房問題,如大量資金用于經(jīng)濟適用房和限價房方面的補貼,而對城市低收入家庭的廉租房缺乏足夠的資金則顯示住房政策相對的不公平。2.利益與服務(wù)的形式主要包括提供實際物品、日用品,現(xiàn)金、專業(yè)服務(wù),補貼、貸款給付、抵用券、政府擔(dān)保等形式(如表7)。我國住房保障服務(wù)提供的類型主要包括提供實物住房(如廉租房實物安置)和貨幣補貼,如廉租房的租金減免或者補貼。政府對經(jīng)濟適用房和雙限房的補貼接近于貸款給付。從行政的操作性方面來看,政府傾向于提供貨幣補貼,而不是建設(shè)保障性住房。因為貨幣補貼的保障方式更簡便易行,容易操控,而且易于短期見效。而貨幣補貼也被視為有利于提升消費者主權(quán),使受益者具有更多的選擇性。政府在通過上述形式提供住房服務(wù)時,顯然產(chǎn)生一定的社會輕視(socialstigmatization)(如廉租房計劃);另外,由于所提供的廉租房、經(jīng)濟適用房和限價房的數(shù)量有限,受益者擁有較少的選擇余地和主動性;住房政策也導(dǎo)致住房空間分化的現(xiàn)象;由于住房保障一般實行比較嚴(yán)格的財產(chǎn)資格審查制度(meanstest),受益者的家庭及財產(chǎn)等隱私不可避免受到政府強制性和侵入性的干擾;此外,廉租房、經(jīng)濟適用房和住房公積金等制度存在效率不高、管理成本高并不符合效益原則等問題。3.確定社會政策受益資格的方式主要可以依據(jù):(1)過去貢獻,(2)行政規(guī)則,(3)私人契約,(4)專業(yè)鑒定,(5)行政裁量,(6)司法判決,(7)財產(chǎn)資格審查(meanstest)。從受益資格確定方面來看,我國住房保障主要針對官方認定的住房困難人群,有較為嚴(yán)格的財產(chǎn)資格審查(meanstest),而且一般都要有當(dāng)?shù)貞艏＠?廉租房要符合收入和住房都遭遇困難的“雙困”標(biāo)準(zhǔn);非官方確認住房困難主體,如非戶籍貧困居民等被排除在外。經(jīng)濟適用住房的標(biāo)準(zhǔn)幾經(jīng)變化,與戶籍和一定收入相聯(lián)系,但操作中往往嚴(yán)重走樣。而住房公積金政策按規(guī)定覆蓋幾乎所有單位,但公民能否獲益,卻依賴于雇主能否按時按規(guī)定繳納?？傮w上,非戶籍人口被排斥于住房保障之外,弱勢群體,如退休下崗職工從住房保障中獲益較少。政策實踐中,享受住房保障的人群往往受到社會輕視;非目標(biāo)群體受益,而符合條件的人群無法得到保障的情況也較為普遍,導(dǎo)致社會的弱勢群體一方面被現(xiàn)行的勞動力市場排擠,另一方面又更多地被排除在國家的住房保障制度之外,導(dǎo)致嚴(yán)重的社會排斥效應(yīng)(李斌,2002),并表現(xiàn)為不同社會群體的住房分異(易成棟,2004)和個人財富方面的巨大分化。我國住房保障制度既非普適性的、也非職業(yè)性的、也非完全收入相關(guān)的,而與人的身份與職業(yè)/單位有關(guān),具有中國特色的社會排斥特征。公民不得不主要依賴自己努力滿足住房需求。我國的住房政策具有鮮明的“新自由主義”色彩(Li&Zhu,2006;朱亞鵬,2007a)。而且從覆蓋面和實際效果來看,甚至比福利保障色彩最少的“新自由主義”還要糟糕,因為,“新自由主義”良性的一面被弱化,而其惡性的一面被擴大。4.社會服務(wù)與利益的提供與管理主要有幾種類型:(1)中央集權(quán)模式(centralizedservice-deliverysystem),(2)顧客導(dǎo)向管理與“逆向式層級”服務(wù)提供模式(client-centeredmanagementand“invertedhierarchy”servicedeliverysystems,(3)結(jié)盟服務(wù)提供組織模式(federatedservicedeliveryorganizations),(4)個案管理服務(wù)提供模式(casemanagementservicedeliverysystems),(5)通過有相同背景的人員提供服務(wù)式,(6)建立社會服務(wù)的咨詢機構(gòu)等方式(Chambers&Wedel,1995:148-60)。我國住房福利與保障的提供顯然是以國家占據(jù)主導(dǎo)地位,社會主體,尤其是普通公民參與住房政策過程的途徑和程度非常有限。由于中央在決策方面起決定作用,服務(wù)提供具有中央集權(quán)式的鮮明特色;而地方政府在政策細化、落實方面發(fā)揮實質(zhì)作用,這使得我國社會服務(wù)的提供也具呈現(xiàn)權(quán)力下放的特征。住房政策過程的總體特點是重決策輕政策執(zhí)行及政策監(jiān)控與評估。政策制定和執(zhí)行方面缺乏一致性和聯(lián)系性,缺乏問責(zé)機制,政策效果總體不彰。在保障的充足性、公平、效率方面都有較大局限。這清楚地體現(xiàn)在經(jīng)濟適用房和廉租房計劃上。經(jīng)濟適用房在全國各地或不執(zhí)行(上海、廣州),或走樣(北京),或象征性執(zhí)行,或被扭曲、替代。而廉租房從1999年到2002年的4年間幾乎只存在于全國一半省市的文件上,到2006年末僅有累計不到70億的投資就是明證。這些都直接影響了住房利益的可得性和受惠面。5.社會服務(wù)的資金來源方式對服務(wù)的提供影響深遠。社會福利一般性的籌資方式有:(1)私有市場募集,(2)私人捐助,(3)工作相關(guān)的利益基金(work-attachedbenefits),主要包括醫(yī)療保險,退休金和其他與工作相關(guān)的額外福利,(4)社會保險,(5)公共或者政府撥款(Chambers&Wedel,1995:173)。從資金來源方面來看,我國住房保障的資金來源渠道多元,包括強制儲蓄(公積金制度),公房收入(售房資金和房租收入),財政來源(財政預(yù)算),私人和社會捐獻,收益者的支付等等。但如前所述,我國住房保障資金國家投資較少,公房收入逐漸枯竭,私人和社會的捐助缺乏制度激勵。整體上住房保障資金缺口較大,資金來源不穩(wěn)定,不充足,不能有效解決認定的住房問題。另外,住房資金的監(jiān)管體制不夠完善,資金挪用現(xiàn)象較為普遍,資金安全存在隱憂。最后,將公積金的收益用于廉租房的建設(shè)的適當(dāng)性也值得商榷。6.從政策要素之間的互動來看,總體上我國政府在住房保障方面良性互動較為緩慢,中央和地方缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào),政府尤其是地方政府對公民住房訴求的回應(yīng)程度也較低。綜上所述,我國住房保障政策存在著政策設(shè)計不太科學(xué)、決策過程不夠民主、政策效果不夠明顯、缺乏效率、有失公平等方面的弊病。五、健全和完善住房保障法律體系經(jīng)過近三十年的改革,中國住房領(lǐng)域的主要問題已經(jīng)由改革前的一般性住房短缺轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民住房負擔(dān)能力不足的問題。中國政府雖然先后提出了包括經(jīng)濟適用房計劃、公積金制度和廉租住房等住房保障體系,但在政策設(shè)計、執(zhí)行,籌資等方面仍然存在不少問題,實際效果并不理想。就我國住房保障的嚴(yán)重性與任務(wù)的艱巨性而言,筆者以為中國住房保障政策的發(fā)展仍需要從以下幾個方面加以完善:1.加快住房保障法制建設(shè),為住房保障政策