公共政策講義

《公共政策學(xué)》講義第一章導(dǎo)論第一節(jié) 公共政策：一個(gè)新的分析單元一、 公共政策的定義HaroldLasswell:公共政策是“一種含有目標(biāo)、價(jià)值和策略的大型計(jì)劃”。Thomas'R'Dye："凡是政府決定做的或決定不做的事情就是公共政策”。伍德羅?威爾遜：公共政策是由政治家即具有立法權(quán)者制定而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。戴維?伊斯頓：公共政策是“對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作權(quán)威性的分配”。張金馬：公共政策是黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)本國或本地有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人行動(dòng)的準(zhǔn)則或指南。其表達(dá)形式有法律規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示以及行動(dòng)計(jì)劃與策略等等。”陳振明：政策是國家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。寧騷：公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。陳慶云：公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在有效增進(jìn)與公平分配社會(huì)公共利益的過程中所制定的行為準(zhǔn)則。本課程的定義：公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)，對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配、落實(shí)和增進(jìn)的過程中所制定的行為準(zhǔn)則。二、 公共政策的本質(zhì)與功能1、 是政治控制或階級(jí)統(tǒng)治的工具2、 是公共管理的手段3、 是利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器三、 公共政策的特征1、 公共政策的公共性。1）公共政策以公共問題而不是私人問題為啟端。2）公共政策的制定者只能是公共權(quán)力機(jī)關(guān)。3）公共政策制定與實(shí)施的最終目的是公共利益。4）公共政策的相關(guān)信息是公開的。2、 公共政策的權(quán)威性。3、 公共政策的規(guī)范性。4、 公共政策的合法性。5、 公共政策的非市場性。四、公共政策的分類1、 實(shí)質(zhì)性政策與符號(hào)性政策2、 分配性政策、調(diào)節(jié)性政策、自我調(diào)節(jié)性政策或再分配政策3、 黨的政策、國家政策、政治團(tuán)體政策4、 全局性政策和局部性政策5、 鼓勵(lì)性政策和限制型政策6、受歡迎的政策(popularpolicies)和不受歡迎的政策(unpopularpolicies)第二節(jié)公共政策分析的框架一、 公共政策分析的內(nèi)涵“政策分析”一詞是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治學(xué)家林德布洛姆首先提出來的。他在1958年發(fā)表了《政策分析》一文，用“政策分析“表示一種將定性與定量相結(jié)合的漸進(jìn)比較分析類型。西方的政策科學(xué)研究人員對(duì)政策分析的確切定義以及其研究范圍并沒有取得一致的看法，主要存在兩種具有代表性的理解，一種是廣義的政策分析。另一種是狹義的政策分析，即認(rèn)為政策分析主要研究備選方案的評(píng)估和選擇。二、 綜合分析框架公共政策分析的基本框架：1、 公共政策問題的構(gòu)建社會(huì)現(xiàn)實(shí)中的某些問題怎樣成為公眾在政治上注意的對(duì)象？社會(huì)問題或公共問題如何進(jìn)入政策議程成為政策問題？政策問題是什么？不同的政策問題主要采用哪些分析方法？建立政策議程的基本條件有哪些？2、 公共政策方案的設(shè)計(jì)與擇優(yōu)建立政策方案的基本原則是什么？實(shí)現(xiàn)政策方案的目標(biāo)是什么？可供選擇的方案是如何制定的？怎樣對(duì)所選擇的政策方案優(yōu)化？什么利益群體直接或間接地影響了政策方案的制定過程？政策方案是怎樣被正式通過和頒布的？正式通過的政策的基本內(nèi)容是什么？3、 公共政策內(nèi)容的實(shí)施與監(jiān)控有效的政策實(shí)施必須具備哪些條件？在政策實(shí)施中采取了哪些具體的行動(dòng)措施？這些行動(dòng)措施對(duì)政策內(nèi)容產(chǎn)生了何種影響？4、 公共政策效果的評(píng)價(jià)按照什么樣的標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)價(jià)政策的實(shí)施效果與影響？由誰去評(píng)價(jià)政策結(jié)果？政策評(píng)價(jià)的結(jié)果是什么？政策是繼續(xù)執(zhí)行、發(fā)展、還是終止？第三節(jié) 公共政策分析的意義一、 是人類有效的處理當(dāng)代各種復(fù)雜的社會(huì)問題的迫切需要。“政策和策略是黨的生命?！倍?、 是提高我國決策科學(xué)化、民主化水平的迫切需要。政策分析作為決策科學(xué)化、民主化的主要支持學(xué)科，有助于公共決策程序的改進(jìn)和政策質(zhì)量的提高。三、 加強(qiáng)政策分析研究是建立和完善我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以及深化行政------政治體制改革的迫切需要。四、 有助于推動(dòng)我國的咨詢業(yè)（第四產(chǎn)業(yè)）的發(fā)展。政策策略分析是咨詢業(yè)的最重要或核心的部分。第二章 現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)與公共政策理性第一節(jié) 市場失靈與公共政策形成的邏輯起點(diǎn)一、 市場失靈的表現(xiàn)1、 公共產(chǎn)品的提供問題。公共產(chǎn)品有兩個(gè)顯著的特點(diǎn)：一是非排他性，二是非競爭性。由于公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性，這兩個(gè)特性導(dǎo)致公共物品的消費(fèi)的不可分割，產(chǎn)權(quán)難以明確，容易出現(xiàn)搭便車現(xiàn)象。在市場失效的情況下，應(yīng)該由政府來提供公共物品。2、 市場解決不了本身所存在的壟斷問題。從世界各國的情況來看，主要的方法是實(shí)行政府的直接調(diào)控（如價(jià)格管制）和立法的控制（如制定反壟斷法、公平競爭法等）3、 市場經(jīng)濟(jì)的外部性問題。外部性有兩種主要的情況：外部經(jīng)濟(jì)與外部不經(jīng)濟(jì)。外部經(jīng)濟(jì)，也稱外部利益，是指某一經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或某一項(xiàng)目所產(chǎn)生的效益被項(xiàng)目無關(guān)的人所享有。外部不經(jīng)濟(jì)，也稱外部損失成本，是指某一企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成了經(jīng)濟(jì)損失而企業(yè)并不承擔(dān)外部成本的情況。4、 不完全信息（信息不對(duì)稱）1970年，阿克羅夫發(fā)表了一篇有關(guān)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的開創(chuàng)性的論文《檸檬市場：質(zhì)量的不確定與市場機(jī)制》，正式提出了關(guān)于市場的信息問題并做出了深入的分析。5、 市場經(jīng)濟(jì)下社會(huì)成員之間的收入不平等問題。二、 公共政策形成的邏輯起點(diǎn)按照美國學(xué)者查爾斯?沃爾夫的看法，公共政策干預(yù)的主要理由在于市場結(jié)果產(chǎn)生了經(jīng)常的、無數(shù)的缺陷。這就是說，市場機(jī)制有較大的弊端，市場失敗的情況是經(jīng)常發(fā)生的。為彌補(bǔ)市場的缺陷，或糾正市場失敗，需要政府制定出必要的公共政策。第二節(jié)政府失敗與政策分析一、政府干預(yù)政策的缺陷政府干預(yù)曾經(jīng)對(duì)西方戰(zhàn)后長時(shí)期的繁榮起了明顯作用，然而干預(yù)要付出代價(jià)的，而且會(huì)形成所謂干預(yù)依賴癥。代價(jià)的一個(gè)明顯標(biāo)志就是政府的財(cái)政支出以及政府規(guī)模的不斷上升。二、 政府失敗的表現(xiàn)1、 政府行為的低效首先是由于政府政策的低效率?？夏崴?阿羅（K.Arrow）在《社會(huì)選擇與個(gè)人價(jià)值》一書中提出了“不可能性定理”（即阿羅悖論）：試圖找出一套規(guī)則或程序，來從一定的社會(huì)狀況下的個(gè)人選擇順序中推導(dǎo)出符合某些理性條件的社會(huì)選擇順序，一般是辦不到的。門瑟?奧爾森:Thelogicofcollectiveaction得出了一個(gè)極具爭議的結(jié)論：由于搭便車行為的存在，理性、自利的個(gè)人一般不會(huì)為爭取集體利益作貢獻(xiàn)。集體行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)其實(shí)非常不容易。當(dāng)集體人數(shù)較少時(shí)，集體行動(dòng)比較容易產(chǎn)生。然而，隨著集體人數(shù)的增大，產(chǎn)生集體行動(dòng)就越來越困難。集體行動(dòng)在兩種特定條件下比較容易產(chǎn)生。一是集體成員的“不對(duì)稱二是“選擇性激勵(lì)”的存在。其次是政府工作機(jī)構(gòu)的低效率。導(dǎo)致政府工作機(jī)構(gòu)低效率的原因是多方面的，一是缺乏競爭機(jī)制。二是缺乏控制成本的積極性。三是監(jiān)督信息不完備。2、 政府自我膨脹政府自我膨脹包括兩個(gè)方面，一是政府部門人員的增加，二是政府部門支付水平的增長。這兩者和由此派生的多種因素是導(dǎo)致政府失敗的重要原因之一。3、 政府尋租活動(dòng)公共選擇理論認(rèn)為，一切由于行政權(quán)力干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成不平等競爭環(huán)境而產(chǎn)生的收入都稱為“租金”，而對(duì)這部分利益的尋求與竊取活動(dòng)則稱為尋租行為。三、 政府失敗的原因分析一一“公共選擇”與“代理店”理論1、 公共選擇理論所謂公共選擇指的是與市場選擇相對(duì)的公共領(lǐng)域的選擇，其理論的基本思路是：公共部門并不是追求給予社會(huì)全體成員以最大的福利這一理想為目標(biāo)，它的行動(dòng)反映了追求自身利益的各種經(jīng)濟(jì)主體的利害關(guān)系，并為這些關(guān)系去作出決策。如何避免“政府失敗”？從公共選擇理論中可以獲得如下的政策啟示：（1）如何縮小公共部門的規(guī)模，是防止“政府失敗”的一個(gè)結(jié)構(gòu)性課題。（2）在編制預(yù)算和政策運(yùn)行方面，盡可能去限制政治家和官僚的“自由度”，保證公共利益的最大化。（3）公共服務(wù)的民營化、市場化。2、 “代理店”理論這一理論是指人們的行動(dòng)由當(dāng)事者之間的契約來左右，一方的當(dāng)事者委托另一方的當(dāng)事者來代替自己完成工作，其中委托另一方代替自己完成工作的叫做委托人，被委托人叫作代理人。與公共選擇理論一樣，代理店理論也是設(shè)定雙方都是以追求利己的利益為目的。委托人與代理人之間的關(guān)系，往往表現(xiàn)為雙方利益的不一致。由于委托人和代理人之間存在信息的不對(duì)稱性，委托人一般很難監(jiān)督代理人的行為。如何避免“政府失敗”？代理店理論的政策啟示，可以歸納為以下兩點(diǎn)：第一，分離政府部門的一部分業(yè)務(wù)，通過民營化或者代理的方式，把這些業(yè)務(wù)交給政府部門以外的部門去做。第二，由于委托人與代理人之間存在著信息的非對(duì)稱性，所以委托人要把政策目的具體化、定量化；代理人要把成本信息公開化。四、如何走出政府失靈和市場失靈的兩難困境政府干預(yù)成本過高而效果不佳，讓許多人思考，政府干預(yù)到底是解決問題的辦法，抑或它本身就是問題？政府失靈和市場失靈的兩難究竟出路何在？經(jīng)濟(jì)自由主義和國家干預(yù)主義的爭論還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有結(jié)束。第三章 政策系統(tǒng)第一節(jié)政策主體一、 國家公共法權(quán)主體1、 法律規(guī)定是立法機(jī)關(guān)制定的政策決定的基本形式。2、 行政決定是行政機(jī)關(guān)制定公共政策的基本形式，尤其是那些由行政機(jī)關(guān)單獨(dú)作出規(guī)制的決定。美國總統(tǒng)決策包括這樣幾種類型：1） 總統(tǒng)咨文。2） 立法否決。3） 委托立法。4） 外交決策。5） 防務(wù)政策。3、 司法判決確立的某些原則是法院制定公共政策的主要形式。我國的司法機(jī)關(guān)是政策執(zhí)行和政策監(jiān)控的重要主體；而作為政策制定的主體，其作用是不大顯著的。二、 社會(huì)政治法權(quán)主體是指那些雖然在一定的程度上通過多種方式參與了公共政策的制定過程，并且法律對(duì)他們的合法參與提供保護(hù)，但由于地位的限制，不管他們?cè)诟鞣N場合多么重要或處于何種主導(dǎo)地位，他們自己并不擁有合法的權(quán)力去做具有強(qiáng)制力的政策決定的社會(huì)行為主體，通常稱他們?yōu)榉枪俜降恼邊⑴c者。1、 政黨政黨參與公共政策制定的主要途徑在于制定政綱、黨內(nèi)政策辯論、議會(huì)黨團(tuán)一致性表決、為黨員提供競選經(jīng)費(fèi)和組織幫助等等。2、 利益集團(tuán)interestgroup（院外集團(tuán)，壓力集團(tuán)）作為社會(huì)政治法權(quán)主體的一種，利益集團(tuán)參與政策制定過程的活動(dòng)在絕大多數(shù)情況下是通過合法途徑實(shí)現(xiàn)的。利益集團(tuán)影響政策過程的渠道和方式多種多樣，主要有：1） 游說2） 訴訟3） 開展宣傳4） 抗議示威游行與西方國家相比，我國利益集團(tuán)有其自身的特點(diǎn)，一是利益集團(tuán)與有法定權(quán)威的政治一行政組織界限更加模糊；二是我國的利益集團(tuán)多元化遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。3、作為個(gè)體的公民一般而言，在現(xiàn)代民主國家，公民決定或影響政府公共決策的主要途徑有：1） 以國家主人或主權(quán)者的身份，對(duì)某些重大政策問題直接行使主權(quán)。2） 用間接或代議的方式，選出自己的代表制定或修改并執(zhí)行公共政策3） 使用各種威脅性方式去反對(duì)某項(xiàng)政策，迫使政府修改或廢止這一政策，或表達(dá)制定新的政策的要求，迫使政府將問題提上議事日程。4） 通過參加利益團(tuán)體，借助團(tuán)體的力量去影響政策。5） 對(duì)政府通過并實(shí)施的政策采取合作或不合作的態(tài)度，以此來影響政策結(jié)果。公民對(duì)公共政策的確產(chǎn)生了一定影響，但又存在著“影響的困境”。第一，公民參與的特點(diǎn)制約了他對(duì)政府決策影響的程度。表現(xiàn)為：a尋求共同利益和集體意志的困難。b公民參與的政治行為能力和行為取向也限制了公民參與的理性程度和它們的影響力。因?yàn)椋海?） 大多數(shù)公民所關(guān)心的是與他們的收入和社會(huì)地位直接關(guān)聯(lián)的政策。對(duì)于那些復(fù)雜的、高層次的、長遠(yuǎn)的、與公民利益無直接關(guān)聯(lián)的政策，則很少表現(xiàn)出高度興趣。（2） 公民理性的有限性。（3） 公民在參與政府決策時(shí)往往不是受自覺的理性支配，而是屈從于超理性或非理性，表現(xiàn)出盲目的狂熱和不負(fù)責(zé)任的追求刺激。第二，公民參與政府決策往往還受政府影響。政府對(duì)公民的限制和約束表現(xiàn)為：a通過信息來源和社會(huì)傳播媒介的控制，影響和塑造民意。b通過改變公民需要的層序，塑造虛假的公民需要，用一種似乎偉大的社會(huì)需要巧妙地替換公民的自然需要，從而把公民需要納入政府決策的框架之中。c政府還可以通過法律的解釋和運(yùn)用來限制公民的影響。d政府所控制的暴力工具也是限制公民影響政策的重要手段。三、社會(huì)非法權(quán)主體是指那些其宗旨不在于參與制定公共政策，卻有能力在需要的時(shí)候直接和強(qiáng)有力地影響公共政策的社會(huì)行為主體。1、 不見諸于公眾的利益集團(tuán)2、 新聞媒體大眾傳媒的四大功能a提高政策問題的認(rèn)知程度。b擴(kuò)大政策訴求群體。c形成強(qiáng)烈的政策輿論。d擴(kuò)大公眾參與。第二節(jié) 政策客體一、 社會(huì)問題與政策問題社會(huì)問題是一種客觀條件社會(huì)問題是一種主觀定義社會(huì)問題受價(jià)值判斷的影響社會(huì)問題是一個(gè)關(guān)系到大多數(shù)人的問題二、 目標(biāo)團(tuán)體從人的角度看，政策所發(fā)生作用的對(duì)象是社會(huì)成員，這些受規(guī)范、制約的社會(huì)成員稱為目標(biāo)團(tuán)體。明確公共政策的目標(biāo)群體非常重要，目標(biāo)群體的確定必須是經(jīng)濟(jì)有效的。第三節(jié) 政策環(huán)境一、 內(nèi)部環(huán)境因素是指一個(gè)國家的社會(huì)狀況和自然狀況，包括政治、經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、歷史、地理、人口、自然資源、民族等，我們把這些總稱為基本國情。孟德斯鴆：“地理因素說”中國國情的基本特征是：國家特別大；歷史特別長；人口特別多；發(fā)展特別不平衡；面臨的競爭壓力特別沉重。人均耕地、水、森林和不少礦產(chǎn)資源都低于世界人均水平，是我國公共政策必須加以重視的因素。二、 外部環(huán)境因素是指一個(gè)國家所處的國際環(huán)境，包括國際政治格局和經(jīng)濟(jì)形勢、國際經(jīng)貿(mào)、科技、文化、交流、及發(fā)展趨勢及其對(duì)國內(nèi)所造成的沖擊和影響。外部環(huán)境對(duì)公共政策的影響力在全球化的背景下將繼續(xù)增強(qiáng)，它不僅會(huì)影響諸如產(chǎn)業(yè)政策、科技政策等具體政策，也可能影響涉及深層制度的元政策以及政治文化。第四節(jié) 政策系統(tǒng)的運(yùn)行一、政策系統(tǒng)的構(gòu)成1、 信息子系統(tǒng)信息子系統(tǒng)由掌握信息技術(shù)的專門人才所組成，從事信息的收集、整理、儲(chǔ)存和傳遞等活動(dòng)，為公共決策提供信息資料。2、 咨詢子系統(tǒng)又稱參謀子系統(tǒng)或智囊子系統(tǒng)，它集中專家們的集體智慧，運(yùn)用科學(xué)的方法和技術(shù)，為公共決策提供方案和其他方面的咨詢服務(wù)。咨詢子系統(tǒng)在政策制定活動(dòng)中的主要作用是：1） 生產(chǎn)思想2） 提供政策設(shè)計(jì)3） 引導(dǎo)社會(huì)思潮4） 人才儲(chǔ)備和周轉(zhuǎn)5） 參與政策評(píng)估并反饋信息3、 決斷子系統(tǒng)也稱中樞子系統(tǒng)，它由擁有決策權(quán)力的高層領(lǐng)導(dǎo)者所組成。決斷子系統(tǒng)在整個(gè)公共決策系統(tǒng)中居于核心地位，是公共決策活動(dòng)的組織者，又是政策的最終決定者，領(lǐng)導(dǎo)公共決策活動(dòng)的全過程。決斷子系統(tǒng)的作用：1） 提出有關(guān)的政策課題。2） 考慮政策目標(biāo)的確立。3） 組織政策方案的設(shè)計(jì)。4） 負(fù)責(zé)政策的最終決定。4、 執(zhí)行子系統(tǒng)。是由政策執(zhí)行組織及其人員特別是政府行政機(jī)關(guān)和行政人員所構(gòu)成的。其主要職能是將政策方案轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝ЧＷ饔茫?） 為政策方案或項(xiàng)目的執(zhí)行做好準(zhǔn)備。2） 從事指揮、溝通、協(xié)調(diào)等方面的活動(dòng)。3） 分析和總結(jié)執(zhí)行情況。5、 監(jiān)控子系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立于信息、咨詢、決斷、執(zhí)行等子系統(tǒng)，其地位比較特殊。它的作用貫穿于整個(gè)公共決策過程之中。目的是保證決策的正確性，維護(hù)嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性，保證及時(shí)改正決策的錯(cuò)誤。在我國，監(jiān)控子系統(tǒng)包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩部分。內(nèi)部監(jiān)督包括縱向監(jiān)督即上下級(jí)之間的監(jiān)督和橫向監(jiān)督即決策體系內(nèi)部各部門之間的監(jiān)督。外部監(jiān)督是指決策系統(tǒng)之外的主體對(duì)決策活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督，包括權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體及人民群眾對(duì)決策活動(dòng)的監(jiān)督。其中司法機(jī)關(guān)對(duì)決策的監(jiān)督是一種比較有力的監(jiān)督。二、政策系統(tǒng)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)（政策過程）在20世紀(jì)80年代以前，政策過程研究的基本和主導(dǎo)的途徑是階段途徑，也被稱作“教科書式的政策過程”（TexbookPolicyProcess）,即把政策過程分為若干階段來加以分別的研究。拉斯韋爾的政策過程七階段論：情報(bào)；建議；規(guī)定；行使；運(yùn)用；評(píng)價(jià)；終止布瑞沃的政策過程六階段論：initiation,estimation,selection,implementation,evaluation,termination政策過程階段論的貢獻(xiàn)：1） 為人們理解復(fù)雜的政策過程提供了一個(gè)簡化的模型；2） 把復(fù)雜、抽象的政策過程分解為若干簡單具體的階段，為開展大量的經(jīng)驗(yàn)研究、比較研究提供了可能性。3） 幫助政策科學(xué)盡快地從政治學(xué)、公共行政學(xué)中脫離出來，成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科；4） 由于具有高度的抽象、概括性，因此這一模型不僅適用于不同的政策領(lǐng)域，而且可以適用于不同的文化。政策過程階段論的弱點(diǎn)：1） 政策周期的邏輯在抽象中很完美，但是實(shí)踐中的各個(gè)階段經(jīng)常被壓縮、省略，或者按照完全不同的順序進(jìn)行。2） 政策過程階段論缺少任何因果關(guān)系的觀點(diǎn)，它沒有指出，是什么、是誰推動(dòng)了政策從一個(gè)階段走向另一個(gè)階段。3） 政策過程階段論使學(xué)者每次只看到一個(gè)階段，而忽視整個(gè)過程。近二十年來，在對(duì)階段途徑批判的基礎(chǔ)上發(fā)展出了一批替代性的政策過程理論，例如多源流解釋框架（themultiplestreamframework）等0第四章 政策問題的提出與認(rèn)定第一節(jié) 公共政策問題的產(chǎn)生一、 問題與政策問題一般說來，在政策問題進(jìn)入議定程序之前，會(huì)經(jīng)由一個(gè)問題-----社會(huì)問題-----公共問題------公共政策問題的發(fā)展過程。二、 公共政策問題的分類（一）過失性社會(huì)問題和結(jié)構(gòu)性社會(huì)問題過失性社會(huì)問題這類社會(huì)問題產(chǎn)生偏離社會(huì)正常生活和規(guī)范的一些過失行為，如青少年失足和社會(huì)犯罪等。一般來說，因?yàn)樗麄兣c大多數(shù)人的正常生活格格不入，所以這類社會(huì)問題很容易被人們所識(shí)別。結(jié)構(gòu)性社會(huì)問題所謂結(jié)構(gòu)性社會(huì)問題是指由社會(huì)自身結(jié)構(gòu)不合理所導(dǎo)致的一些社會(huì)現(xiàn)象。結(jié)構(gòu)性社會(huì)問題涉及社會(huì)生活的許多方面，其中最為突出的就是各種各樣的不平等現(xiàn)象，如由經(jīng)濟(jì)不平等所帶來的貧富兩極分化。此外，由價(jià)值觀變化引發(fā)的結(jié)構(gòu)性社會(huì)問題也不在少數(shù)0（二）結(jié)構(gòu)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)適度和結(jié)構(gòu)不良問題公共政策問題的結(jié)構(gòu)類型要素問題的結(jié)構(gòu)結(jié)構(gòu)優(yōu)良結(jié)構(gòu)適度結(jié)構(gòu)不良決策者一人或數(shù)人一人或數(shù)人許多備選方案有限有限無限效用（價(jià)值）一致一致沖突結(jié)果確定性或風(fēng)險(xiǎn)不確定未知概率可計(jì)算不可計(jì)算不可計(jì)算三、公共政策問題的形成因素1、 自然災(zāi)害2、 經(jīng)濟(jì)災(zāi)害3、 技術(shù)突破4、 環(huán)境變化5、 社會(huì)變遷第二節(jié) 公共政策問題的界定一、 政策問題界定的內(nèi)容首先，需要通過一定的方法對(duì)問題進(jìn)行必要的歸類。其次，需要對(duì)問題進(jìn)行必要的診斷。診斷問題應(yīng)主要解決兩個(gè)問題：一是差距何在。二是原因何在。再次，需要把問題情境轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)問題。二、 政策問題界定的過程美國學(xué)者帕頓和沙維奇概括出政策問題界定過程的七個(gè)基本步驟。思考問題在頭腦中建構(gòu)問題的初步框架，判斷問題的性質(zhì)是嚴(yán)重還是輕微，初步?jīng)Q定應(yīng)采取的態(tài)度。在該環(huán)節(jié)必須明確當(dāng)事人的價(jià)值觀。勾勒問題的邊界詳盡說明問題產(chǎn)生的地點(diǎn)、存在了多長時(shí)間以及對(duì)該問題形成有影響的歷史性事件。尋求事實(shí)依據(jù)查詢相關(guān)政策法規(guī)，通過多種途徑查詢數(shù)據(jù)并使用不同的評(píng)估技術(shù)對(duì)其進(jìn)行核實(shí)，然后比較數(shù)據(jù)與原始事實(shí)有無出入。列舉目的和目標(biāo)歹U舉行動(dòng)者的政策目的和目標(biāo)。明確政策范圍政策范圍是指一個(gè)問題中所要考慮的變量的范圍，它將影響那些最終受到檢查的備選方案。分析者可以從社區(qū)、關(guān)注這一問題的團(tuán)體和其他參與者那里獲取有關(guān)政策范圍大小的重要線索。顯示潛在的損益利用報(bào)告、圖表等形式來表示相關(guān)參與者和利益集團(tuán)在某政策問題上潛在的損益情況。如果問題得到解決，每個(gè)參與者將得到什么或失去什么。重新審視問題的表述問題的表述是否符合行動(dòng)的需要？對(duì)問題的分析是否具有足夠的洞察力？有無提出可供選擇的備選方案的線索？三、政策問題界定的方法1、 多角度分析1） 個(gè)人角度2） 組織角度3） 技術(shù)角度2、 類別分析法在運(yùn)用類別分類法時(shí)應(yīng)注意如下五項(xiàng)原則：1） 實(shí)質(zhì)的相關(guān)性2） 窮盡性3） 相互排斥性4） 一致性5） 層次分明性第三節(jié) 政策議程的建立一、 政策議程的涵義所謂政策議程，就是有關(guān)公共問題受政府高度重視并被正式納入政策討論或被確定要予以解決的過程。公眾議程和政府議程是政策議程兩種最基本的形式。公眾議程是指某個(gè)社會(huì)問題已引起社會(huì)公眾和社會(huì)團(tuán)體的普遍關(guān)注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決的一種政策議程。政府議程是指某些社會(huì)問題已引起決策者的深切關(guān)注，他們感到有必要對(duì)之采取一定的行動(dòng)，并把這些社會(huì)問題列入政策范圍這樣一種政策議程。從本質(zhì)上講，政府議程是政府部門按特定程序行動(dòng)的過程，政府的制度性因素在其中有著重要的影響。二、 政策議程的基本類型1、 外在創(chuàng)始型政策訴求由政策系統(tǒng)以外的個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體提出，經(jīng)闡釋（對(duì)政策訴求進(jìn)行解釋和說明）和擴(kuò)散（通過一定方式把政策訴求傳遞給相關(guān)群體）進(jìn)入公眾議程，然后通過對(duì)政府施加壓力的手段使之進(jìn)入政府議程。2、 政治動(dòng)員型具有權(quán)威作用的政治領(lǐng)袖主動(dòng)提出其政策意向，并使其進(jìn)入政府議程。3、內(nèi)在創(chuàng)始型政策訴求源于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的人員或部門，其擴(kuò)散的對(duì)象僅限于體制內(nèi)的相關(guān)團(tuán)體和個(gè)人，客觀上不涉及社會(huì)一般公眾，擴(kuò)散的目的是為了形成足夠的壓力以使決策者將問題列入政府議程。三、 政策議程的引發(fā)因素政治領(lǐng)袖利益集團(tuán)危機(jī)或特殊事件抗議活動(dòng)大眾傳媒四、 進(jìn)入政策議程的條件與障礙1、 進(jìn)入政策議程的條件1） 存在一種可以確認(rèn)的客觀情勢。2） 出現(xiàn)強(qiáng)烈的公眾訴求。3） 形成明顯的政策需要。4） 要有政治權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)人及專家學(xué)者的預(yù)測性發(fā)動(dòng)。5） 要有正常、民主、開放的察覺機(jī)制與過程。2、 進(jìn)入政策議程的障礙首先，與上述幾方面正向條件相對(duì)應(yīng)的反向條件均可構(gòu)成政策議程的障礙因素。其次，社群的價(jià)值規(guī)范和制度或程序上的限制也有可能構(gòu)成障礙。第三，表達(dá)方式不當(dāng)通常也構(gòu)成難以建構(gòu)政策議程的一個(gè)技術(shù)上的障礙。第五章政策規(guī)劃一般認(rèn)為，政策策劃是政府針對(duì)現(xiàn)實(shí)某些政策問題在未來可能演變或生成的情形，系統(tǒng)地制定一套解決預(yù)案的過程。對(duì)政策規(guī)劃的特征應(yīng)主要強(qiáng)調(diào)如下兩點(diǎn)：（1） 從政策規(guī)劃的主體來說，多元化和政府主導(dǎo)并存。（2） 從時(shí)間進(jìn)程上來看，政策規(guī)劃主要存在于政策目標(biāo)的確定與政策抉擇之間。第一節(jié)政策規(guī)劃的程序一、政策目標(biāo)的確定1、政策目標(biāo)的內(nèi)涵政策目標(biāo)是政策所需要達(dá)到的社會(huì)效果或所需要避免的消極社會(huì)影響，是政策方案的靈魂，也是實(shí)施、評(píng)估政策方案的出發(fā)點(diǎn)。一個(gè)完整的政策目標(biāo)應(yīng)該包括以下三個(gè)方面的內(nèi)涵：首先是政策目標(biāo)的具體內(nèi)容。其次是政策目標(biāo)的有效時(shí)限。最后是政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)條件。2、設(shè)定政策目標(biāo)的原則1） 政策目標(biāo)應(yīng)具有很強(qiáng)的針對(duì)性。2） 政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)具有可操作性。3） 政策目標(biāo)應(yīng)具有合理性。二、 政策方案的設(shè)計(jì)1、 政策方案設(shè)計(jì)的基本原則1） 政策方案具有合目的性。2） 政策方案具有創(chuàng)新性。3） 政策方案具有實(shí)際可操作性。4） 政策方案具有多樣性。2、 尋求備選方案的方法1） 文獻(xiàn)述評(píng)法2） 德爾菲法德爾菲法是按照一定程序征詢專家對(duì)有關(guān)問題前景的看法，逐步得出趨向一致的結(jié)果的方法。它是一種集體的預(yù)測性調(diào)查方法。這種方法的主要特點(diǎn)是：第一，匿名性。第二，反復(fù)性。第三，定量性。第四，集體性。3） 頭腦風(fēng)暴法在政策分析中，頭腦風(fēng)暴法是指通過自由的、無拘無束的集體討論以產(chǎn)生創(chuàng)造性思想的一種方法。其運(yùn)用的步驟如下：#會(huì)議主持人簡要地說明會(huì)議主題，提出討論的具體要求，并嚴(yán)格規(guī)定討論的范圍；#鼓勵(lì)與會(huì)者自由發(fā)表意見，但不得重復(fù)別人的意見，也不允許反駁別人的意見，以便形成一種自由討論的氣氛，激發(fā)與會(huì)者進(jìn)行創(chuàng)造性思維的積極性。#支持與會(huì)者吸取別人的觀點(diǎn)，不斷修改、補(bǔ)充和完善自己的意見，鼓勵(lì)與會(huì)者在綜合別人意見的基礎(chǔ)上，提出自己的新想法。#會(huì)議的主持者，特別是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人和權(quán)威人士，不發(fā)表自己的意見，不表明自己的傾向，以免妨礙會(huì)議的自由氣氛。3、 設(shè)計(jì)方案的限制因素1） 信息的限制2） 理論水平的限制。3） 時(shí)間與成本的限制三、 政策方案的評(píng)估（前評(píng)估）政策方案的評(píng)估涉及兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是預(yù)測性評(píng)估，二是可行性評(píng)估。1、預(yù)測性評(píng)估1） 條件預(yù)測要解決這樣一些問題：在同這項(xiàng)政策有關(guān)的環(huán)境和條件中，存在哪些有利因素和不利因素，在利用有利因素和克服不利因素方面有一些什么辦法？未來的環(huán)境和條件會(huì)發(fā)生什么變化？有哪些影響變化的因素，可能會(huì)出現(xiàn)幾種情況？今天科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展，能否提供解決所需政策問題的新途徑和辦法？2） 預(yù)期效果的預(yù)測。方案預(yù)期效果的預(yù)測包括：該方案是否可能達(dá)成目標(biāo)？能在多大程度上達(dá)成目標(biāo)？差距有多大？該方案執(zhí)行過程中會(huì)遇到什么困難或阻力？有什么風(fēng)險(xiǎn)？可能產(chǎn)生什么消極后果？如何補(bǔ)救？哪些人將受到該方案的影響？他們的反應(yīng)將會(huì)怎樣？誰對(duì)這項(xiàng)方案的最終成果負(fù)責(zé)？方案對(duì)本地區(qū)、本部門會(huì)有什么影響？在整個(gè)社會(huì)可能引起什么反應(yīng)？2、可行性評(píng)估1） 政治可行性：PoliticalFeasibillity2） 社會(huì)可行性傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)觀念、倫理道德、意識(shí)形態(tài)等3） 經(jīng)濟(jì)可行性economicfeasibilitya成本一利益分析b成本一效能分析4） 技術(shù)可行性technicalfeasibility達(dá)成政策目標(biāo)的科學(xué)技術(shù)或方法論方面的可行性四、政策方案的抉擇1、 基本比較方法：1） 一對(duì)一比較方法2） 滿意方法3） 詞典排序法2、 方案抉擇的方式（投票規(guī)則）1） 全體一致規(guī)則unanimityrule是指所有投票人都對(duì)某項(xiàng)公共選擇的方案投贊成票，一致同意的規(guī)則。全體一致規(guī)則主要有以下特征：第一，決策人形式都平等地享有決策權(quán)，任何一個(gè)否決行動(dòng)都隊(duì)決策方案能否最終通過具有決定性的意義。第二，全體一致規(guī)則肯定導(dǎo)向達(dá)到“帕累托最優(yōu)”。2） 過半數(shù)規(guī)則majorityrule是指對(duì)于一項(xiàng)公共選擇方案，需要超過二分之一的投票人贊同方才通過的規(guī)則。過半數(shù)規(guī)則的缺陷：a“多數(shù)剝削少數(shù)”。b決策結(jié)果未必可靠。c投票悖論第二節(jié) 專家和決策者在政策規(guī)劃中的合作一、 專家參與政策規(guī)劃起到的作用1、 運(yùn)用其知識(shí)和技能，對(duì)復(fù)雜的、專業(yè)化的政策問題進(jìn)行專門研究，提供專業(yè)化的意見和建議。2、 能促進(jìn)行政決策過程中意見的多元化。3、 為政策規(guī)劃注入了新的觀念。4、 屏障作用。行政首腦在決策中的避雷針原理，避免直接與外界沖突。5、 通過允許專家參與行政決策來限制公開的政策辯論和對(duì)政府政策的批評(píng)。二、 專家參與政策規(guī)劃的弱點(diǎn)1、 專家的理想主義與行政決策的尋求可操作性之間存在著一個(gè)基本矛盾。2、 專家意見的多元化與公共政策的唯一性之間往往也存在著矛盾。3、 專家專業(yè)知識(shí)的單一性與行政決策綜合性的矛盾。三、 如何加強(qiáng)專家與決策者在政策規(guī)劃中的合作第三節(jié) 政策規(guī)劃中的政策轉(zhuǎn)移一、 政策轉(zhuǎn)移的概念政策轉(zhuǎn)移policytransfer就是一個(gè)政策借用國BorrowingCountry采納其他國家的公共政策、行政體制、制度及思想等來解決本國所面臨的政策問題。二、 政策轉(zhuǎn)移的原因政策轉(zhuǎn)移的增長存在很多原因。首先，在全球化的時(shí)代，沒有哪個(gè)國家能夠脫離全球的經(jīng)濟(jì)體系及擺脫全球的經(jīng)濟(jì)壓力。尤其隨著全球化的發(fā)展，各國國家在經(jīng)濟(jì)方面越來越具有同質(zhì)性。其次，全球化的發(fā)展，使得各國家面臨許多類似的政策問題，有些問題甚至是共同的。相似的問題可以由相似的政策來加以解決，這是政策轉(zhuǎn)移能夠產(chǎn)生的一個(gè)基礎(chǔ)。第三，通信技術(shù)的發(fā)展，也使得各國間在知識(shí)、觀念等方面的交流變得更通暢快捷。這是政策轉(zhuǎn)移的一個(gè)重要的前提條件。政策轉(zhuǎn)移存在不同的程度。一是復(fù)制Copying，二是效法Emulation,三是混合combinations，四是啟發(fā)inspiration。在政策規(guī)劃階段，更多出現(xiàn)政策的復(fù)制和混合。三、 政策轉(zhuǎn)移過程中出現(xiàn)政策失敗的原因：1、 信息不全的政策轉(zhuǎn)移uniformedtransfer2、 不完全的政策轉(zhuǎn)移incompletetransfer3、 不當(dāng)?shù)恼咿D(zhuǎn)移inappropriatetransfer第六章 政策執(zhí)行第一節(jié) 政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)與理論一、 政策執(zhí)行問題的提起及其重要性。1973年，維爾達(dá)夫斯基和普瑞斯曼合作發(fā)表了《執(zhí)行：聯(lián)邦政府的期望在奧克蘭市落空》一文，通過案例分析，證明了政策執(zhí)行對(duì)于政策效果的重要性，指出要想使政策科學(xué)成為行動(dòng)的科學(xué)而不僅僅是理論科學(xué)，就必須重視政策執(zhí)行問題。二、 政策執(zhí)行的研究模型1、 浴盆模型在政策方案的執(zhí)行過程中，“失效”表現(xiàn)于三個(gè)階段：a早期失效。B偶然失效。C損耗失效2、 過程模型史密斯認(rèn)為，政策執(zhí)行過程中所涉及的重大因素有四個(gè)方面：第一，理想化的政策。第二，執(zhí)行機(jī)構(gòu)，指政府機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的單位。第三，目標(biāo)群體，指政策對(duì)象，政策的直接影響者。第四，環(huán)境因素，指政治、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境中那些影響政策執(zhí)行的因素。第二節(jié) 政策執(zhí)行的運(yùn)作過程與機(jī)制一、 政策執(zhí)行的運(yùn)作過程政策執(zhí)行系統(tǒng)的運(yùn)作過程通常包括以下幾個(gè)階段：第一，學(xué)習(xí)和宣傳政策。第二，擬訂執(zhí)行計(jì)劃。第三，進(jìn)行有效的指導(dǎo)。第四，政策執(zhí)行的督促檢查和反饋控制。二、 政策執(zhí)行的原則1、 忠實(shí)執(zhí)行與靈活運(yùn)用相統(tǒng)一的原則2、 果斷迅速與注重效益相統(tǒng)一的原則3、 發(fā)揚(yáng)民主與強(qiáng)調(diào)集中相統(tǒng)一的原則第三節(jié)影響政策有效執(zhí)行的因素分析一、政策問題自身的性質(zhì)政策執(zhí)行所涉及的技術(shù)問題造成問題的原因的多樣性目標(biāo)群體的性質(zhì)為達(dá)到目標(biāo)要求目標(biāo)群體在行為方面發(fā)生改變的程度二、 政策本身的因素1、 政策的合法性。2、 政策的合理性3、 政策的明晰性三、 政策資源1、 執(zhí)行經(jīng)費(fèi)。2、 執(zhí)行人員。3、 信息資源4、 權(quán)威資源四、 政策執(zhí)行環(huán)境第四節(jié) 中國政策執(zhí)行中的“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象一、 表現(xiàn)形式二、 “上有政策/下有對(duì)策”的成因1、 中央利益與地方利益間的矛盾。2、 政策本身的缺陷3、 執(zhí)行主體的本位主義和地方利益驅(qū)使4、 政策執(zhí)行的監(jiān)控不力三、 分析模型囚徒困境博弈分析模型：囚犯困境囚犯B招供不招囚犯L招供-5,-50,-8不招--8,0-1,-1如何走出囚徒困境？羅伯特?愛克斯羅德：“重復(fù)的囚徒困境”試驗(yàn)具備以下特點(diǎn)的人，將總會(huì)是贏家。1.善意的；2.寬容的；3.強(qiáng)硬的；4.簡單明了的。哈丁“公用地的災(zāi)難”模型：《公用地的悲劇》tragedyofcommons“在信奉公用地自由化的社會(huì)中，每個(gè)人都追求各自的最大利益，這是災(zāi)難所在。每個(gè)人都被鎖在一個(gè)迫使他在有限范圍內(nèi)無節(jié)制地增加牲畜的制度中。毀滅是所有人都奔向的目的地?！惫玫貫?zāi)難牧民B減少增加牧民A減少Jf10，106，12增加「12,60，0在經(jīng)濟(jì)生活中，不但經(jīng)濟(jì)人在特定條件下可能陷入“公用地困境”，而且政府在特定條件下也能夠陷入“公用地困境”。中國中央政府與地方政府之間的關(guān)系就一直處于“公用地困境”之中，而改革開放過程中出現(xiàn)的令人頭疼的“地方保護(hù)主義”或者說“諸侯經(jīng)濟(jì)”問題就是哈丁所說的“公用地災(zāi)難”。三、如何評(píng)價(jià)“上有政策，下有對(duì)策”第七章政策評(píng)估第一節(jié)政策評(píng)估及其類型一、 政策評(píng)估的一般意義政策評(píng)估就是根據(jù)某些公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)去判斷某一項(xiàng)公共政策是否是有價(jià)值或有什么價(jià)值。二、 公共政策評(píng)估的過程與步驟評(píng)估籌劃1） 明確評(píng)估目的。2） 選定評(píng)估對(duì)象。3） 制定評(píng)估計(jì)劃。4） 準(zhǔn)備評(píng)估條件。2.評(píng)估實(shí)施政策評(píng)估實(shí)施階段的主要工作是按照評(píng)估已設(shè)定的目標(biāo)，收集政策過程各種信息；通過數(shù)據(jù)分析，根據(jù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)撰寫評(píng)估報(bào)告，得出符合科學(xué)要求的評(píng)估結(jié)論。評(píng)估總結(jié)具體工作步驟是：首先，聽取政策評(píng)估活動(dòng)相關(guān)當(dāng)事人的意見，以便進(jìn)一步完善評(píng)估報(bào)告;其次，有些評(píng)估報(bào)告需要遞交給有關(guān)的政府部門，為政府評(píng)估政策提供基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)和材料，使評(píng)估報(bào)告在實(shí)際工作中發(fā)揮作用；最后，將評(píng)估報(bào)告公之于眾，使社會(huì)公眾知道評(píng)估的結(jié)論。三、 政策評(píng)估的最一般標(biāo)準(zhǔn)1、事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容第一，資源投入標(biāo)準(zhǔn)。資源投入（Input）是指政策實(shí)施中投入和使用的人、財(cái)、物、時(shí)間、信息等公共資源。資源投入標(biāo)準(zhǔn)主要解決兩個(gè)問題：一是資源投入是怎樣分配和使用的？二是政策執(zhí)行中的各種資源投入與使用是否符合政策規(guī)劃的要求？第二，工作過程（ImplementationProcess）標(biāo)準(zhǔn)。是指政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員執(zhí)行政策的實(shí)際過程，即從源投入到產(chǎn)生政策績效的工作過程。工作過程標(biāo)準(zhǔn)主要用來衡量政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和執(zhí)行人員的工作態(tài)度、能力是否達(dá)到最佳狀態(tài)，有沒有違反政策原則、濫用行政自由裁量權(quán)的行為。第三，政策效率標(biāo)準(zhǔn)。政策效率考量的是公共政策是否對(duì)社