西方政府購買服務(wù)的實踐及其影響

西方政府購買服務(wù)的實踐及其影響

政府購買服務(wù)已經(jīng)在西方國家了40多年，并對社會服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠影響。一、西方國家政府購買公共服務(wù)的來源和發(fā)展趨勢(一)美國為社會服務(wù)的社會提供的公共服務(wù)美國實施政府購買公共服務(wù)起源于六十年代末七十年代初。六十年代約翰遜總統(tǒng)提出了“同貧困的戰(zhàn)爭”,同時美國社會出現(xiàn)了從農(nóng)村到安市的移民潮、福利權(quán)利運動、老齡化趨勢等現(xiàn)象,這些因素使美國社會對社會福利項目的需求急增。為了應(yīng)對這種情況,美國政府不得不對對公共部門進行數(shù)額巨大的補貼,財政負擔(dān)沉重。政府購買公共服務(wù)的探索是對這種處境的一種突破。美國政府希望通過優(yōu)勝劣汰的競爭機制最終實現(xiàn)提高公共服務(wù)質(zhì)量、降低公共服務(wù)成本、減輕財政負擔(dān)的目標(biāo)。美國聯(lián)都“經(jīng)濟機會辦公室”進行了首次政府購買公共服務(wù)的探索。它利用國防部的采購程序來確保對低收入家庭的教育服務(wù)。在“經(jīng)濟機會辦公室”進行首次嘗試后,很多地方政府都開始了此類提供公共服務(wù)的新嘗試。直到七十年代中晚期,政府通過立法的形式保護和促進私營部門進入公共服務(wù)領(lǐng)域,鼓勵全社會的力量參與到公共服務(wù)的供給中來。從此,政府購買公共服務(wù)制度就在法律的保護下不斷發(fā)展。迄今為止,美國聯(lián)都政府已經(jīng)與私人公司、研究機構(gòu)和個體顧問簽訂了大約2000萬個合同。這些合同每年所涉及的經(jīng)費數(shù)額占聯(lián)都總開支的14%。國防部通過合同出租支出的資金約占其總支出的三分之二。聯(lián)都政府最大的合同簽約者是能源部和國家航空航天總局。美國地方政府購買公共服務(wù)的范圍也很廣泛,比如道路修建、監(jiān)獄管理、圖書館運營、治安消防。地方政府的每一個職能都有可能以合同承包簽約的方式招標(biāo)。例如,拉米蘭達市的政府雇員只有60名,卻由60個承包商提供了從消防、警備到公共工程等幾乎所有的公共服務(wù)。明尼阿波利斯市雇用私人組織來管理學(xué)校,并把其工作報酬與完成教育目標(biāo)的績效狀況緊密掛鉤。另外,美國的公共服務(wù)也有相當(dāng)大一部分由非營利組織提供。目前,美國已有100多萬非營利組織,他們在國民生產(chǎn)總值中至少占6%,每年非營利組織要花費3400億的資金,其中政府資助的比例約超過60%,很大一部分是通過政府購買公共服務(wù)的形式實現(xiàn)的?？偟膩碚f,美國政府購買公共服務(wù)的實踐已有四十多年,它是構(gòu)成社會福利改革的一個重要方面。政府購買公共服務(wù)的實踐引發(fā)了社會服務(wù)領(lǐng)域的深刻變革,促使各種非營利組織和營利組織參與到提供公共服務(wù)的競爭中來,從而提高了公共服務(wù)供給效率,改善了公共服務(wù)的質(zhì)量?？梢哉f,由于政府購買公共服務(wù)實踐的廣泛采取,美國政府實現(xiàn)了最初提高公共服務(wù)質(zhì)量、降低公共服務(wù)成本、減輕財政負擔(dān)的目標(biāo)。(二)美國強化公共部門經(jīng)營和競爭求質(zhì)量運動英國政府購買公共服務(wù)可以追溯到二十世紀70年代末。1979年英國撒切爾政府提出以市場為導(dǎo)向,以經(jīng)濟和效率為目標(biāo),率先在公共部門中引入競爭機制,展開了公共服務(wù)市場化改革。英國政府引入競爭機制的主要方式是強制實行非壟斷化,此外美國政府還試圖把競爭引入公共部門與私營部門之間以及公共部門之間。非壟斷化主要針對私有化后的公共部門。為了防止壟斷,英國政府明確規(guī)定了股東在私有化后的公共部門中的持股比例,例如,英國政府規(guī)定電力公司私有化后五年內(nèi)每個持股者不得持有15%以上的股份。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域,由于成本巨大和風(fēng)險較高,英國政府以立法的形式要求實行公共部門與私營部門的公開競標(biāo)或合同出租,以保證潛在的競爭者能夠順利進入市場展開有效競爭。二十世紀九十年代,美國政府改革進一步深化。此時改革的目標(biāo)不再僅僅是提高公共服務(wù)的效率,而是更注重提高公共服務(wù)質(zhì)量和“顧客滿意度”。為了實現(xiàn)這一目標(biāo),美國政府實行了“公民憲章”運動和“競爭求質(zhì)量運動”。在“公民憲章”和“競爭求質(zhì)量運動”中,“市場檢驗”成為一種新的競爭方式。所謂市場檢驗是指對提供公共服務(wù)的供應(yīng)商進行對比,從中挑選出花費資金得當(dāng)、提供公共服務(wù)品質(zhì)更優(yōu)的供應(yīng)商,以保證公共服務(wù)能夠以最佳的方式得到供給,從而實現(xiàn)公共服務(wù)的高效率和低成本。市場檢驗的具體步驟包括:第一步,確認公共服務(wù)提供的范圍和性質(zhì);第二步,建立公共服務(wù)供給的水平和質(zhì)量衡量標(biāo)準體制;第三步,組織競爭招標(biāo),選擇、確定服務(wù)承擔(dān)人;第四步,監(jiān)督、評估服務(wù)結(jié)果。二、公共服務(wù)的提供方式在公共服務(wù)改革中,各國的方式各異,但共同點是把市場機制引入到公共服務(wù)的領(lǐng)域里來,就公共服務(wù)購買的具體實踐形式來看主要包括:合同出租、公私合作、使用者付費和補貼制度等。1、合同出租合同出租是指把政府的一部分職能交由市場來做。從競爭中脫穎而出的私營企業(yè)與政府主管部門簽訂合同,私營企業(yè)完成合同中規(guī)定的任務(wù),并達到合同中規(guī)定的標(biāo)準,政府主管部門按照合同支付規(guī)定的報酬。在合同出租形式的購買公共服務(wù)里,政府的職責(zé)是確定需要什么樣的公共服務(wù),簽訂合同并監(jiān)督績效,具體的公共服務(wù)由合同中的另一方來提供。合同出租對政府起到了“卸載”作用,在西方得到普遍采用,尤其在英國、美國的發(fā)展最為典型。在美國,合同出租被廣泛運用于各級政府中,據(jù)統(tǒng)計,美國至少有200余種服務(wù)是由承包商向政府提供的。2、公私合作公私合作是一種特殊形式的合同出租,與合同出租不同的是,政府不必出資購買公共服務(wù),而以政府特許或招標(biāo)私營部門參與基礎(chǔ)建設(shè)或提供某項公共服務(wù),并允許承包商有投資收益權(quán)。公私合作具有獨有的優(yōu)勢,主要體現(xiàn)在公私合作既可通過對有限社會資源的利用提高公共服務(wù)的生產(chǎn)能力,又能借助于價格機制顯示真實的社會需求。因此,對于具有投入大、公益性高等特點的交通設(shè)施(公路、橋梁、隧道、鐵路、港口、機場)、自來水供應(yīng)系統(tǒng)、污水處理設(shè)施、電信、電力系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域來說,公私合作的方式更適合這些公共服務(wù)的提供。3、使用者付費使用者付費模式要求消費者在使用公共服務(wù)時必須向政府支付部分成本費用。通過使用者付費,把價格機制引入到公共服務(wù)中來。在使用者付費模式下,公共服務(wù)的提供者一般是政府,而非第三方,享受服務(wù)的消費者直接向政府購買?！罢l享用,誰付費”的模式從理論上來講可以克服免費供給公共服務(wù)所導(dǎo)致的資源不合理配置和浪費。通常,能通過價格機制回收部分成本的半公共物品領(lǐng)域可以采用使用者付費的公共服務(wù)供給方式,或者對于使用者和公眾可以自由選擇服務(wù)項目的服務(wù)領(lǐng)域,采用付費制比較合適。如社區(qū)服務(wù)、娛樂設(shè)施。4、補貼制度補貼制度是政府對于需要鼓勵的收費公共服務(wù)的扶持,主要通過補助和憑單兩種方式實施。補助是政府對生產(chǎn)者的補貼,生產(chǎn)者可以是營利組織,也可以是非營利組織。補助的形式包括資金補助、稅收優(yōu)惠、低息貸款等。對生產(chǎn)者補助,可降低公共服務(wù)的價格,從而使消費者在市場上購買更多的服務(wù)。在政府補助的例子有許多,幾乎每一行業(yè)都有接受補助或享受稅收優(yōu)惠的情況,比如農(nóng)產(chǎn)品補貼、住房補貼、醫(yī)療補助。政府對行業(yè)的補助可以降低其運營成本,從而使公眾提高購買力,享受更多的公共服務(wù)。二、西方國家政府購買公共服務(wù)對我國的啟示西方國家政府購買公共服務(wù)的理論和實踐為世界各國進行相應(yīng)改革提供了有益的借鑒,特別是對正處于社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和政府改革關(guān)鍵時期的中國,借鑒西方改革的成功經(jīng)驗,有利于提高我國公共服務(wù)供給的效率,強化我國政府公共服務(wù)領(lǐng)域的改革?？偨Y(jié)西方國家的成功經(jīng)驗,歸納出以下幾點啟示:1、政府在購買公共服務(wù)制度中發(fā)揮的作用政府購買公共服務(wù)制度安排涉及一個關(guān)鍵問題:政府在購買公共服務(wù)過程中應(yīng)發(fā)揮怎樣的作用?公共服務(wù)供給多元化的含義非常廣泛,政府購買公共服務(wù)絕非僅僅將公共服務(wù)推向社會那么簡單。公共服務(wù)供給多元化要求政府退出部分公共服務(wù)供給領(lǐng)域,即政府不再是這部分公共服務(wù)的直接供給者,但并不意味著政府可以推卸在這些公共服務(wù)供給領(lǐng)域中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。只有正確認識和把握市場和政府之間的關(guān)系才能成功實施政府購買公共服務(wù)制度。根據(jù)西方成功經(jīng)驗,政府在購買公共服務(wù)過程中必須起到三方面的作用:首先、政府必須負責(zé)確定公共服務(wù)提供的目標(biāo);其次、政府必須要為公共服務(wù)買單;最后、政府必須對公共服務(wù)的結(jié)果進行監(jiān)督和評估。更確切地說,政府在政府購買公共服務(wù)這一制度安排中,主要責(zé)任不再是提供某項具體的服務(wù)和設(shè)施的生產(chǎn),而應(yīng)更多地體現(xiàn)在起草合約協(xié)議,確定資金來源、服務(wù)供應(yīng)標(biāo)準、建立績效評價標(biāo)準和組織考評、確定服務(wù)定價模式和建立價格監(jiān)督體系等方面,比如:政府可以不負責(zé)修建道路,但是應(yīng)該負責(zé)確定道路通行費標(biāo)準;政府可以不負責(zé)自來水廠的經(jīng)營,但是應(yīng)該負責(zé)根據(jù)容量來確定自來水和污水排放定價;政府可以不負責(zé)垃圾處理廠的運作,但是應(yīng)該負責(zé)確定固體廢物處理使用費標(biāo)準。2、公共服務(wù)供給應(yīng)該多元化西方國家的公共服務(wù)供給模式經(jīng)歷了兩次轉(zhuǎn)變:第一次轉(zhuǎn)變是因為公共服務(wù)存在市場失靈,轉(zhuǎn)而由政府負責(zé)提供;第二次轉(zhuǎn)變是因為由政府單一提供公共服務(wù)存在政府失靈,轉(zhuǎn)而開始公共服務(wù)市場化實踐。西方國家公共服務(wù)供給模式的兩次轉(zhuǎn)型經(jīng)驗告訴我們,要滿足公共服務(wù)消費主體多元、需求形式多元化的現(xiàn)實需要,公共服務(wù)供給應(yīng)該是多元化的。在公共服務(wù)供給多元化體制下,政府應(yīng)該據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì),做好制度設(shè)計,清晰界定公共服務(wù)的供給性質(zhì)和供給形式。一些公共服務(wù),比如國防、政策、外交、環(huán)境等必須直接由公共部門提供和生產(chǎn)。另外一些“同質(zhì)性”的公共物品,如后勤服務(wù)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、供應(yīng)系統(tǒng)等則可交由民營部門、社會組織來承擔(dān)。與此同時,為了提高公共服務(wù)供給效率、降低公共服務(wù)供給成本、改善公共服務(wù)質(zhì)量,還應(yīng)該不斷探索多元化的公共服務(wù)購買形式,比如市政服務(wù)領(lǐng)域可以采用合同出租的方式;道路和橋梁建設(shè)可以實行BOT等公私合作的方式;水電氣供應(yīng)可以實施使用