淺談建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督

淺談建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督

現(xiàn)有的質(zhì)量監(jiān)督和管理沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督和管理作用，因此很難處理建筑市場的復雜情況。在建設(shè)行業(yè)內(nèi),低于成本價施工招投標、惡性壓縮合理工期、監(jiān)理費率低于正常監(jiān)理成本以及監(jiān)理、施工、勘察、設(shè)計企業(yè)、人員的掛靠現(xiàn)象比比皆是,住宅工程質(zhì)量投訴率居高不下,建設(shè)市場的秩序并沒有得到有效的監(jiān)督和控制,工程質(zhì)量監(jiān)督的作用體現(xiàn)在何處?工程質(zhì)量監(jiān)督為什么沒有能夠糾正如此常見的違規(guī)建設(shè)行為?質(zhì)量監(jiān)督似乎僅僅成為形式上監(jiān)督,監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)威性、嚴肅性體現(xiàn)在哪里?如何從根本上尋找對策,實施工程質(zhì)量監(jiān)督體制的改革,規(guī)范建設(shè)市場,構(gòu)建和諧健康的建設(shè)行業(yè),如何解決這一系列的問題,是當前最迫在眉睫的事情。1當前質(zhì)量監(jiān)督管理必須解決的問題1.1質(zhì)量監(jiān)督、質(zhì)量控制、方法和法律責任的地位1.1.1健全和完善建設(shè)東南角的質(zhì)量監(jiān)督體制,為建設(shè)單位提供全過程管理的服務(wù)投資立項管理。在項目的實施階段,我們還可以在設(shè)計咨詢、招標代理、工程項目報建管理等階段拓展業(yè)務(wù),除目前開展較多的施工階段的監(jiān)理,我們還可在工程項目的使用后評價方面提供相關(guān)服務(wù)。此外還可以提供一些個性化的服務(wù),如提供項目投資的造價咨詢,施工階段的施工質(zhì)量監(jiān)理服務(wù),專業(yè)的旁站服務(wù)等。監(jiān)理單位,應(yīng)該根據(jù)自身的技術(shù)力量、經(jīng)營水平以及公司的發(fā)展目標,找準市場位置,規(guī)模大、實力雄厚的大型監(jiān)理公司,可以往提供全過程管理的服務(wù)的方向努力。實力較弱的公司,可以考慮發(fā)展為專業(yè)提供某一或某幾個子模塊的單項服務(wù)的咨詢公司。此外,有實力的建設(shè)監(jiān)理單位沿著基建程序的項目生命周期鏈,拓展至前期的項目選址、立項,進行可行性研究,提供征地咨詢、參與設(shè)計方案比選、設(shè)計介入以及項目竣工后期期的后評價體系服務(wù)。直至為擁有長期工程建設(shè)項目的建設(shè)單位提供建設(shè)管理文件編審、企業(yè)內(nèi)部流程等程序化、規(guī)范化管理服務(wù)。2.2.3利用網(wǎng)絡(luò)信息管理系統(tǒng),提高管理水平加大對項目管理投入,導入先進的管理理念,采用先進的管理手段,引入網(wǎng)絡(luò)信息化管理系統(tǒng),對項目辦公場所、項目檢測設(shè)備投入等實行配置標準化。3結(jié)論通過找出目前實施的建設(shè)監(jiān)理制度,監(jiān)理企業(yè)實際操作中《工程質(zhì)量監(jiān)督導則》第1.0.3條明確“工程質(zhì)量監(jiān)督是建設(shè)行政主管部門或其委托的工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu),根據(jù)國家的法律、法規(guī)和工程建設(shè)強制性標準,對責任主體和有關(guān)機構(gòu)履行質(zhì)量責任的行為以及工程實體質(zhì)量進行監(jiān)督檢查,維護公眾利益的行政執(zhí)法行為”,這是法律法規(guī)對工程質(zhì)量監(jiān)督的定位。盡管明確了質(zhì)量監(jiān)督是行政執(zhí)法,但是委托執(zhí)法,質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)本身不是行政機關(guān),并不具備執(zhí)法地位;質(zhì)量監(jiān)督人員不是公務(wù)員,不能獲得執(zhí)法地位。執(zhí)法主體面臨沒有執(zhí)法身份的尷尬。1.1.2理工成員的困境質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)沒有執(zhí)法地位,沒有獨立執(zhí)法的資格,與建設(shè)行政主管部門的關(guān)系是委托與被委托關(guān)系,委托執(zhí)法并不是獨立執(zhí)法。執(zhí)法的主體究竟是主管部門還是監(jiān)督機構(gòu),名不正則言不順,執(zhí)法地位的喪失給質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)開展執(zhí)法的效力打了折扣。尚存的問題和不足,對發(fā)現(xiàn)問題進行分析,引發(fā)對建設(shè)監(jiān)理企業(yè)在現(xiàn)狀條件下以及未來一段時期發(fā)展的思考,文章通過對問題的提出及解決對策的思考,希望能對建設(shè)工程監(jiān)理行業(yè)的各位同仁帶來有益啟發(fā)。通過本文的分析,可以得到如下幾點結(jié)論:(1)我國目前的工程建設(shè)監(jiān)理制度在立法定位上,存在先天缺陷,“公平、公正、獨立第三方的主體”的良好理想定位,令很多監(jiān)理單位陷入兩難處境,阻礙了目前監(jiān)理行業(yè)的健康快速發(fā)展;(2)過低的監(jiān)理報酬,以及不規(guī)范的市場運作,有限的服務(wù)內(nèi)容,使得監(jiān)理行業(yè)集體進入困境;(3)通過規(guī)范市場行為、提升服務(wù)水平、拓展服務(wù)范圍,是監(jiān)理行業(yè)走出困境,實現(xiàn)行業(yè)“高智能、高服務(wù)、高報酬”的“三高”水平的有效途徑。參考文獻中國建設(shè)監(jiān)理協(xié)會.建設(shè)工程監(jiān)理概論.北京:中國建筑工業(yè)出版社,宋雅琴.對施工階段監(jiān)理工作的幾點認識與體會.煤礦設(shè)計.2001(2):左美云、周彬.實用項目管理與圖解.北京:清華大學出版社,2002.作為非行政機關(guān),質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)難以開展獨立執(zhí)法。委托執(zhí)法在我國現(xiàn)有的《行政許可法》和《行政處罰法》中都有提及,但委托執(zhí)法帶來的主要問題是不能給予工程質(zhì)量監(jiān)督足夠的權(quán)限,限制了監(jiān)督的力度和手段。工程質(zhì)量監(jiān)督本身只對能否竣工備案有建議權(quán),而無許可權(quán),質(zhì)量監(jiān)督的唯一成果性文件———監(jiān)督報告也僅提交備案機關(guān),而非建設(shè)單位;質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)對施工許可證也無許可權(quán);關(guān)于行政處罰,質(zhì)量監(jiān)督更無從談起。反觀2000年以前頒發(fā)《竣工驗收證明》式的質(zhì)量監(jiān)督卻帶有行政許可的效力,而改革后的質(zhì)量監(jiān)督既不是行政許可,也不是行政處罰,而且質(zhì)量監(jiān)督是過程監(jiān)督,不是簡單的是或否的許可,時間長,需要糾正的問題多,就更需要給予權(quán)限,給予執(zhí)法地位,才能保證執(zhí)法的效力。沒有處罰權(quán)的質(zhì)量監(jiān)督只是形式上的監(jiān)督,沒有效力。質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的所有執(zhí)法權(quán)限都是建設(shè)行政主管部門委托的,一般質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)是沒有行政處罰權(quán)的,只能責令改正,或者下發(fā)《局部停工通知書》。質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)對工程建設(shè)的實體和行為實施監(jiān)督,其現(xiàn)有的工作方法只能用眼看,而不能進行處罰干預,這不能保證質(zhì)量監(jiān)督的工作力度。既然建設(shè)行政主管部門能夠委托“監(jiān)督權(quán)”,就應(yīng)該委托必要的“行政處罰權(quán)”。當然質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)必須按照嚴格的處罰范圍和執(zhí)法程序進行行政處罰。各地可根據(jù)實際情況確定質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)具體的處罰權(quán)限。必要的行政處罰權(quán)更利于質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)樹立權(quán)威、加大力度,更好地開展工作。1.1.3委托執(zhí)法的法律責任問題委托執(zhí)法是權(quán)利也是義務(wù),由執(zhí)法不當導致的法律責任如何界定?關(guān)于瀆職問題,委托執(zhí)法的主管部門和被委托的監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)該承擔怎樣的責任?2002年l2月28日,九屆全國人大常委會第三十一次會議已經(jīng)對刑法第九章瀆職罪主體適用問題有了新的解釋。根據(jù)這一立法解釋,瀆職罪的主體范圍明確規(guī)定包括“在受國家機關(guān)委托代表國家機關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員”。這樣的解釋的確包含了工程質(zhì)量監(jiān)督人員,但非行政人員卻要承擔行政人員的法律責任,仍然有些牽強。而且作為委托者的行政主管并沒有在委托中注明委托執(zhí)法的法律義務(wù)。瀆職罪的主體包含了工程質(zhì)量監(jiān)督人員,由此導致的法律問題仍然存在。監(jiān)督的過程是行為和實體的質(zhì)量監(jiān)督,最終結(jié)果是工程質(zhì)量監(jiān)督報告,即“評價各方責任主體和有關(guān)機構(gòu)履行質(zhì)量責任、執(zhí)行工程建設(shè)強制性標準的情況以及工程是否符合備案條件的綜合性文件”,質(zhì)量監(jiān)督本身,既不發(fā)施工許可,也不發(fā)停工通知,如果發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題,除了責令改正就是上報主管部門,那么發(fā)生了質(zhì)量事故,質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)只要曾經(jīng)責令責任單位改正,或者在監(jiān)督報告中寫入“尚存在某些問題”,就再無法律責任了。因為質(zhì)量監(jiān)督本身就只有如此權(quán)限,不管監(jiān)督的成效如何,只要監(jiān)督機構(gòu)履行了“責令改正”的義務(wù),就不再承擔瀆職的責任,這與委托執(zhí)法的本意有所違背。這樣的執(zhí)法效力沒有保證,監(jiān)督只是過程,而無結(jié)果,法律責任并沒有落實。1.1.4確定質(zhì)量監(jiān)督的執(zhí)法地位隸屬于建設(shè)局的工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)人微言輕,不能獨立執(zhí)法,如何履行監(jiān)督的職能?工程質(zhì)量監(jiān)督應(yīng)當具有獨立的執(zhí)法地位,在法律的賦權(quán)下,才可以監(jiān)督與上級主管平級或者有隸屬關(guān)系的部門。因此,只有給予工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)獨立的執(zhí)法地位,并給予足夠的權(quán)限,才能履行必要的監(jiān)督職責,并強制糾正違法行為。1.2行政和執(zhí)法行動的成本監(jiān)督成本1.2.1強制監(jiān)督的性質(zhì)和作用關(guān)于監(jiān)督費問題,北京等地已經(jīng)開始試點不再收取,但全國大部分地區(qū)監(jiān)督機構(gòu)仍然依靠監(jiān)督費來維系日常開支,這不符合代表行政主管監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)威性和公正性。法律規(guī)定建設(shè)單位必須辦理監(jiān)督注冊手續(xù),并不是建設(shè)單位自愿邀請監(jiān)督機構(gòu)提供服務(wù)。強制監(jiān)督的性質(zhì)并不因為是否辦理了監(jiān)督注冊、繳納了監(jiān)督費而改變,也就是說,即便是沒有交費的工程,監(jiān)督機構(gòu)也應(yīng)當實施質(zhì)量監(jiān)督,這就成為監(jiān)督機構(gòu)的尷尬,監(jiān)督機構(gòu)能以沒有交費回避監(jiān)督責任嗎?顯然不行。既然不論交不交費,監(jiān)督執(zhí)法關(guān)系已經(jīng)存在,這交費又有何意義呢。1.2.2委托執(zhí)法的成本監(jiān)督執(zhí)法是建設(shè)行政主管部門委托的,執(zhí)法成本自然應(yīng)該由委托方支出,只委托執(zhí)法的義務(wù),不給執(zhí)法的成本,這樣的委托執(zhí)法做法不符合常理。執(zhí)法的成本讓執(zhí)法對象承擔也不符合執(zhí)法的性質(zhì),而且按照誰受益誰付出的邏輯,質(zhì)量監(jiān)督本身目的是維護公眾利益,而不是維護建設(shè)單位利益,全體社會公眾應(yīng)該為此承擔成本,為公眾服務(wù)是政府的職責,政府應(yīng)當為此執(zhí)法埋單。1.3盡快建立市場信用機制1.3.1市場信用機制方面市場的問題主要應(yīng)當通過市場的手段解決,市場本身包含了一定的規(guī)律、規(guī)則和調(diào)控機制。市場信用機制是成熟市場條件下約束市場行為的主要方式,市場信用機制更多地表現(xiàn)為良性的品牌效應(yīng)和惡性的信用危機。建筑市場包括了建設(shè)、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工、檢測等各類企業(yè),建設(shè)承發(fā)包、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、檢測委托等市場行為都受到市場信用機制的制約,煩雜的各種市場關(guān)系只能通過以市場為主導的手段約束,市場競爭才會有序。設(shè)想依靠行政監(jiān)督和委托執(zhí)法從根本上解決建設(shè)市場的質(zhì)量問題是不現(xiàn)實的。1.3.2質(zhì)量監(jiān)督是市場管理的行政保障我國建設(shè)行業(yè)的市場信用機制還極不成熟,市場信用機制在市場中發(fā)揮的作用還不占主導地位,惡性的價格競爭、違規(guī)的行政干預等等與成熟市場格格不入的因素,還對市場發(fā)揮著重要的作用。在這種條件下,依靠工程質(zhì)量監(jiān)督這樣的行政手段彌補市場信用欠缺,質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)承受著非常大的壓力。從全國范圍看,由于市場秩序沒有建立,行政監(jiān)管效力低下,質(zhì)量監(jiān)督并沒有能扭轉(zhuǎn)市場的混亂局面,自身反而承受了非常大的壓力,各種質(zhì)量事故時有發(fā)生,住宅質(zhì)量投訴應(yīng)接不暇,都與市場機制不健全有關(guān),但質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)卻承擔了部分失職甚至瀆職的責任。其實,依靠質(zhì)量監(jiān)督站的力量確實是無法改變現(xiàn)有市場不成熟局面的。1.4關(guān)于監(jiān)督資格的確定1.4.1質(zhì)量監(jiān)督的性質(zhì)按照建筑法的規(guī)定,“從事建筑活動的專業(yè)技術(shù)人員,應(yīng)當依法取得相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格證書”。質(zhì)量監(jiān)督工程師是否需要執(zhí)業(yè)資格,這關(guān)系到質(zhì)量監(jiān)督的合法性。其實,質(zhì)量監(jiān)督不能認為是“從事建筑活動”,質(zhì)量監(jiān)督不參與工程建設(shè),僅實施監(jiān)督和執(zhí)法,正所謂“導演不需要會演戲”,只要能正確的實施工程監(jiān)督,就應(yīng)該給予監(jiān)督工程師資格的認定。質(zhì)量監(jiān)督工程師需要具備一定的專業(yè)基礎(chǔ)知識,一定的設(shè)計、施工經(jīng)驗,一定的管理組織和協(xié)調(diào)的能力,因此有必要通過綜合的、動態(tài)的考核,來認定質(zhì)量監(jiān)督工程師資格。1.4.2質(zhì)量監(jiān)督工作者不具備專業(yè)基本的專業(yè)素質(zhì)。在一般作為監(jiān)督者,質(zhì)量監(jiān)督工程師業(yè)務(wù)素質(zhì)必須能夠體現(xiàn)監(jiān)督者的權(quán)威性。但是,從現(xiàn)狀看,質(zhì)量監(jiān)督的人才并不能達到作為監(jiān)督者應(yīng)有的水平,由于缺乏專業(yè)基礎(chǔ)知識,或設(shè)計、施工經(jīng)驗,缺少組織管理能力,部分質(zhì)量監(jiān)督工作者并不能適應(yīng)自己的工作崗位,部分有能力的人才又不能進入監(jiān)督機構(gòu)從事業(yè)務(wù)工作。從建設(shè)行政主管部門內(nèi)部看,設(shè)計院等技術(shù)部門都已經(jīng)市場化,技術(shù)人員的流動更加困難,質(zhì)量監(jiān)督崗位上的權(quán)威技術(shù)人才并不多見,質(zhì)量監(jiān)督現(xiàn)有的人員狀況使質(zhì)量監(jiān)督的權(quán)威性受到質(zhì)疑。2解決當前質(zhì)量監(jiān)督問題的對策2.1賦予監(jiān)督管理機構(gòu)執(zhí)法地位和一定的行政處罰權(quán)力，監(jiān)督管理機構(gòu)獨立承擔法律后果2.1.1監(jiān)管效能得到顯著提高既然委托了行政執(zhí)法,為什么不能給予執(zhí)法地位,主要是因為行政機關(guān)人力、財力不足,無法承擔監(jiān)督工作。事實上監(jiān)督機構(gòu)的執(zhí)法效率提高后,精簡效能,人員成本可以大大縮減;加之市場的不斷成熟和信用機制的完善,監(jiān)督機構(gòu)以宏觀監(jiān)督為主,真正是監(jiān)督驗收,而不是參與驗收,輔以必要的巡查抽測,借助信息化的管理手段,對市場行為發(fā)揮監(jiān)督作用,這樣的:程質(zhì)量監(jiān)督,人力、物力成本低,財政完全能夠承擔。不需要委托執(zhí)法,可以完全由行政機關(guān)性質(zhì)、具備執(zhí)法身份的監(jiān)督機構(gòu)實施行政執(zhí)法。2.1.2對建設(shè)現(xiàn)場直接給予授權(quán)的質(zhì)量問題進行強制糾正既然委托了監(jiān)督,為什么不給處罰手段,主管部門應(yīng)當賦予質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)必要行政處罰權(quán)限,質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)在建設(shè)現(xiàn)場直接給予授權(quán)范圍內(nèi)的行政處罰應(yīng)該是允許的,這樣質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)可以強制糾正部分質(zhì)量問題。但質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)也必須承擔相應(yīng)的法律后果,權(quán)力和義務(wù)總是相當?shù)?有了足夠的權(quán)限,工程發(fā)生質(zhì)量事故,監(jiān)督部門自然要承擔失職、瀆職的法律后果。2.2簡化效能、降低成本不再收取監(jiān)督費,工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的成本由財政支出,前提是監(jiān)督機構(gòu)必須精簡效能、降低成本,財政才負擔得起;只有不收取監(jiān)督費,質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)才能對建設(shè)單位施以公正的行為監(jiān)督,才能成為真正的執(zhí)法者,質(zhì)量監(jiān)督的權(quán)威性才不會被監(jiān)督費玷污。2.3建立市場信用機制。市場逐步改善后，質(zhì)量監(jiān)督可能會逐步簡化，直到消失2.3.1發(fā)布質(zhì)量信息,加強質(zhì)量監(jiān)督質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)一面與工程建設(shè)現(xiàn)場保持著緊密的聯(lián)系,一面與建設(shè)行政主管部門關(guān)系密切,能夠?qū)π庞脵C制的建立和完善發(fā)揮巨大的引導作用。工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當通過各種媒體發(fā)布質(zhì)量信息,按照2003年建設(shè)部頒發(fā)的《建設(shè)工程質(zhì)量責任主體和有關(guān)機構(gòu)不良記錄管理辦法》(建質(zhì)l13)開展不良行為記錄,引導企業(yè)質(zhì)量活動,干預市場質(zhì)量行為,為質(zhì)量信用機制提供更加全面的信息資源。通過各種質(zhì)量信息,引導建設(shè)單位進行施工、監(jiān)理、勘察、設(shè)計招標,引導買房者購買品質(zhì)較高的建筑。同時發(fā)揮各種協(xié)會的作用,引導、監(jiān)督各種評優(yōu)競賽活動。2.3.2質(zhì)量監(jiān)督的規(guī)范化市場信用機制經(jīng)過一段較長時間的積累完善后,能夠?qū)κ袌霭l(fā)揮巨大的約束作用,使市場更加趨于有序,企業(yè)更加自律,只有具備較高信用的相關(guān)建設(shè)企業(yè)才能在市場生存,_T程質(zhì)量事故發(fā)生率接近于零,質(zhì)量問題大大減少,質(zhì)量監(jiān)督的工作壓力大大減輕,工作量也可以大大減少,城市逐步規(guī)范了,鄉(xiāng)村