第2章 公共行政的基本問題

第二章公共行政的基本問題一、社會公共需求與政府公共供給二、國家競爭力與政府管理競爭力三、中國公共行政的發(fā)展

一、社會公共需求與政府公共供給1、公共行政的內涵與主題公共行政是指政府處理公共事務、提供公共服務的管理活動。公共行政是“公共的”行政。其內涵主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）行政權力是公共權力。政府公共權力是人民賦予的、為人民服務并受人民的監(jiān)督；政府公共權力來源于人民的授權，同時受立法機關所通過的法律的制約，還受到司法部門的監(jiān)督和制約。

（2）政府是公共利益的代表，政府活動的主要目的是為全體公民提供全面而優(yōu)質的公共產(chǎn)品，為社會提供公共服務，實現(xiàn)公共利益，滿足社會公共需要。（3）政府活動是對公共事務的處理，私人事務不屬于政府的管轄范圍。（4）政府對社會的管理以有效地整合整個社會資源為基礎，政府應該善于運用政府機制、市場機制、社會自治機制等，充分利用公共資源與民間資源。（5）政府必須承擔公共責任，包括政治責任、法律責任、經(jīng)濟責任、領導責任和道德責任。（6）“公民第一”是公共行政的核心原則。公共行政應有民主性和透明性，公民在公共決策上享有知情權和參與權。（7）公共行政應追求和體現(xiàn)社會分配的公平與公正。公共行政的基本主題是公共供求關系，即社會公共需求與政府公共供給的關系。公共行政的研究對象是行政主體與行政客體之間的基本關系，即社會公共需求與政府公共供給之間的關系。行政客體提出的社會公共需要是行政主體必須加以滿足的最廣大人民群眾的需要，它構成政府職能的主要內容，政府必須提供充足的公共產(chǎn)品來滿足社會公共需求。公共供給是公共行政的基本主題，主要是因為：（1）公共供給與公共需求之間的關系是公共行政的基本關系。公共供求關系決定著公共行政的其他關系，如政治統(tǒng)治與公共行政的關系，立法、司法與行政的關系，政府與市場的關系，政府與社會的關系，政府與企業(yè)的關系，政府職能與行政環(huán)境之間的關系，政府與政府之間的關系，政府部門之間的關系，公共政策與行政執(zhí)行的關系等等。公共需求與公共供給之間的關系從根本上影響著這些關系并決定這些關系的性質與發(fā)展方向。

（2）公共需求與公共供給的矛盾構成公共行政發(fā)展的動力。公共供求關系決定了行政主客體之間的各種關系，是因為它界定了政府作用的公共領域，界定了政治統(tǒng)治與公共行政的界限，界定了政府、市場、社會、企業(yè)之間的界限，界定了政府公共供給的方式與政府行為的方式。（3）社會公共需求與政府公共供給演變的歷史就是公共行政與公共行政科學的發(fā)展史。公共需求與公共供給之間的關系變化，決定了公共行政模式與公共行政理論研究模式的演化。

2、社會公共需求社會公共需求是政府存在的原因，決定著政府活動的范圍。政府的目的和功能就是為了滿足社會公共需求。公共供給必須適應公共需求的規(guī)律，或者說公共供給必須與公共需求相平衡的規(guī)律，是公共行政的基本規(guī)律。社會公共需求是人類社會共同體解決所面臨社會公共問題的共同需要，它是指社會成員在社會生產(chǎn)、生活中的共同需要。社會公共需求是在個人需要滿足之后，公民尋求解決公共問題、安全、自尊、享受和發(fā)展等所產(chǎn)生的公共需要?，F(xiàn)代公共需求分為如下幾個方面：（1）維護社會公共秩序與安全秩序的公共需要。主要是國防、公安、外交、行政管理等。（2）維護經(jīng)濟秩序和市場交易秩序的公共需要。主要是市場監(jiān)管、知識產(chǎn)權保護、法律體系建設、公正司法與公正執(zhí)法等。（3）為全體社會成員提供公共設施與公共事業(yè)的公共需要。如公共衛(wèi)生設施與醫(yī)療保健、義務教育及學校、公共圖書館、公園、體育館等。

（4）建立社會保障體系與救濟體系、扶助社會弱勢群體的公共需要。如政府扶貧、救災、社會救濟、社會福利、社會保險等。（5）公共資源與公共財產(chǎn)管理的公共需要。如國有資產(chǎn)管理、公共企業(yè)的管理、社會共有資源的管理、保護自然資源等等。（6）人民對人權、自由等公共權利的公共需求。它以人民的安全需要、生存需要和發(fā)展需要的全面滿足為前提，并且以法治社會和良好治理秩序為基礎。3、政府公共服務政府公共供給或政府公共服務是政府滿足社會公共需求、提供公共服務行為的總稱。公共產(chǎn)品是指這樣的產(chǎn)品，即每個人消費這種產(chǎn)品不會影響別人對該產(chǎn)品的消費，這種產(chǎn)品具有非競爭性、非排他性。非競爭性是指一個使用者對該產(chǎn)品的消費并不減少它對其他使用者的供應，非排他性是指任何使用者不能被排斥在對該產(chǎn)品的消費之外。這些特征使得對公共產(chǎn)品的消費進行收費是不可能的，因而私人沒有提供這些產(chǎn)品的積極性。公共產(chǎn)品主要分為三種：（1）基本公共產(chǎn)品或純公共產(chǎn)品。它是政府向全體社會成員提供的平等的、無差別的共同服務，如國防、外交、公安、司法、義務教育、生態(tài)環(huán)境保護等。（2）混合公共產(chǎn)品或稱半公共產(chǎn)品。這種公共產(chǎn)品既能滿足公共需要，又能滿足個人需要；既人人平等消費，又具有一定程度的競爭性與排他性。如研究生教育、公共工程等等。（3）由政府出面提供的部分帶有規(guī)模經(jīng)濟效益的公民消費服務。如郵政、民航、鐵路等基礎產(chǎn)業(yè)。并不是所有的社會公共需要都會自動地轉變?yōu)檎卜?，只有那些進入了政府公共供給程序的社會公共需要才會轉化為政府公共服務。政府公共服務或公共供給分為如下幾種：（1）基本公共服務。包括法律法規(guī)體系，公民權利保護，財政稅收和金融政策、社會保險與社會福利政策；國防、外交、國家安全、環(huán)保、航天科技；公費中小學教育、公費醫(yī)療系統(tǒng)等等。

（2）混合公共服務。如下水道系統(tǒng)、供水供氣系統(tǒng)、鐵路運輸系統(tǒng)、公路交通系統(tǒng)、電力輸送系統(tǒng)、電話電訊系統(tǒng)、電視廣播系統(tǒng)、郵政服務系統(tǒng)、政府公共信息與統(tǒng)計情報等等。（3）管制性公共服務。如政府對企業(yè)進行監(jiān)督，要求企業(yè)產(chǎn)品符合統(tǒng)一的質量標準、衛(wèi)生標準、技術標準、安全標準等等。政府負有提供公共服務的責任，但公共服務并不一定都要由政府機關及其公務員親自提供，還可以采取政府負責、社會與企業(yè)提供，政府與企業(yè)合作提供公共產(chǎn)品等多種方式。公共服務的提供方式主要是：（1）由政府部門提供的方式。產(chǎn)出難界定和難以強制履行合同的服務業(yè)應由政府部門提供，可采用明確目的和任務、強化遵守規(guī)章制度、加強輿論監(jiān)督機制的方法提供服務，如純粹由政府獨資經(jīng)營的公共產(chǎn)業(yè)、警察服務、義務教育、社會保障等。（2）由市場和私人部門提供的方式。產(chǎn)出易界定和可強制履行合同的服務行業(yè)，可承包給民營企業(yè)或非政府組織；可采取競爭方式的服務行業(yè)，可以通過法規(guī)加強市場作用、形成競爭的方式由私人部門提供。政府應監(jiān)督私人供貨商在提供服務保證質量、成本和數(shù)量。（3）由政府公共部門與非政府組織、私人企業(yè)合作的提供方式。政府與社會組織、民營企業(yè)共同負責公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供，如我國的公安機關、社區(qū)服務組織、居民委員會三方一起組織社區(qū)安全保護網(wǎng)絡等。

二、國家競爭力與政府管理競爭力增強國家競爭力和政府管理競爭力是中國公共行政的首要問題。政府必須在基本職能方面發(fā)揮核心作用，提供充分的公共科技、公共教育、社會保障等基本公共產(chǎn)品。1、國家競爭力及其指標國家競爭力是指一個國家或地區(qū)在世界經(jīng)濟中，與其他各國與地區(qū)競爭力相比較，其創(chuàng)造增加值和國民財富持續(xù)增長的能力。目前，世界上衡量國家競爭力的指標體系通常有兩種：（1）世界經(jīng)濟論壇（WEF）的國際競爭力指標體系。世界經(jīng)濟論壇每年都發(fā)布一份全球競爭力報告。報告對全球各經(jīng)濟體的競爭力排名分為“增長潛力排名”和“目前的競爭力排名”兩部分。“增長潛力排名”指在能夠推測今后5年期間競爭力提高度的增長潛力方面，主要從技術水平、公共部門、宏觀經(jīng)濟環(huán)境等三個方面進行評價；“目前競爭力排名”主要按企業(yè)經(jīng)營和戰(zhàn)略、企業(yè)經(jīng)營環(huán)境進行評價，企業(yè)經(jīng)營環(huán)境評價內容包括交通、通信等社會間接資本設施、資本市場發(fā)展程度等。世界經(jīng)濟論壇公布的2002—2003年度全球競爭力報告中，中國在參加評價的80個國家和地區(qū)中處于第33位。（2）瑞士洛桑國際發(fā)展學院（IMD）的國家競爭力指標體系。瑞士洛桑國際發(fā)展學院用經(jīng)濟運行、政府效率、企業(yè)效率、基礎設施和社會系統(tǒng)四大要素來評價國家國際競爭力。經(jīng)濟運行競爭力主要從宏觀經(jīng)濟的角度對于國內經(jīng)濟實力、國際貿易、國際投資、就業(yè)和價格等方面進行系統(tǒng)評價。政府效率競爭力包括公共財政、財政政策、貨幣政策和政體組織、企業(yè)和市場保障組織、教育等方面的指標。企業(yè)效率競爭力是從企業(yè)創(chuàng)新和獲利能力方面進行生產(chǎn)效率、勞動市場、金融市場、企業(yè)管理和適應全球化等方面進行系統(tǒng)評價?；A設施和社會系統(tǒng)競爭力從基本基礎設施、技術基礎設施、科學基礎設施、健康和環(huán)境基礎設施、價值體系方面進行系統(tǒng)評價。瑞士洛桑國際管理發(fā)展學院公布的《世界競爭力年鑒2004》中，中國2004年的國際競爭力排名在參加的60個主要國家和地區(qū)中處于第24位，排名比2003年上升了9位；2006年我國位次上升至第18位。2007年度升至第15位。2、政府管理競爭力及其指標政府管理國際競爭力反映一國或地區(qū)政府對國家國際競爭力影響的能力。所謂政府管理國際競爭力，就是一國政府在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟運行、增強國家整體經(jīng)濟實力等方面發(fā)揮公共管理職能從而對整個國家國際競爭力的促進和影響程度的綜合能力。評價政府管理國際競爭力主要有三個方面的衡量標準：一是政府對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的直接干預是否最小化；二是政府能否為微觀經(jīng)濟主體提供可預測的客觀社會環(huán)境；三是政府制定的經(jīng)濟政策是否適應變化的國際環(huán)境。

評價政府管理國際競爭力的指標主要由以下幾個方面構成：（1）政府債務競爭力。主要反映政府國內外負債狀況、財政赤字、公共財政管理以及國家儲備狀況。其評價指標有8個：中央政府國內負債、中央政府國內負債占GDP比重、中央政府國外負債、中央政府國外負債占GDP比重、中央政府預算盈余/赤字、中央政府預算盈余/赤字占GDP比重、公共財政管理已經(jīng)進步還是改善、國家總儲備（黃金儲備﹢官方儲備）。（2）政府支出競爭力。主要反映政府就業(yè)比重、政府一般支出占GDP比重、軍事支出是否限制了國家競爭性經(jīng)濟發(fā)展。（3）政府財政政策競爭力。主要反映稅收、稅種及稅率、社會保障等