維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論

第二部分第13章：

維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論一、 生平與著述（一）維爾達(dá)夫斯基（1930—1993）是美國著名的公共行政學(xué)家和政治學(xué)家。（二）經(jīng)歷1954-1955年富布萊特學(xué)者1958年獲耶魯大學(xué)博士學(xué)位1962-1993年在美國加利福尼亞大學(xué)伯克利分校任教；1971年當(dāng)選美國國家公共行政研究院院士；1973年美國藝術(shù)與科學(xué)研究院院士；1985年當(dāng)選美國政治學(xué)會會長；1989年美國公共行政學(xué)會高斯講座教授。（三）著作與貢獻(xiàn)30多部著作和200多篇學(xué)術(shù)論文。僅在預(yù)算和財(cái)政政策上，《預(yù)算過程的政治》（1964年）、《預(yù)算：預(yù)算過程的比較理論》（1975年）、《編制預(yù)算：預(yù)算過程的比較理論》（1975年）、《怎樣限制政府開支》（1980年）、《赤字與公共利益》（1989年）、《預(yù)算過程的新政治》（1992年）9部著作和40篇文章。1975-1990獲多項(xiàng)美國學(xué)術(shù)大獎；

1993年美國公共行政學(xué)會專門設(shè)立了維爾達(dá)夫斯基獎。

一、 生平與著述國家統(tǒng)計(jì)局：2006年中國統(tǒng)計(jì)年鑒1952-2005中國財(cái)政收入占GDP比例(%)1955-2005中國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)1980-2005中國財(cái)政收入結(jié)構(gòu)1980-2005中國稅收收入結(jié)構(gòu)公共財(cái)政社會保障房地產(chǎn)醫(yī)療教育環(huán)保新農(nóng)村建設(shè)交通公共工程資料來源：2007年度《總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》TableB801965、1985、2006年美國聯(lián)邦財(cái)政收入結(jié)構(gòu)200619851965個(gè)人所得稅公司所得稅社會保險(xiǎn)其他41.8%45.6%43.4%21.8%8.4%14.7%19.0%36.1%34.8%17.4%10.0%7.1%

196543%4%2%0%8%15%7%21%198527%2%4%7%14%20%14%14%

200620%1%10%12%15%22%7%14%1965、1985、2006年美國聯(lián)邦財(cái)政支出結(jié)構(gòu)國防外交保健老年醫(yī)療收入保障社會保障凈利息其它背景1：政府預(yù)算的形成政府預(yù)算作為經(jīng)立法程序批準(zhǔn)的政府財(cái)政收支計(jì)劃，是資產(chǎn)階級同封建貴族斗爭的產(chǎn)物。在13世紀(jì)至17世紀(jì)之間，隨著封建貴族勢力的日趨沒落，新興資產(chǎn)階級逐漸成為社會財(cái)富的主宰，但他們并未控制政府財(cái)權(quán)，封建貴族仍利用財(cái)權(quán)濫收濫支，借以維持封建政權(quán)。為爭奪財(cái)權(quán)并最終打擊封建勢力，資產(chǎn)階級提出政府財(cái)政收支必須編列計(jì)劃，并經(jīng)議會批準(zhǔn)方能生效，經(jīng)過幾百年的斗爭和反復(fù)，這一要求才最終得以實(shí)現(xiàn)。英國最早進(jìn)行資產(chǎn)階級革命，它也是世界上第一個(gè)建立政府預(yù)算制度的國家。自17世紀(jì)英國建立政府預(yù)算制度以后，目前幾乎所有的國家都陸續(xù)建立了政府預(yù)算制度，政府預(yù)算已成為現(xiàn)代財(cái)政體系中不可或缺的組成部分。案例：英國政府預(yù)算的形成以英國為例，對政府預(yù)算的形成過程作一簡要描述。政府預(yù)算制度在英國的形成和發(fā)展過程，具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：二、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論的緣起1．政府預(yù)算制度是經(jīng)濟(jì)利益爭奪的產(chǎn)物政府預(yù)算制度，是英國社會公眾與君主之間經(jīng)濟(jì)利益爭奪的直接產(chǎn)物。它體現(xiàn)出市場因素在其發(fā)展壯大的過程中，逐步形成的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體維護(hù)自身利益的根本要求。納稅人的錢應(yīng)由納稅人選出的代表來控制，還是由花錢的政府來控制？這個(gè)問題的爭論在英國曾持續(xù)了7個(gè)世紀(jì)?！胺琴澩慵{稅”原則在法律上的確立，就直接回答了這一問題，它是納稅人維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益的集中體現(xiàn)，因而成為英國政府預(yù)算制度開始形成的最初標(biāo)志。它表明，政府預(yù)算制度根本上看是爭奪經(jīng)濟(jì)利益的產(chǎn)物，而不是單純的政治斗爭的結(jié)果，是市場這只“看不見的手”從根本上促成了政府預(yù)算制度在英國的形成和發(fā)展，促成了財(cái)政模式向公共財(cái)政的演進(jìn)和轉(zhuǎn)化，而不是“看得見的手”，即君主及其政府有意安排作用的結(jié)果。2．政府預(yù)算制度是政治格局變動的直接結(jié)果政府預(yù)算制度，是英國政治格局變動的直接結(jié)果。它具體表現(xiàn)為是以封建君主為代表的沒落封建勢力，和以議會為代表的新興市場勢力之間，經(jīng)過長達(dá)數(shù)百年的政治角逐較量的結(jié)果。政府預(yù)算制度本身就是近現(xiàn)代國家政治制度的重要組成部分，因而其發(fā)展，與英國政治格局的變化就有著直接的聯(lián)系，既受到政治格局變化的直接決定，又反過來強(qiáng)烈地影響著英國政治進(jìn)程的走向與發(fā)展?fàn)顟B(tài)。英國政府預(yù)算制度的建立，正是直接依靠議會對于國王財(cái)政權(quán)的控制實(shí)現(xiàn)的，它又是英國議會尤其是下院取得權(quán)力的直接結(jié)果。3．政府預(yù)算制度是議會對君主財(cái)政權(quán)剝奪的直接結(jié)果政府預(yù)算制度的形成過程，就是議會對君主財(cái)政權(quán)的逐步剝奪和控制的過程。政府預(yù)算制度的形成史，也就是議會為控制政府的“錢包”，即政府財(cái)政而斗爭的歷史。這是一個(gè)由點(diǎn)及面，逐步擴(kuò)展的過程。政府預(yù)算制度的建立過程，從控制部分稅收權(quán)開始，經(jīng)歷了：部分稅收→軍費(fèi)支出→全部稅收→撥款→陳述→王室年俸→王室收入→年度收支計(jì)劃報(bào)告→審計(jì)……，等等，逐步推進(jìn)并最終完成的。4．政府預(yù)算制度直接促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的建立健全英國政府預(yù)算制度不僅僅是市場因素和新興資本力量消極被動的產(chǎn)物，它反過來又積極地影響著市場經(jīng)濟(jì)體制和資本主義制度的形成和發(fā)展。這種相互作用具體表現(xiàn)為，政府預(yù)算制度的形成，市場因素的發(fā)展壯大顯然是根本決定因素，但又直接由議會對國王優(yōu)勢的確立所決定。反過來，政府預(yù)算制度的進(jìn)展，則直接促進(jìn)著政治制度的變化，又對經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化產(chǎn)生著關(guān)鍵性的影響。背景2：PPBS計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算制（Planning-Programming-BudgetingSystem,簡稱PPBS）源于美國。美國政府每年將數(shù)千億美元巨款用于軍費(fèi)開支，1960年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家道?希奇和麥克森所著的《核時(shí)代的國防經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書探討了國防經(jīng)濟(jì)的效率問題，并建議在軍事設(shè)計(jì)上應(yīng)將各種可行方案的成本與效益做出比較。1961年美國國防部長麥克納馬納采納了他們的意見，從軍費(fèi)使用的整體效益出發(fā)，應(yīng)用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，對軍費(fèi)管理程序進(jìn)行了改革．創(chuàng)立并開始實(shí)行規(guī)劃一計(jì)劃一預(yù)算體系，即PPBS。這項(xiàng)方法分三個(gè)步驟：(1)規(guī)劃。高層官員制定國防活動的五年戰(zhàn)略；(2)計(jì)劃。將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為對國防部的需要的具體說明，包括應(yīng)在何時(shí)購買何種武器系統(tǒng)；(3)預(yù)算。將計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槊總€(gè)年度的預(yù)算要求，其基本思路就是要將年度預(yù)算過程與長期計(jì)劃相掛鉤，而不是與隨意性要求相聯(lián)系。而且，每個(gè)分支機(jī)構(gòu)都要根據(jù)規(guī)劃而不是單位編制來制定預(yù)算。如五角大樓會確定國家的戰(zhàn)略要求是否需要噴氣式戰(zhàn)斗機(jī)，如果需要的話，那它要具備什么性能。而在預(yù)算方面，麥克納馬拉希望規(guī)劃預(yù)算能夠通過減少機(jī)構(gòu)間為其特有的武器系統(tǒng)而進(jìn)行的競爭來壓低開支。二、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論的緣起系統(tǒng)分析舉例以修筑公路為例，專修道路的工程師可能用交通量一詞，（意即在一固定時(shí)間內(nèi)，某一段公路上來往車輛之?dāng)?shù)量）說明公路系統(tǒng)的目的。地質(zhì)學(xué)家會以地基，山川阻隔等來考慮路線決定原則；一般老百姓則以對他上班是否較方便來評價(jià)；只有系統(tǒng)分析專家是由社會一般立場來看以判斷是否合宜，因?yàn)樗⒁獾氖钦w的問題，因而他可能顧慮到車禍情形嚴(yán)重，車輛涌入側(cè)道不便，城市會被公路分割以及房屋古跡的拆除會在社會造成不良影響等因素。他也可能想到另辟別的道路，如鐵路或地下道以代替公路。二、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論的緣起約翰遜政府于1965年決定在政府其他部門也推行這種預(yù)算制度，每個(gè)機(jī)構(gòu)都要以計(jì)劃的形式向預(yù)算局（BureauoftheBudget，現(xiàn)在的行政管理與預(yù)算局：theOfficeofManagementandBudget）提交預(yù)算。規(guī)劃預(yù)算要有大量的論證資料，這些資料包括“所有相關(guān)的結(jié)果、費(fèi)用、資金需要”以及“解決問題的各種途徑所需成本和收益”。此外，各個(gè)機(jī)構(gòu)還要為未來計(jì)劃和資金要求擬定一個(gè)五年規(guī)劃。然而，這些規(guī)劃往往是“冗長的愿望清單，列明了機(jī)構(gòu)在沒有被施加財(cái)政約束的情況下想在他們的計(jì)劃上所做的投入”。PPBS文件和機(jī)構(gòu)實(shí)際計(jì)劃之間的聯(lián)系往往很模糊。同時(shí)，由于國會仍沿襲舊的方式來操作撥款程序，PPBS與國會決議間的聯(lián)系實(shí)際上也很模糊。

PPBS沒有對總統(tǒng)及國會的預(yù)算決議加以結(jié)合和改進(jìn)，反而創(chuàng)建了自己的文案工作領(lǐng)域，PPBS最終不堪重負(fù)而失敗。1971年6月，當(dāng)行政管理與預(yù)算局停止要求各機(jī)構(gòu)將常規(guī)預(yù)算申請同PPBS文件一起上交時(shí)，聯(lián)邦政府的PPBS也就宣告終結(jié)了。二、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論的緣起從其最初的目標(biāo)來看，PPBS是個(gè)失敗的例子，它未能改變政府計(jì)劃的基礎(chǔ)，也未能真正把預(yù)算——政府的投入——和它的產(chǎn)出聯(lián)系起來。在嘗試過該方法的外國政府和幾乎所有的州及地方政府中，其結(jié)果都是相似的。PPBS的失敗部分歸因于預(yù)算者無法應(yīng)付該制度在分析上的負(fù)擔(dān)，從根本上講，它的失敗是因?yàn)樵O(shè)計(jì)上存在明顯缺陷：PPBS沒有根據(jù)它要運(yùn)作的組織環(huán)境來設(shè)計(jì)。首先，PPBS的設(shè)計(jì)者將國會排除在外，而且PPBS的實(shí)施者“拒絕向國會透露依據(jù)PPBS所做的研究和有關(guān)信息……（可是）缺少這種信息，國會甚至連針對項(xiàng)目進(jìn)展提出恰當(dāng)問題的能力都受到嚴(yán)重削弱”。其次，雖然PPBS僅是行政機(jī)關(guān)的一種工具，但甚至連這種有限的環(huán)境因素也被忽略掉了。PPBS實(shí)施者對如何化解行政抵制準(zhǔn)備不足，任何創(chuàng)新都會招致這樣的抵制，但PPBS實(shí)施者似乎對許多其他政府官員顯得相當(dāng)傲慢。PPBS的實(shí)施使下層組織非常不安，因?yàn)镻PBS看起來要奪走他們的權(quán)力(權(quán)力被集中到機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和預(yù)算局手中)，使分析工作從深諳政策領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)人員手里轉(zhuǎn)移到那些擅長量化卻不熟悉政策領(lǐng)域的PPBS技術(shù)人員手中，同時(shí)它要求大量文件報(bào)告卻對決策無任何可見的影響力。二、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論的緣起然而，PPBS仍具有相當(dāng)大的成效。它把大量能干的分析者引入政府，其中的許多人仍在為政府效力。19它使許多高層官員和職業(yè)公務(wù)員熟悉了一種論述問題的新風(fēng)格：強(qiáng)調(diào)解釋目標(biāo)、形成實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的各種途徑以及在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候使成本收益量化。現(xiàn)在，制定項(xiàng)目成本的多年規(guī)劃已成為國會預(yù)算程序中的例行部份。此外，五角大樓現(xiàn)在仍積極地實(shí)施一項(xiàng)修正過的PPBS。國防部官員繼續(xù)制定長期規(guī)劃，將這些規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w計(jì)劃，然后再形成預(yù)算。這一過程的運(yùn)作方式因行政方面的差異而有相當(dāng)大的區(qū)別。共和黨政府傾向于授予各個(gè)機(jī)構(gòu)更多權(quán)力，而民主黨政府則將權(quán)力更多地收歸于國防部長身上。盡管PPBS持續(xù)存在，但結(jié)果卻仍令人失望。原助理國防部長勞倫斯?J?科伯（LawrenceJ.Korb）認(rèn)為在里根時(shí)期，高層官員采取PPBS“促使國防部的合理預(yù)算近乎崩潰，并助長了對國家一致性的進(jìn)一步破壞。事實(shí)上，當(dāng)1987年末溫伯格（Weinberger）離開五角大廈的時(shí)候，預(yù)算程序正近乎一片混亂”。科布認(rèn)為，國防部的規(guī)劃對“預(yù)算程序幾乎毫無影響”，規(guī)劃會議的參與人數(shù)過多以致根本無法做出有意義的決策，而前期的決策從來不會促成最終預(yù)算決策的形成。二、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論的緣起背景3：預(yù)算相關(guān)理論1.理性預(yù)算理論（RationalBudgetingTheory）為了找到一個(gè)資源配置的標(biāo)準(zhǔn)，西方一些專家提出了預(yù)算學(xué)界十分重要的一個(gè)規(guī)范性理論，即理性預(yù)算理論，它主張政府在預(yù)算決策過程中，應(yīng)當(dāng)通過按部就班的理性計(jì)算，考慮各個(gè)活動方案的效率和效果，做出理性選擇，從而最有效地配置資源。理性預(yù)算理論主導(dǎo)世界各國政府相繼推出了各種理性預(yù)算制度，如計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算、零基預(yù)算、目標(biāo)管理以及績效預(yù)算。各國、各級政府逐漸重視有關(guān)效果與效率方面的信息，并開始系統(tǒng)地收集、加工和使用這些信息。2.增長預(yù)算理論（IncrementalBudgetingTheory）這一理論的創(chuàng)始者AaronWildavsky認(rèn)為，理性預(yù)算理論并不可行，由于能力與資源的限制，不可能使用權(quán)決策者能夠收集絕對完整的信息，也就是說，針對某一政策目標(biāo)，決策者不可能列舉出所有的可能方案，并準(zhǔn)確無誤地衡量出每個(gè)方案的利弊，因此理性預(yù)算制度在真實(shí)世界的使用難度就可想而知。就各國政府的實(shí)踐而言，決策過程并不是按部就班的理性計(jì)算，決策者往往會以現(xiàn)行預(yù)算為決策的出發(fā)點(diǎn)，運(yùn)用簡化的策略，作邊際修正，這樣就大大減輕了計(jì)算的負(fù)擔(dān)，縮小了預(yù)算爭論的范圍，使預(yù)算編制在法定期限內(nèi)得以完成。二、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論的緣起背景3：預(yù)算相關(guān)理論3.角色理論這是一個(gè)實(shí)證理論，其基本內(nèi)容是：預(yù)算決策過程中的參與者有特定的角色與預(yù)期的行為，政府首腦及財(cái)政預(yù)算首腦在整合機(jī)關(guān)需求提出預(yù)算草案的過程中，扮演著守門員的角色，對各機(jī)關(guān)的概算需求進(jìn)行調(diào)整刪減，維持年度收支平衡，而政府其它部門首腦在提出概算需求時(shí)，扮演著為部門爭取預(yù)算的角色，表現(xiàn)出貪婪的行為模式；議員（或相當(dāng)于議員的人大代表等）在審議通過預(yù)算草案的過程中，由于專業(yè)知識不足與時(shí)間精力有限，往往只能以政府提交的預(yù)算草案為藍(lán)本，針對其中一小部分，依特定立場或利害關(guān)系作為決策的依據(jù)。因此，在預(yù)算決策過程中扮演著象征性角色與特定利益群體利益爭取者的雙重角色。根據(jù)角色理論，預(yù)算決策者往往會選擇性地使用信息，以幫助他們扮演好所要扮演的角色。換言之，特定信息（如績效不佳需刪減預(yù)算，或績效良好需增加預(yù)算）在預(yù)算決策過程中不被預(yù)算決策者（如部門首腦或政府首腦）所重視與運(yùn)用就不難理解了。二、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論的緣起對于預(yù)算過程進(jìn)行研究是全面、深入地研究政治過程的一個(gè)全新視角；1961年《預(yù)算改革的政治含義》：基本上不主張發(fā)展一種規(guī)范的預(yù)算理論，主張進(jìn)行參與性觀察并且直接采訪預(yù)算過程中的關(guān)鍵角色和決策者；認(rèn)為規(guī)范性預(yù)算理論忽視權(quán)力政治，存在信息問題；參與者無意充分利用他們的政治資源，導(dǎo)致公眾對變革的需求得不到廣泛的關(guān)注；所以他認(rèn)為，編制預(yù)算的“行動遲緩”反倒可以為“創(chuàng)新”提供余地，因?yàn)檫@樣它允許因一種更加分權(quán)并且更加分裂的決策過程而產(chǎn)生的更高效率；預(yù)算改革對于“誰在政府決策中得到什么”具有重要影響；認(rèn)為，一個(gè)好的預(yù)算理論必須能夠成功的解釋預(yù)算過程的運(yùn)作和后果。一個(gè)有影響的理論可以描述參與者之間的權(quán)力關(guān)系，可以解釋為什么有些參與者在實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)時(shí)比別人更成功，可以陳述各種策略靈驗(yàn)或不靈驗(yàn)的條件并且可以這種方式解釋預(yù)算決策的模式。政府以及預(yù)算必須隨機(jī)應(yīng)變。二、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論的緣起背景4：美國的預(yù)算管理介紹1921年通過了《預(yù)算和會計(jì)法》；設(shè)立了預(yù)算局并在組織上隸屬于財(cái)政部；設(shè)立了負(fù)責(zé)，總會計(jì)局事務(wù)的審計(jì)長。這使財(cái)政管理機(jī)制發(fā)生了前所未有的轉(zhuǎn)變：在審計(jì)長的監(jiān)督下（審計(jì)長服務(wù)于國會），行政部門擁有了更大預(yù)算管理權(quán)（過去國會的權(quán)力更大一些）。借助這種機(jī)制，從1921年到30年代中期，財(cái)政支出得以集中控制，濫用行政管理權(quán)的現(xiàn)象大為減少，并且還建立了更為健全的會計(jì)制度。1939年通過的《重組法》將預(yù)算局從財(cái)政部轉(zhuǎn)移到總統(tǒng)辦公廳，并且重新明確了預(yù)算局的職責(zé)：①協(xié)助總統(tǒng)編制預(yù)算；②對預(yù)算管理進(jìn)行監(jiān)督和控制；③進(jìn)行行政管理和計(jì)劃改進(jìn)方面的研究；④協(xié)助總統(tǒng)尋求提高政府工作效率的方法；⑤協(xié)助總統(tǒng)清理和協(xié)調(diào)各部門制定法規(guī)的建議；⑥協(xié)助處理有關(guān)行政命令的建議；⑦協(xié)助開展統(tǒng)計(jì)服務(wù)；⑧協(xié)助總統(tǒng)隨時(shí)了解政府各部門各項(xiàng)活動的進(jìn)展情況。三、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論背景4：美國的預(yù)算管理介紹1949年，第一屆胡佛委員會的報(bào)告將重點(diǎn)放在使政府結(jié)構(gòu)合理化方面。報(bào)告建議消除機(jī)構(gòu)臃腫的現(xiàn)象；提出政府辦公用品的供給必須依據(jù)商業(yè)原則；并要求在基本目標(biāo)和工作實(shí)績的基礎(chǔ)上對政府進(jìn)行考核，重點(diǎn)是尋求衡量手段，以確定政府事實(shí)上是否按照事先預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)開展工作。這一報(bào)告的許多內(nèi)容后來被納入《1950年預(yù)算和會計(jì)程序法》中，該法吸收了績效預(yù)算（又稱為“功能預(yù)算”、“活動預(yù)算”、“項(xiàng)目預(yù)算”等）的一些要素，吸收了能使會計(jì)和采購活動更加商業(yè)化的一些原則要求?？冃ьA(yù)算著重強(qiáng)調(diào)政府干什么而不是買什么?？冃ьA(yù)算的支出內(nèi)容與其所服務(wù)的規(guī)劃緊密相關(guān)，其優(yōu)點(diǎn)是便于政府集中注意力組織有關(guān)機(jī)構(gòu)制定規(guī)劃和開展工作。制定規(guī)劃重點(diǎn)時(shí)績效預(yù)算不要求考慮社會問題的影響，進(jìn)行考評時(shí)也不必向最高決策者匯報(bào)行政機(jī)構(gòu)完成社會目標(biāo)的效果情況。三、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論背景4：美國的預(yù)算管理介紹1965年美國總統(tǒng)約翰遜決定將PPBS預(yù)算方法推廣應(yīng)用于整個(gè)行政部門。他提出這一方法的要點(diǎn)是：①準(zhǔn)確確認(rèn)國家的目標(biāo)并使之建立在持續(xù)的基礎(chǔ)上；②從眾多目標(biāo)中選擇最緊迫的目標(biāo)；③研究設(shè)計(jì)既能實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，又能使成本最低而效益最大的各種備選方案；④不僅要說明實(shí)施計(jì)劃的下一年的成本，而且還要說明第二年、第三年及以后各年的成本；⑤考核實(shí)施效果，以確保實(shí)現(xiàn)效益最大化。1971年尼克松政府在決定強(qiáng)制采用目標(biāo)管理模式，要求管理者和被管理者進(jìn)行多輪談判，然后確定目標(biāo)。正如前面提到的那樣，目標(biāo)管理是一種典型的具體管理方法。美國財(cái)政的目標(biāo)理論模型包括以下內(nèi)容：①說明單位的基本任務(wù)；②對超越基本任務(wù)而進(jìn)入管理范圍的次要目標(biāo)進(jìn)行認(rèn)定；③設(shè)計(jì)考核的指標(biāo)；④運(yùn)用計(jì)劃評審技術(shù)或關(guān)鍵路線法、甘特圖法，畫出進(jìn)度表，體現(xiàn)出完成任務(wù)的具體進(jìn)度。目標(biāo)管理的著眼點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)具有獨(dú)立性質(zhì)的特定目標(biāo)。雖然這一特定目標(biāo)是獨(dú)立于預(yù)算而存在的，但用精心設(shè)計(jì)的目標(biāo)管理系統(tǒng)能夠很好地實(shí)現(xiàn)它。象設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算一樣，目標(biāo)管理方法被美國聯(lián)邦政府使用幾年后，終于被擱置一邊。三、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論背景4：美國的預(yù)算管理介紹1977年，卡特入主白宮。他在任期間，零基預(yù)算風(fēng)靡一時(shí)。零基預(yù)算是作為預(yù)算和計(jì)劃系統(tǒng)設(shè)計(jì)出來的。因而在許多方法上與PPBS和目標(biāo)管理模式相似。但是，零基預(yù)算并非PPBS的繼續(xù)，因?yàn)樗粡?qiáng)調(diào)結(jié)果。零基預(yù)算也不象績效預(yù)算那樣重視工作量的測定?；A(yù)算要求劃分和評估成本以及保證所有機(jī)構(gòu)中的優(yōu)先目標(biāo)。實(shí)行零基預(yù)算，要先由部門高層管理提出基本目標(biāo)和總原則，然后將一系列決策責(zé)任下放給中層管理部門，由它們負(fù)責(zé)具體說明為完成賦予它們的目標(biāo)，項(xiàng)目規(guī)劃的哪些部分可以保留，哪些部分則不太重要。排列的順序是：終止、最低限度、縮減、持續(xù)、擴(kuò)充。下一步就是考察中層提出的一系列項(xiàng)目，并且同樣進(jìn)行排序?！傲慊奔炔皇侵割A(yù)算金額為零，也不是所謂的“零和博弈”，其基本原理是：對于任一預(yù)算期的各項(xiàng)費(fèi)用支出數(shù)，不以原預(yù)算為基礎(chǔ)，即不考慮基期的支出水平，而是根據(jù)預(yù)算期生產(chǎn)經(jīng)營活動的需要及各項(xiàng)業(yè)務(wù)的輕重緩急，以零為基點(diǎn)編制預(yù)算。此即“零基”一詞的本義，其實(shí)是相對傳統(tǒng)的“增量預(yù)算”而言。在傳統(tǒng)預(yù)算法下，對基期預(yù)算不加任何檢查或?qū)徍耍J(rèn)為基期各項(xiàng)支出理所當(dāng)然，而只對新預(yù)算中的增加或減少額制定計(jì)劃，由此造成預(yù)算額逐年增加預(yù)算資金永遠(yuǎn)不夠用的通病，并導(dǎo)致組織的最重要方案得不到投資，而將資金浪費(fèi)在次要或已過時(shí)的方案上。三、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論背景4：美國的預(yù)算管理介紹美國于1993年頒布實(shí)施了《1993政府預(yù)算與結(jié)果法案》，規(guī)定各級政府對政府的行政績效進(jìn)行評估，追求財(cái)政預(yù)算資金的價(jià)值最大化?？冃ьA(yù)算鼓勵(lì)各個(gè)部門高效地使用政府資源，各個(gè)部門在使用預(yù)算資金時(shí)，只受到總額控制，對于完成預(yù)定目標(biāo)節(jié)省的資金，都允許其滾入下一年度自主使用。除此之外，績效預(yù)算本身并沒有任何的獎懲措施，這也鼓勵(lì)了預(yù)算執(zhí)行部門的首腦積極參與績效預(yù)算改革。實(shí)際上，將各部門、各地區(qū)的績效信息在社會公眾中予以公布本身，對這些預(yù)算執(zhí)行者來說就是一個(gè)巨大的壓力。三、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論（一）預(yù)算及其政治本質(zhì)1、預(yù)算的概念一項(xiàng)預(yù)算即是一份包含有語詞和數(shù)字的文件，它提出了用于某些項(xiàng)目和目的的支出。預(yù)算涉及的是把財(cái)政資源轉(zhuǎn)變?yōu)槿说哪繕?biāo)。由于資金有限并且不得不以一種方法或另一種方法加以分配，所以預(yù)算就變成了在各種備選的項(xiàng)目之間進(jìn)行選擇的一種機(jī)制。預(yù)算可以被看成是一種