英國司法改革的制度基礎(chǔ)與實踐

英國司法改革的制度基礎(chǔ)與實踐

adr（前權(quán)限）這個詞來自美國。最初指的是20世紀(jì)初逐漸發(fā)展起來的幾種外部糾紛解決方法?，F(xiàn)在，它被用作非爭議解決程序和機(jī)制的一般概念，適用于世界各國的一般事務(wù)和民事制度之外的非爭議解決程序和機(jī)制。(p1)現(xiàn)代ADR的興起與發(fā)展對傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制以極大的沖擊,促使人們重新審視、思考既有的司法理念和某些法律觀點(diǎn)。雖然各國在法律文化、法律傳統(tǒng)以及面臨的具體問題上差異有別,但在當(dāng)今西方國家如火如荼的民事司法改革中,人們發(fā)現(xiàn)ADR令人“驚異”地受到了普遍關(guān)注并在不同程度上被納入各國司法改革的總體架構(gòu)。發(fā)端于20世紀(jì)90年代中期,以理念先進(jìn)、設(shè)計精巧而備受世人矚目的英國民事司法改革對ADR的吸納與實踐便是其“視點(diǎn)”之一。一、傳統(tǒng)正義理念的延續(xù)與發(fā)展長期以來,ADR在英國并沒有得到足夠重視,人們對它一直秉持懷疑、排斥的心態(tài)。但在上世紀(jì)90年代以“接近正義”為主題的民事司法改革中,ADR卻受到大力宣揚(yáng)與推崇,被視為減輕訴訟壓力、解決司法制度面臨問題的主要進(jìn)路之一。面對這一變化人們往往感到驚異,而以冷靜的目光去審視,我們便會發(fā)現(xiàn)其背后有著深刻的時代背景與制度原因。追求正義是法律的基本價值,盡管對其內(nèi)涵的理解與判斷會因政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及各個國家歷史發(fā)展階段的不同而呈現(xiàn)出差異,但正義所包含的時代性特征是無容置疑的。訴訟制度作為糾紛解決的重要途徑,在確保公民訴訟權(quán)利、實現(xiàn)社會正義的過程中,公正、效率這一對如影相隨的矛盾體始終伴其左右。而一般意義上講,一旦法治國家在制度設(shè)計的價值選擇中正義得到極大的推崇,那么效率的價值與意義往往被降低甚至放棄。但隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)對法學(xué)的滲透,成本——效益的分析方法被運(yùn)用于法學(xué)的諸多領(lǐng)域,人們越來越認(rèn)識到在公正與效率之間“平衡”的重要性以及這一理念對法律制度運(yùn)作本身產(chǎn)生的影響,意識到不能以犧牲效率為代價來獲得一個“沉重”的正義。正如棚瀨孝雄指出:“無論審判如何完美的實現(xiàn)正義,如果付出的代價過于昂貴,則人們往往只能放棄通過審判來實現(xiàn)正義的希望。”(p266)20世紀(jì)60年代發(fā)端于西方的“接近正義”運(yùn)動便是這一理念作用和發(fā)展的結(jié)果。程序公正理念在英國被稱為“自然正義”。英國原有的訴訟哲學(xué)認(rèn)為,法院的功能是根據(jù)案件的是非曲直作出公平判斷,即判決應(yīng)在查明案件事實真相和適用正確法律的基礎(chǔ)上作出?？梢娕c大多數(shù)法治國家無異,英國的立法著眼點(diǎn)也是放在公正之上。(p208)歷經(jīng)幾個世紀(jì),英國民事訴訟制度已形成相當(dāng)完善的體系。但盡管如此,隨著社會、經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,人們愈發(fā)感到其不能滿足現(xiàn)實需求的“窘?jīng)r”。訴訟制度本身固有的缺陷和弊端日漸暴露,程序運(yùn)行面臨的壓力不斷增大,而鑒于自我張力的限制其又無法通過自身的完善予以克服,傳統(tǒng)正義理念面對現(xiàn)實問題受到極大的挑戰(zhàn)。根據(jù)歐文勛爵的介紹,英國民事司法制度存在五個主要缺陷:案件審理過分拖延;訴訟成本過高;不適當(dāng)?shù)膹?fù)雜性;訴訟中對可能花費(fèi)的時間與金錢的不確定性;不公正性,即財力強(qiáng)的當(dāng)事人可利用制度的所有短處擊敗對手。在民間,對民事司法制度進(jìn)行改革的呼聲也不斷高漲。一項針對1000家公司法律事務(wù)負(fù)責(zé)人的調(diào)查表明,98%的受訪者表示支持進(jìn)行民事司法改革。這折射出在英國司法改革啟動與推進(jìn)的背后人們對正義的理解正發(fā)生著深刻的變化,公正不再是衡量正義的唯一尺度與標(biāo)準(zhǔn),制度運(yùn)作的資源配置、成本收益、價值平衡開始進(jìn)入人們的評價視野。正如有學(xué)者指出:“從司法的運(yùn)行機(jī)制來看,由于近代以來形成的司法正義觀、正當(dāng)性理念逐步讓位于現(xiàn)實主義的法理念,對司法效率、效益的強(qiáng)調(diào)成為司法改革的主要因素或動力?！庇F(xiàn)行民事司法制度存在的諸多問題以及由此啟動的民事司法改革為ADR的興起提供了良好的契機(jī)。但對ADR的選擇決不是簡單基于外在環(huán)境、條件的變化,更在于其本身固有的功能優(yōu)勢以及某些訴訟制度無法具備的特點(diǎn)。范愉即指出:“由于糾紛解決是一個過程,因此,當(dāng)事人為了達(dá)到糾紛解決之目的是否選擇替代性糾紛解決方式,除了出于成本效益、道德心理以及關(guān)系和利益等方面的考慮而采取回避訴訟的策略之外,還取決于替代性糾紛解決方式本身的功能和效果,也就是視其糾紛解決的能力、滿意程度、社會效果、代價等方面能否達(dá)到較好的效果?！?p127)首先,ADR貫徹意思自治,當(dāng)事人在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上對爭議進(jìn)行處理。第二,ADR意味著更強(qiáng)的靈活性。當(dāng)事人可以選擇調(diào)解人、中立人或仲裁員;可以協(xié)商確定糾紛處理所依據(jù)的程序規(guī)則和實體規(guī)范;對程序運(yùn)作之后得出的結(jié)果,雙方還可以賦予其效力;由于ADR本身是一個復(fù)雜但開放的體系,當(dāng)事人可以基于各自的動機(jī)、標(biāo)準(zhǔn)、意愿來選擇適合自我利益需求的解紛方式,而ADR在自身發(fā)展過程中也會針對實際情況不斷更新與變化。第三,ADR意味著低廉的費(fèi)用。通常,決定人類社會行為選擇的根本因素,在于預(yù)期與估計中的行為結(jié)果在功利上(不純是經(jīng)濟(jì)功利)大于實施行為所支付的代價。特別在市場經(jīng)濟(jì)下,成本與效益的考量往往成為人們判斷與行為的首要因素。與ADR相比,訴訟往往要遵循嚴(yán)格的規(guī)則、繁瑣的手續(xù)、承受大量直接或間接成本的耗費(fèi)。第四,主持ADR的一般是有關(guān)領(lǐng)域的專家,他們在經(jīng)驗、資格、威望方面絲毫不遜色于訴訟中的法官。不但保證糾紛的公正解決,在心理上也提高了當(dāng)事人對最終結(jié)果的接受度。第五,ADR的運(yùn)作往往體現(xiàn)出更多的“人情世故”,少了些“劍拔弩張”,這種“氛圍”使當(dāng)事人既感到心情放松,又不至破壞雙方已有的關(guān)系,繼續(xù)保留今后合作的可能,從而達(dá)到維護(hù)自身長遠(yuǎn)利益的目的。二、民事訴訟規(guī)則20世紀(jì)90年代中期,隨著關(guān)于英格蘭及威爾士民事司法制度兩份調(diào)查報告的公布,英國正式啟動了具有里程碑意義的民事司法改革。根據(jù)《最終報告》的設(shè)想,民事司法改革應(yīng)實現(xiàn)以下目標(biāo):盡可能避免采取訴訟;減少訴訟的對抗性,增加合作;簡化訴訟;縮短訴訟時間,并且使其更具確定性;訴訟費(fèi)用變得更具可支付性與可預(yù)見性,與個案的價值及復(fù)雜程度更相稱;經(jīng)濟(jì)拮據(jù)的當(dāng)事人可以在更平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行訴訟;司法部門與行政部門在民事司法制度中的職責(zé)分工更為明確;設(shè)計法院的結(jié)構(gòu)與法官的配置以滿足訴訟的需要;有效地配備法官,以便使其能夠根據(jù)新民事訴規(guī)則和議定書管理訴訟;民事司法制度能夠?qū)υV訟需求作出反應(yīng)。以這兩份報告內(nèi)容為基礎(chǔ)的《民事訴訟規(guī)則》(以下簡稱《規(guī)則》)于1999年4月26日起正式實施。2001年3月,英國大法官辦公廳公布了《初現(xiàn)端倪:民事司法改革的初步評估》,對1999年以來的改革做了冷靜、客觀、開放的評估與展望。認(rèn)為兩年來的民事司法改革在減少訴訟數(shù)量、簡化訴訟程序、縮短訴訟周期、重構(gòu)訴訟文化等方面均取得了明顯成就,受到普遍歡迎。(一)司法部改革前的adr1.當(dāng)事人共同考慮英國司法體制中,ADR的實踐首先在特定法院中得以顯現(xiàn)。如1994年,英國商事法院首次發(fā)布了《訴訟實務(wù)告示》,要求律師提醒當(dāng)事人考慮使用ADR,并且要求在所有案件中法律顧問應(yīng)該“(1)和客戶及其他當(dāng)事人共同考慮試圖通過調(diào)解、調(diào)?；蚱渌椒ń鉀Q特定糾紛的可能性;(2)確保向當(dāng)事人全面告知解決特定糾紛的最有效的方法”。由于這一《訴訟實務(wù)告示》僅僅規(guī)定律師負(fù)有與其客戶和其他當(dāng)事人考慮采取ADR的強(qiáng)制性義務(wù),而并未規(guī)定當(dāng)事人在法院程序中負(fù)有采取ADR的義務(wù),因此該《訴訟實務(wù)告示》后來被廢止了。1995年商事法院發(fā)布了新的《訴訟實務(wù)告示》,并由法官創(chuàng)造了一種“勸導(dǎo)”當(dāng)事人使用ADR的“勸導(dǎo)性命令”,盡管該“勸導(dǎo)”并不是強(qiáng)制性的,但如果當(dāng)事人拒絕使用或在使用過程中有不當(dāng)行為,法官在裁定訴訟費(fèi)用時會予以考慮。(p212-213)這實際上是法官以經(jīng)濟(jì)杠桿促使當(dāng)事人作出適用ADR的選擇。2.adr解決糾紛的力度在司法部門對ADR采取漠視和懷疑態(tài)度之時,英國民間機(jī)構(gòu)成為推動ADR發(fā)展的“先遣軍”。許多民間組織積極運(yùn)用ADR來解決當(dāng)事人之間的沖突與糾紛,如全國律師ADR網(wǎng)絡(luò)(ADRNet,Ltd)、咨詢、調(diào)解、服務(wù)中心(ACAS)、糾紛解決中心(CEDR)、ADR集團(tuán)等。這些機(jī)構(gòu)在實際解決糾紛的同時也為ADR人力資源的儲備做了基礎(chǔ)性的工作,在培訓(xùn)中立的專業(yè)調(diào)解人方面更是成就卓著。但現(xiàn)實中ADR在解決糾紛方面并沒有立即顯現(xiàn)出令人期望的效果。以CEDR為例,自1990年成立后的五年內(nèi),CEDR僅受理案件約1000件,年均不過200件。與CEDR相比,ADR集團(tuán)雖然在受理案件的數(shù)量方面表現(xiàn)略好些,但許多案件僅僅是由于當(dāng)事人不了解ADR而最終無法達(dá)成和解。但到了1994—1995年,ADR集團(tuán)不僅受理案件的數(shù)量大幅上升,而且至少60%的案件進(jìn)入調(diào)解審理階段,其中的90%最終達(dá)成了調(diào)解協(xié)議。(p214)可以看出,司法改革前英國ADR的實踐是初步的、非體制化的,也缺乏國家司法部門的有力支持。(二)法律上的促進(jìn)自司法改革啟動后,對ADR的態(tài)度在英國明顯經(jīng)歷了從期待、觀望到促進(jìn)實施兩個階段。《中期報告》指出:在訴諸法院前的任何時候,當(dāng)事人針對他們之間的糾紛實行和解(不管是全部或是部分的糾紛)都是合理的;如果存在著與法院程序相比更為經(jīng)濟(jì)、更為有效的、適當(dāng)?shù)慕鉀Q糾紛的替代性糾紛解決機(jī)制,法院不應(yīng)鼓勵當(dāng)事人啟動法院程序,除非當(dāng)事人已經(jīng)使用該機(jī)制;在啟動法院程序之前以及法院程序進(jìn)行中,當(dāng)事人應(yīng)該能夠了解并且應(yīng)該被充分告知可能的訴訟成本和訴訟結(jié)果,以及所有的訴訟外糾紛解決方式?？梢?《中期報告》對ADR更多的是持期待、觀望的態(tài)度,沒有設(shè)置促進(jìn)當(dāng)事人使用ADR的具體制度與措施。但隨著《最終報告》的提交,這一情況發(fā)生了變化。如該報告鼓勵人們只有在用盡其他可資利用的、更為適合的糾紛解決方式后才訴諸法院程序解決糾紛;所有民事法院均應(yīng)提供有關(guān)替代性糾紛方法的來源的信息。一些具體措施也得以設(shè)立,如法律援助資金同樣可以適用于訴前解決爭議以及通過替代性糾紛解決方法解決爭議;一方當(dāng)事人在提起訴訟前,可以就全部或部分爭議提出和解要約,如另一方當(dāng)事人不接受的,訴訟費(fèi)用將適用特別規(guī)則,承擔(dān)的利息適用更高的利率。如果當(dāng)事人在案件管理階段以及審前評估階段不合理地拒絕使用ADR或者在使用ADR過程中從事不合理行為,法院可以對此作出費(fèi)用處理。至此,經(jīng)濟(jì)杠桿成為促使當(dāng)事人使用ADR的重要手段。盡管《最終報告》并未要求法院直接提供ADR程序,但ADR在英國民事司法改革中的地位已經(jīng)得以確立。對ADR的促進(jìn)與推動除了上述兩個報告外,英國從立法上還進(jìn)一步將其具體化,落實于實際操作,這主要體現(xiàn)在《英國民事訴訟規(guī)則》(以下簡稱《規(guī)則》)當(dāng)中。從基本原則看,規(guī)則第1.1(1)條規(guī)定,民事訴訟規(guī)則的基本目標(biāo)是確保法院公正審理案件。第1.1(2)條規(guī)定,公正審理案件應(yīng)切實保障當(dāng)事人平等;節(jié)省訴訟費(fèi)用;應(yīng)該根據(jù)案件金額、案件重要性、系爭事項的復(fù)雜程度以及各方當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)狀況,采取相應(yīng)的審理方式;保護(hù)便利、公平地審理案件;案件分配與法院資源配置保持平衡,并考慮其他案件資源配置之需要。在制度層面看,法院通過制度設(shè)計促使當(dāng)事人在利益考量下積極使用ADR。首先,是通過案件管理制度?！兑?guī)則》第1.4條第(e)、(f)項規(guī)定:如法院認(rèn)為適當(dāng),可以鼓勵當(dāng)事人采取可選擇爭議解決程序(ADR),并促進(jìn)有關(guān)程序的適用,以及協(xié)助當(dāng)事人就案件實現(xiàn)全部或部分和解。第26.4條規(guī)定,當(dāng)事人在完成案件分配問題并提交法院時,可通過書面形式請求法院中止訴訟程序的進(jìn)行,由當(dāng)事人嘗試通過可選擇爭議解決方式或其他方式解決糾紛。再者,法院還運(yùn)用訴訟費(fèi)用這一經(jīng)濟(jì)杠桿促使當(dāng)事人選擇ADR,主要是通過審查當(dāng)事人的行為(含訴前行為和訴訟中行為)并結(jié)合訴前議定書制度來實現(xiàn)的?！兑?guī)則》第44.3條規(guī)定:法院就有關(guān)訴訟費(fèi)用依自由裁量權(quán)所考慮的因素包括在訴訟程序前以及在訴訟程序進(jìn)行中的行為,以及特別是當(dāng)事人遵循任何有關(guān)訴前議定書的情形;一方當(dāng)事人提出向法院付款或可采納的和解要約;第44.5條規(guī)定:在裁定訴訟費(fèi)用金額時,法院須考慮所有當(dāng)事人的行為,特別包括在訴訟程序前以及在訴訟程序進(jìn)行中的行為,以及在訴訟程序前以及在訴訟程序進(jìn)行中,為嘗試解決爭議所作的努力;第36.10條規(guī)定:無須經(jīng)法院準(zhǔn)許,如果一方當(dāng)事人在訴訟程序啟動前提出和解要約的,法院在作出有關(guān)訴訟費(fèi)用的命令時,應(yīng)該考慮有關(guān)當(dāng)事人提出的和解要約;第36.13條規(guī)定:原告承諾接受被告提出的要約或付款的,有權(quán)獲得最高至承諾通知書送達(dá)之日止的有關(guān)訴訟費(fèi)用:第36.14條規(guī)定,被告承諾接受原告提出的要約和付款的,其有權(quán)獲得最高至被告送達(dá)承諾通知書之日止的有關(guān)訴訟費(fèi)用,無須經(jīng)法院準(zhǔn)許;第36.20條規(guī)定:如果原告不接受對方的和解要約或付款,并且在其后的訴訟中沒有取得比該要約或付款更好的結(jié)果的,原告應(yīng)該補(bǔ)償對方的任何訴訟費(fèi)用以及附加利息。此外,英國為促進(jìn)ADR實踐還采取了其他一些措施。首先,積極發(fā)掘民間ADR資源的功能。比如,法官在當(dāng)事人之間缺乏有關(guān)協(xié)議時可以命令A(yù)DR提供者,如CEDR有權(quán)任命調(diào)解員,直接提供ADR服務(wù);其次,擴(kuò)大法律援助資金在ADR的適用。在英國,長期以來法律援助資金只適用于訴訟中的當(dāng)事人,而不適用于ADR當(dāng)事人,這無疑制約了當(dāng)事人采用ADR的積極性。1998年10月,英國法律援助委員會下屬訴訟費(fèi)用與上訴委員會作出Wilkinson決定,確認(rèn)在計算報酬時應(yīng)該把作為接受法律援助的當(dāng)事人之代理人的律師為參加調(diào)解而花費(fèi)的時間計算在內(nèi)。新規(guī)則實施后,Wilkinson決定的適用范圍擴(kuò)大了。目前,法律援助資金同樣可以適用于包括調(diào)查、仲裁、早期中立評估、調(diào)解在內(nèi)的ADR方法。(p157)盡管ADR的實踐有了長足發(fā)展,但必須看到,在英國推動ADR的原動力主要是以經(jīng)濟(jì)杠桿促使當(dāng)事人自覺地做出選擇,法院并不傾向于主動、直接地提供ADR,即設(shè)立法院附設(shè)ADR。這表明,傳統(tǒng)法律觀念對英國司法機(jī)關(guān)如何看待ADR仍有相當(dāng)?shù)挠绊?主觀上還是希望以自足、自治作為ADR的基本運(yùn)行模式。三、訴訟制度的功能弱化與公眾參與少,相關(guān)因素缺失,影響訴訟的發(fā)展當(dāng)下的中國,隨著價值、利益、主體、觀念的多元化,社會生活中諸多的沖突、矛盾與不和諧接踵而至。訴訟制度在依法治國的理念下承擔(dān)起義不容辭的“責(zé)任”,通過訴訟解決糾紛成為無可置疑的“最佳途徑”和“主流話語”。而在這一轉(zhuǎn)化進(jìn)程中,我們忽然發(fā)覺,原有糾紛解決機(jī)制中與傳統(tǒng)文化、社會環(huán)境相契合,其效果為社會和公眾認(rèn)同的方式、方法,突然在法治社會建構(gòu)與司法改革的浪潮中失去了已往的光環(huán),讓人覺得那么的“遲鈍”與“無用”,似乎沒有了存在、運(yùn)作的正當(dāng)化基礎(chǔ),直至一度成為中國法治建設(shè)視野中的“羈絆”。當(dāng)每年訴訟量的增長成為法治建設(shè)進(jìn)步的衡量標(biāo)準(zhǔn),媒體、報端日益“熱情”地關(guān)注對各類案件的報道并以此作為標(biāo)志民眾法律意識“提高”的可喜現(xiàn)象時,這些“巨大成就”背后潛在的“負(fù)面效應(yīng)”卻往往為我們所忽視。首先,過分強(qiáng)調(diào)以訴訟解決糾紛,必然使糾紛解決的途徑朝單一化方向發(fā)展,訴訟制度的功能被人為的夸大。在這種“高期待”的壓力下,法院不得不以增加法官人數(shù)、簡化訴訟程序、非規(guī)范化操作等來應(yīng)對自身面臨的問題。而這一“自我調(diào)節(jié)”一旦超出社會承受能力和法律制度自身運(yùn)作的規(guī)律,司法應(yīng)具備的社會功能就無法正常發(fā)揮,設(shè)置訴訟制度的目的就無法實現(xiàn),粗放型的體制