西安市養(yǎng)老機構(gòu)調(diào)查報告

西安市養(yǎng)老機構(gòu)調(diào)查報告

（陜西調(diào)查第17期總第327期）2014-7-212:32:00

陜西省信息中心研判養(yǎng)老機構(gòu)運行機制

推進養(yǎng)老事業(yè)全面發(fā)展

——西安市養(yǎng)老機構(gòu)調(diào)查報告

隨著我國人口社會逐漸步入老齡化，養(yǎng)老已經(jīng)成為一項重要的社會課題，家庭規(guī)模趨小，家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，迫切需要養(yǎng)老機構(gòu)承擔起社會養(yǎng)老服務的重要職能。第六次人口普查資料顯示，西安市60歲以上和65歲以上老齡人口占總?cè)丝诘谋戎胤謩e達到12.5%和8.5%，雙雙超過10%和7%的國際標準，已步入老年型社會；在15個副省級城市中，西安市65歲以上人口比重僅低于大連、沈陽、青島和成都，居第五位；有關測算顯示，西安老齡化進程已比全國提前10年。

為了解西安市養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀，陜西調(diào)查總隊和西安調(diào)查隊聯(lián)合對全市養(yǎng)老機構(gòu)開展了專項調(diào)研，并根據(jù)規(guī)模、性質(zhì)、區(qū)域、特色不同，重點選取了8家具有代表性的養(yǎng)老機構(gòu)和50名入住老人進行座談和問卷調(diào)查，旨在為推進全社會養(yǎng)老事業(yè)健康發(fā)展建言獻策。

一、養(yǎng)老機構(gòu)運營情況

（一）機構(gòu)數(shù)量、規(guī)模及分布

近年來，西安市政府高度重視養(yǎng)老事業(yè)建設，投入大量資金加大對公辦老年公寓的創(chuàng)建和改造，制定出臺一系列優(yōu)惠政策鼓勵社會力量興建養(yǎng)老公寓，全市養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量迅速增加。截止2014年5月，西安市已有養(yǎng)老機構(gòu)95家，其中公辦32家，民辦63家，分別占33.7%和66.3%；共有床位22680張，其中公辦9221張，占三分之一，民辦15359張，占三分之二；六成養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)模在200張床位以下（見表1）；公辦機構(gòu)規(guī)模大于民辦機構(gòu)，民辦機構(gòu)數(shù)量多于公辦機構(gòu)。從區(qū)域分布上看，主城區(qū)13家，大多為100張床位以下規(guī)模較小的機構(gòu)；城郊結(jié)合部64家，其中長安區(qū)25家，未央?yún)^(qū)10家，灃東7家，雁塔區(qū)11家，灞橋區(qū)5家，臨潼區(qū)6家；其它區(qū)縣有18家。

（二）資金、土地來源及特點

西安養(yǎng)老機構(gòu)多建于2008年以后，特別是民辦機構(gòu)，近年來發(fā)展迅速；部分公辦機構(gòu)已完成或正在進行公辦到民辦的轉(zhuǎn)制。公辦養(yǎng)老機構(gòu)和公辦民營養(yǎng)老機構(gòu)資金來源或為財政撥款，或以收養(yǎng)收費為主，不足部分財政補貼；民辦養(yǎng)老機構(gòu)創(chuàng)建資金主要來源于自有資金、民間借貸和銀行貸款；公建民營和民建民營養(yǎng)老機構(gòu)運營資金主要來源于收養(yǎng)收費。從土地來源看，公辦養(yǎng)老機構(gòu)土地主要來源于三方面，一是當?shù)孛裾譃榻ㄔO五保戶敬老院，從企業(yè)或事業(yè)單位“化緣”得到的土地和房屋；二是占用的河灘荒地，沒有土地證也不交付使用費；三是租賃土地。民辦養(yǎng)老機構(gòu)占用的土地則全部為租賃土地。

未來三年內(nèi)，有六成的養(yǎng)老機構(gòu)希望在原址通過租賃鄰近土地進行擴建，有四分之一的機構(gòu)打算異地擴建或重建，還有15%的機構(gòu)因為沒有土地和資金支持而暫時不打算擴建。擬原址擴建的機構(gòu)主要以擴建活動場所為主。所有機構(gòu)均存在擴建資金缺口，擬打算通過營業(yè)收入、自籌資金和民間高息借貸解決。

養(yǎng)老機構(gòu)依托特色各有不同。一是“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”，這類養(yǎng)老機構(gòu)或自有醫(yī)院，或就近依附于醫(yī)院，就醫(yī)便捷。二是“田園風格”，這類養(yǎng)老機構(gòu)依山傍水，環(huán)境優(yōu)美，空氣清新，宜于人居休生養(yǎng)息。三是“特殊護理”，這類機構(gòu)主營精神疾病看護、身體殘疾看護、腫瘤晚期臨終關懷看護等。四是“社區(qū)養(yǎng)老”，這類機構(gòu)將養(yǎng)老院建成綜合性社區(qū)，養(yǎng)老生活貼進社區(qū)家居生活環(huán)境。五是“低成本發(fā)展”，這類養(yǎng)老機構(gòu)選址偏僻，運營成本較低。六是“交通便利”，這類養(yǎng)老機構(gòu)建設到交通便利的地方，方便親人交費和探望。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，第二類、第五類的養(yǎng)老機構(gòu)居多。

（三）設施配備和服務內(nèi)容

從建筑面積看，大、中、小型養(yǎng)老機構(gòu)的占地面積一般為100畝、15畝、5畝左右，房屋建設以二或三層樓房居多，樓上多為失能老人，樓下多為能自理老人。多數(shù)機構(gòu)設有無障礙設施，院子里建有健身器材和公共休閑活動區(qū)域，部分條件好的養(yǎng)老機構(gòu)有書畫室、放映室、會客室、醫(yī)療室、餐廳、會議室等專門活動室。所有養(yǎng)老機構(gòu)都配備了醫(yī)生和護士，七成機構(gòu)內(nèi)設有獨立衛(wèi)生診所，其中1家診所被納入醫(yī)保定點單位，入住人員可以使用醫(yī)療保險。

養(yǎng)老機構(gòu)的房間設施及功能均比較完善。88%的養(yǎng)老機構(gòu)每個房間都配備了電視，75%的養(yǎng)老機構(gòu)房間內(nèi)設有獨立衛(wèi)生間，個別養(yǎng)老機構(gòu)還實現(xiàn)了24小時溫泉水服務；一部分養(yǎng)老機構(gòu)實現(xiàn)了房間的對講服務，還有個別養(yǎng)老機構(gòu)實現(xiàn)了對失能老人服務的監(jiān)督監(jiān)控。

生活護理基本按需求提供服務。88.8%的養(yǎng)老機構(gòu)能夠保障在定期更換被服的同時，根據(jù)老人失能、失智狀況，隨臟隨洗；88%的機構(gòu)能夠提供每日的保健鍛煉活動，并為失能老人提供康復訓練；62.5%的機構(gòu)能夠根據(jù)老人的疾病和癥狀及時進行處理。所有的養(yǎng)老機構(gòu)都能提供至少半年一次的全身定期體檢。

休閑服務基本由供給能力決定。除了每日的電視、棋牌和每個月的定期文化娛樂演出外，62.5%的養(yǎng)老機構(gòu)可以經(jīng)常放映電影，半數(shù)以上的養(yǎng)老機構(gòu)可以經(jīng)常組織健康講座和不定期的外出旅游。個別養(yǎng)老機構(gòu)還可以提供舞蹈、聲樂、攝影、閱讀、體操等團體文化娛樂活動。休閑服務的提供和豐富程度，取決于養(yǎng)老機構(gòu)的規(guī)模、資金保障、社會影響、失能老人和能自理老人的比例。

（四）入住條件和收費標準

除針對五保戶的定點供養(yǎng)機構(gòu)外，其他養(yǎng)老機構(gòu)對入住人員沒有戶口和年齡限制，只要沒有傳染病、精神正常、能夠按時繳費的老年人，都可以申請入住，大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)不需要排隊等候。調(diào)查的8家養(yǎng)老機構(gòu)平均入住率為74%，其中最高的入住率達到92%，最低的入住率為57.3%。

各養(yǎng)老機構(gòu)根據(jù)地理位置、環(huán)境、規(guī)模、知名度、房間設施等條件定位自身的市場價格，收費標準則根據(jù)入住人員的身體狀況和需要服務的內(nèi)容來確定，生活能自理的人員收費標準為人均月1200元左右，生活半自理的人員收費標準在1700元左右，生活不能自理的人員收費標準在2200元左右（見表2）。硬件設施配備和醫(yī)療配套服務是產(chǎn)生收費差異的主要因素。

根據(jù)西安市城鄉(xiāng)住戶調(diào)查資料顯示，2013年全市離退休人員月收入為2526元，其中收入在2000-3000元之間的占到半數(shù)以上，離退休人員依據(jù)自身收入有能力支持入住養(yǎng)老機構(gòu)。與聘用居家保姆的基本費用相比，西安市養(yǎng)老機構(gòu)收費標準偏低很多。

（五）人員配備和服務負擔

養(yǎng)老機構(gòu)營運需要領導層、管理層、醫(yī)護層、護理層、后勤保障層等五個層次的人員共同開展工作。從人均負擔系數(shù)上看，護理人員人均看護5-10人，勞動強度比較大；醫(yī)療人員人均醫(yī)護50-100人，主要為坐診和巡診相結(jié)合；管理人員和后勤人員人均管負22人（見表3）。養(yǎng)老機構(gòu)“用工荒”現(xiàn)象嚴重，護理人員難招且隊伍不穩(wěn)定，聘用人員多以四十五歲以上郊縣農(nóng)村婦女和下崗女工為主，年齡偏大，文化偏低。普通養(yǎng)老機構(gòu)具有專業(yè)護理證書的護理人員比例能夠維持在50%左右。還有一部分養(yǎng)老機構(gòu)由于工資水平低，專業(yè)技術(shù)人員比例特別低。

養(yǎng)老機構(gòu)管理任務繁重，但管理人員數(shù)量少，因此工資水平普遍高于醫(yī)生、護士及護理人員,月工資最高的達到4000元，最低的為2500元。醫(yī)生和護士多數(shù)是在就近醫(yī)院工作，或者是反聘的退休醫(yī)生，以巡診方式提供服務，情況不一，薪酬高低也不同。具有專業(yè)護理證書的護理人員工資水平相對較高，月人均達到3000元，沒有專業(yè)證書的月人均工資為2000-2400元，且多為年齡較大、文化水平較低的農(nóng)村婦女（見表4）。僅有少部分養(yǎng)老機構(gòu)為員工購買了社會保險，多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)中除了公辦的事業(yè)編制人員有社會保障外，其他管理人員和護理人員均無社會保障。

（六）政策落實和社會支持

養(yǎng)老機構(gòu)在創(chuàng)辦初期多數(shù)得到過當?shù)卣年P懷,但均沒有得到過機構(gòu)建設補貼，在占地審批上也難以獲得相關支持。調(diào)查的8家養(yǎng)老機構(gòu)中有3家機構(gòu)曾經(jīng)得到過社會捐助，獲得了部分資金和物資支持；其它5家養(yǎng)老機構(gòu)則完全靠自身力量解決資金和土地問題。按照市民政局、市財政局聯(lián)合制定的《西安市養(yǎng)老機構(gòu)等級評定及運營獎勵辦法》規(guī)定，2013年8家養(yǎng)老機構(gòu)都參加了評級，并獲得5-8萬元的運營補貼獎勵，但以獎代補至今未到帳。

所有養(yǎng)老機構(gòu)都會得到志愿者的服務，服務頻率比較高，多為生活服務、文娛演出、健康體檢，但講座類和有技術(shù)含量的服務內(nèi)容比較少。養(yǎng)老機構(gòu)和入住老人對志愿者的服務給予了高度肯定，也希望能夠得到更多方面支持：一是希望精神支持，希望志愿者能夠分擔護理員對老人的精神安慰工作，多陪老人聊天，解除老人的孤獨感。二是渴望知識支持，希望能夠得到包括護理知識、健康養(yǎng)生、心理疏導、傳統(tǒng)文化等多種類型的講座。三是希望技術(shù)支持，養(yǎng)老機構(gòu)需要得到網(wǎng)絡、水電建設、設施修理和維護等專業(yè)技術(shù)服務，入住老人需要得到法律援助等專業(yè)技術(shù)支持。

所有養(yǎng)老機構(gòu)均未參加“養(yǎng)老機構(gòu)意外責任險”，個別養(yǎng)老機構(gòu)的入住老人個人自愿購買了每年150元的意外傷害保險。老年人是高危人群，容易出現(xiàn)意外威脅生命，養(yǎng)老機構(gòu)也希望購買保險，但因?qū)m用的保險條例、種類不清楚，且顧慮增加機構(gòu)運營成本，因此積極性不高。

（七）養(yǎng)老機構(gòu)運營分析

2013年，調(diào)查的8家養(yǎng)老機構(gòu)中，4家機構(gòu)收支持平，2家機構(gòu)虧損；1家機構(gòu)年贏利30萬元，但前期投資成本800萬元，投資收益率僅為3.8%，與銀行二年期存款定期利率相當。按照經(jīng)營者提供的飲食標準進行估算，在沒有計算固定資產(chǎn)折舊和銀行貸款利率的前提下，成本收益率超過10%的養(yǎng)老機構(gòu)僅有半數(shù)（見表5）。據(jù)養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營者計算，200人規(guī)模的養(yǎng)老機構(gòu)，入住老人如果低于150人、入住率小于75%，經(jīng)營就會出現(xiàn)虧損。

二、入住老人對養(yǎng)老機構(gòu)評價

（一）入住老人多為高齡、獨身者

調(diào)查的8家養(yǎng)老機構(gòu)共有1725名入住老人，年齡最大的為94歲，平均年齡80.6歲；其中70歲以下的占21.7%，70-80歲的占40%，80歲以上的占38.3%（見表6）。按身體健康狀況分，生活不能自理的失能老人占38.7%，自己能夠吃飯和走路的半自理老人占38.8%，生活能基本自理的老人僅為22.5%。從入住時間看，在養(yǎng)老機構(gòu)生活不足一年的占22%，一至兩年的占12%，二至三年的占22%，三至五年的占26%，超過五年的占18%。

入住老人以獨身居多，其中，喪偶的占64%，終身未婚的占14%，目前配偶尚健在的占22%。從擁有子女數(shù)看，沒有子女的占14%，有獨生子女的占14%，有二個子女的占26%，有三個以上子女的占46%。53.5%的子女能夠一至兩周看望老人一次，30.3%的子女一個月左右看望老人一次，16.2%的子女是不定期看望；每天能夠與子女電話溝通的僅占4.7%，一至兩周打一次電話問候的占32.5%，一個月左右打一次電話的占14.0%，48.8%的子女是不定期打電話問候。

老人入住養(yǎng)老機構(gòu)源于多方面因素。一是為減輕子女負擔，64%的老人因年邁體弱，不愿拖累子女；二是因為在家沒人照顧，老人年事已高，子女也年屆花甲或人到中年，無力照顧老人，50%的老人選擇養(yǎng)老機構(gòu)是為了獲得更好的照顧；三是為尋找同齡玩伴，約10%的老人認為養(yǎng)老機構(gòu)同齡人多，有共同語言，可以消除心理孤獨感；四是需要特殊護理，約10%的老人由于身體衰弱或疾病纏身需要特殊護理，到養(yǎng)老機構(gòu)可以享受到專業(yè)人員的服務；五是希望換種養(yǎng)老方式，4%的老人認為養(yǎng)老機構(gòu)地理位置和自然環(huán)境好，能夠安度晚年。與入住老人座談時發(fā)現(xiàn)，當代老人養(yǎng)老理念更新很快，不排斥進養(yǎng)老院生活，一部分老人并不是因為身體機能衰退被迫選擇養(yǎng)老機構(gòu)，而是提早為晚年生活打算，主動選擇入住養(yǎng)老院。問卷調(diào)查（不包括失能、失智老人）顯示，10%的被訪老人對自己的健康狀況非常自信，認為“身體很好，還可以照顧別人”；60%的被訪老人認為自身身體比較好，“一般情況不需要照顧”；20%的被訪老人認為自己“身體一般，有些事情還需要別人照顧”；認為自己“身體較差，很多事情需要別人照顧”和“身體差到完全不能自理”的老人分別占8%和2%。

養(yǎng)老費用多來源于離退休金。入住老人初中以下學歷的占56%，高中和中專學歷占24%，大專及以上學歷的僅占20%。老人之前從事的職業(yè)中，26%是農(nóng)民，30%是工人，16%是專業(yè)技術(shù)人員，14%是國家公務員，6%是企業(yè)管理人員和軍人，還有2%無業(yè)。月收入在1000元及以下的占26%，1001－2000元的占14%，2001－4000元的占20%，3001－5000元的占30%，5000元以上的占10%。入住老人自己支付養(yǎng)老費用的居多。54%的老人養(yǎng)老費用全部來源于自己的離退休工資；18%的老人因為退休金較低，需要靠子女補貼幫助，或以房屋出租金補貼；全部來源于子女資助的約占16%；另外12%的五保戶和孤寡老人是靠國家全額供養(yǎng)。

（二）入住老人對養(yǎng)老生活普遍感受較好

調(diào)查顯示，90%的老人能夠適應并習慣養(yǎng)老院生活，8%的老人感覺“生活一般”，僅有2%的老人“不太習慣”養(yǎng)老院生活。84%的老人入住后心情感覺“挺好”，10%的老人感覺入住養(yǎng)老院后“心情一般”僅有6%的老人感覺心情“不好”。

問卷調(diào)查顯示，入住老人對養(yǎng)老機構(gòu)的設施和服務水平評價較高。一是認為收費合理。30%的老人認為養(yǎng)老院的收費標準“合理”，38%的老人認為“基本合理”；22%的老人“說不清楚”；僅有10%的老人認為“收費不合理”。二是認為服務態(tài)度和護理工作良好。56%的老人認為養(yǎng)老機構(gòu)工作人員的服務態(tài)度“好”，40%的老人認為“比較好”；僅有4%的老人認為服務態(tài)度“不好”。入住老人對養(yǎng)老院照料護理工作的評價普遍較高，70%的老人認為養(yǎng)老院做到了“精心”照料護理，28%的老人認為“一般”，認為“不好”的僅占2%。三是對居住環(huán)境表示滿意。入住老人對養(yǎng)老機構(gòu)的居住環(huán)境普遍滿意度較高，認為養(yǎng)老機構(gòu)設施齊全，每天還有專人打掃房間，地面干凈整潔，居住環(huán)境“舒適整潔”。96%的老人滿意自己的居住環(huán)境，僅有4%的老人認為居住環(huán)境“一般”。四是對日常生活和文化生活期待較高。飲食好壞是入住老人的關注焦點，飯菜的營養(yǎng)搭配、多樣性和可口感都是老人每天的話題，關乎老人的情緒、身體健康和養(yǎng)老機構(gòu)的聲譽。調(diào)查顯示，58%的老人認為“飯菜可口”，36%的老人感覺“一般”，6%的老人認為飲食“不好”。文化生活同樣得到老人們的期待，有50%的老人認為養(yǎng)老機構(gòu)的文化生活比較“豐富”，認為“一般”的占32%，認為“單調(diào)”的占18%。

三、養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展面臨主要困難

（一）土地使用難，創(chuàng)建資金不足

養(yǎng)老機構(gòu)想要獲得適合發(fā)展的好環(huán)境和好地段的土地很難，用地審批困難重重；如果是租用土地，也同樣面臨租不到地、租金高、出租方不配合、租用期限無保障等問題。調(diào)查中75%的養(yǎng)老機構(gòu)面臨土地難題。

創(chuàng)建啟動費用高。創(chuàng)建一個100張床位左右的普通養(yǎng)老機構(gòu)，需要啟動建設資金100萬元；加上土地、房屋租賃費用，以及后期裝修、配套設施購置，創(chuàng)建資金高達800萬元。62.5%的養(yǎng)老機構(gòu)均經(jīng)歷過創(chuàng)建初期資金周轉(zhuǎn)困難的局面。即使是社會捐助，公辦養(yǎng)老機構(gòu)得到支持的幾率會高于民辦機構(gòu)，民辦養(yǎng)老機構(gòu)獲得的社會捐助機會少且數(shù)額小。

（二）護工招聘難，隊伍穩(wěn)定性差

護理人員社會地位低，工作時間長，護理老人心理壓力大，工資待遇低，難以吸引年輕、體健且有一定專業(yè)文化素養(yǎng)的人員加入護工行列。通常，一個護理員需要護理4個失能老人，或20個正常老人，一旦老人生病，還需要24小時陪護，勞動強度大，護理任務重。調(diào)查顯示，能夠堅持從事護理工作達到三年以上的護理人員不足15%，護理員月薪基本在2000-2400元之間，甚至有的僅有1200元，與勞動付出極不對等。

四、探尋養(yǎng)老機構(gòu)良性發(fā)展的思路

（一）政府支持，政策落實，保障持續(xù)發(fā)展

一是落實政策。西安市養(yǎng)老機構(gòu)多建于或擴建于2008年以后，符合機構(gòu)建設補貼政策，政策落實將有助于緩解養(yǎng)老機構(gòu)在創(chuàng)建期間遺留下來的資金不足問題。二是保障用地。養(yǎng)老機構(gòu)土地租賃期一般為10年、20年或30年，租賃期間土地被征用、拆遷時有發(fā)生，租賃期滿也面臨出租方不續(xù)租風險。養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營利潤微薄，成本回收期較長，土地使用成本的快速提升，嚴重威脅養(yǎng)老機構(gòu)的健康發(fā)展，希望政府部門在占地審批方面簡化手續(xù)，給予養(yǎng)老機構(gòu)足夠支持。三是區(qū)分公辦、民辦機構(gòu)職責。公辦養(yǎng)老機構(gòu)盡量提供能滿足低收入群體老人的養(yǎng)老需要，民辦養(yǎng)老機構(gòu)可以依據(jù)不同特色和服務全方位滿足不同群體的需求。四是督促醫(yī)政配套。很多養(yǎng)老機構(gòu)希望能夠在本院醫(yī)療室實現(xiàn)刷醫(yī)保卡，便于入住老人就醫(yī)。同時希望能夠盡快審核報銷回款，減輕養(yǎng)老機構(gòu)醫(yī)療墊資壓力。五是降低養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營成本。部分養(yǎng)老機構(gòu)仍然使用工業(yè)用電，成本很高，即使是使用生活用電也因為用電量大需按階梯電價用電，導致經(jīng)營負擔加重。養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展屬于公益事業(yè)，希望得到各界關懷和行業(yè)發(fā)展優(yōu)惠。

（二）完善管理，強化服務，擴大社會支持

一是建立行業(yè)協(xié)會。目前，全市95家養(yǎng)老機構(gòu)處于松散狀態(tài)，在宣傳上、發(fā)展上沒有形成合力，也缺乏機構(gòu)間溝通和交流的平臺。建議在民政局的支持和組織下，建