職教背景下加強行政事業(yè)單位財務(wù)風險控制的策略探析

本文以行政事業(yè)單位政府采購活動中的財務(wù)風險為研究對象，在我國大力發(fā)展職業(yè)教育的背景下展開主題討論。行政單位和事業(yè)單位盡管同屬體制內(nèi)單位，但他們卻因社會職能的不同，而在財務(wù)管理的內(nèi)容與價值取向中存在一定的差異。然而，在我國大力發(fā)展職業(yè)教育的今天，行政單位需通過政府采購來助力農(nóng)村勞動力職業(yè)素質(zhì)的提升，事業(yè)單位則需依托中職和高職學校，通過政府采購來為各專業(yè)人才的職業(yè)能力養(yǎng)成提供平臺。這就使行政單位與事業(yè)單位在財務(wù)風險控制中，具有了一致的目標導向和價值取向。在推動職業(yè)教育發(fā)展的進程中，政府采購的主要內(nèi)容為：采購課程資源庫建設(shè)項目、采購職業(yè)培訓外包服務(wù)項目。由于上述政府采購內(nèi)容具有顯著的外部性，所以難以借助市場評價機制來約束可能存在的財務(wù)風險，進而創(chuàng)新財務(wù)風險控制方式則成為了必要。經(jīng)驗表明，行政事業(yè)單位在開展政府采購活動時存在“重立項、輕效益”的情況。所謂“重立項”是指，針對職業(yè)教育所需的政府采購屬于專家采購范疇，所以在立項采購項目時往往會開展多次的可行性論證工作。所謂“輕效益”是指，隨著項目采購完畢投入使用后，則較為對最終使用的效果作出全方位的評價。這樣一來，便會間接弱化對財政專項資金使用效益的關(guān)注度。顯然，這與新政府會計制度的內(nèi)在要求相背離?；诖?，加強行政事業(yè)單位財務(wù)風險控制的目的可界定為，在確保政府采購項目實現(xiàn)既定社會效益目標的同時，防止財政專項資金出現(xiàn)漏損和無效耗費的情形?；谝陨纤?，筆者將就文章主題展開討論。一、行政事業(yè)單位財務(wù)風險控制所存在的不足具體而言，可將財務(wù)風險控制所存在的不足歸納如下：(一)財務(wù)內(nèi)控環(huán)境有待完善如上文所述，財務(wù)內(nèi)控環(huán)境主要由組織架構(gòu)、內(nèi)部治理機制和內(nèi)控文化等三要素構(gòu)成。目前，財務(wù)內(nèi)控環(huán)境有待完善主要反映在，內(nèi)部治理機制還有待落實，內(nèi)控文化建設(shè)還有待加強。在新政府會計制度的導引下，行政事業(yè)單位已經(jīng)在形式上建立起了內(nèi)部治理機制，但在執(zhí)行中卻因缺乏有效的資金效益評價模式，而難以真正落實財務(wù)風險控制中的主體責任。內(nèi)控文虎可指代預(yù)算管理文化，因行政事業(yè)單位內(nèi)各部門之間存有職能化壁壘，這就使得內(nèi)控文化難以在除財務(wù)部門之外的其他部門中生根。甚至在財務(wù)部門中，因其主要扮演著預(yù)算執(zhí)行的角色，也使得部分財務(wù)人員缺乏應(yīng)有的內(nèi)控意識。在開展政府采購活動中，因存在著明確的目標導向和任務(wù)驅(qū)動，所以在對待財政資金撥付這一事項上，顯現(xiàn)出“重量、輕質(zhì)”的現(xiàn)象。即，無論是行政事業(yè)單位管理層還是財務(wù)部門更為關(guān)心專項資金能否到位和按時撥付，而對于政府采購項目的使用價值和使用效果并不關(guān)注。從而，就極易使財政資金出現(xiàn)錯配或低效配置。(二)風險研判意識有待加強與企業(yè)不同，行政事業(yè)單位在為社會提供公共產(chǎn)品時并不存在競爭壓力，并在追求社會效益目標的過程中，也無如同企業(yè)那樣的成本控制要求。由此，這就弱化了行政事業(yè)單位在使用財政資金時的風險研判意識。對于行政事業(yè)單位而言，風險研判的內(nèi)容主要為：針對具體事項，專項財政資金投入可否持續(xù)。目前，不少地方政府背負著巨額債務(wù)，其中的原因便是不計成本的大搞城市建設(shè)，或者投資建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)?？梢?，由于缺乏風險研判意識，行政事業(yè)單位在財政資金的使用中無法建立有效的風控措施。針對職業(yè)人才培養(yǎng)的政府采購中，行政單位采購的主要內(nèi)容為職教培訓項目，事業(yè)單位采購的主要內(nèi)容為職教軟硬件設(shè)施。顯然，若存在著風險研判意識不足，行政單位在采購中便易產(chǎn)生逆向選擇問題，最后又可能演變?yōu)轫椖砍邪说牡赖嘛L險。對于事業(yè)單位而言，則可能會降低對軟硬件設(shè)施的使用效果，而導致大量國有資產(chǎn)被浪費。政府采購依賴于招投標工作的開展，所以風險研判意識不強的問題還可以表述為：行政事業(yè)單位缺乏財務(wù)非程序性決策的能動意識。(三)經(jīng)濟主體責任有待落實在傳統(tǒng)視域下理解“落實經(jīng)濟主體責任”的事項，主要關(guān)注以下幾個要點：具有明確的經(jīng)濟責任主體、在文本信息中能夠明確經(jīng)濟主體的職責范疇以及一旦出現(xiàn)經(jīng)濟責任問題能夠追溯和分解。實踐表明，行政事業(yè)單位在開展投資類的經(jīng)濟活動時，經(jīng)濟主體的職責范疇盡管能夠在文本信息中得到界定，但事件之間所存在的邏輯因果關(guān)系，又會為追溯和分解責任制造麻煩。再者，如果經(jīng)濟主體并未觸犯財經(jīng)紀律，同時其所做決策的效果也難以被客觀評價，那么最終連是否存在經(jīng)濟問題也無從談起。在政府采購活動中，因執(zhí)行著標準化的招投標流程，所以單就采購形式而言并無大礙。然而卻可能出現(xiàn)這樣的結(jié)果，即中標方最終無法完全履行合約，或者外包后的服務(wù)質(zhì)量難以達到甲方的要求。如，某高職院校在省優(yōu)質(zhì)校建設(shè)中，通過政府采購途徑將課程資源庫建設(shè)項目外包給了成都某家科技公司(項目經(jīng)費共計120萬)。最終，該科技公司所提供的產(chǎn)品無法滿足甲方的要求。因在招投標過程中，這所高職院校并未派出任何與優(yōu)質(zhì)校建設(shè)有關(guān)的人員參與監(jiān)標和評標，所以至今無法落實經(jīng)濟主體責任。甲乙雙方妥協(xié)后的做法為，乙方繼續(xù)對產(chǎn)品進行完善。(四)資金使用效益有待重視資金使用效益可在“產(chǎn)出/投入”關(guān)系下得到體現(xiàn)。資金使用效益的實現(xiàn)可從兩個途徑獲得：1.在投入一定的情況下，實現(xiàn)產(chǎn)出最大化。2.在產(chǎn)出一定的情況下，實現(xiàn)投入最小化。對于行政事業(yè)單位而言，其作為公共產(chǎn)品的提供者，需努力增大產(chǎn)品的外部性。因此，在實現(xiàn)資金效益時，應(yīng)沿著第一個途徑展開。在前面的論述中筆者已經(jīng)指出，行政事業(yè)單位存在著“重立項、輕效益”的問題。這里，筆者對該問題的成因作出分析：該問題的生成部分與行政事業(yè)單位的財務(wù)內(nèi)控環(huán)境有關(guān)，部分則與難以界定產(chǎn)出量有關(guān)。不難理解，正是由于公共產(chǎn)品存在外部性而導致了市場失靈，所以缺乏有效的評價方式勢必導致“產(chǎn)出”的模糊化。也正是這種模糊化的結(jié)果，降低了行政事業(yè)單位對資金使用效益的重視程度。二、加強行政事業(yè)單位財務(wù)風險控制的對策財務(wù)風險的控制對策可從以下四個方面構(gòu)建：(一)以黨建工作促進財務(wù)內(nèi)控環(huán)境的完善1.發(fā)揮基層黨支部的督導職能在面對完善內(nèi)控環(huán)境的重任時，行政事業(yè)單位需充分挖掘自身的政治優(yōu)勢，通過發(fā)揮基層黨支部的督導職能來強化內(nèi)部治理，以及塑造內(nèi)控文化。具體的對策為：基層黨支部應(yīng)在本單位黨建工作的引領(lǐng)下，在黨風廉政建設(shè)工作的推動下，首先落實黨員干部的財務(wù)內(nèi)控職責。在此過程中，需結(jié)合其崗位工作內(nèi)容和領(lǐng)導職責范疇，在二級部門黨政聯(lián)席會議上就部門重大財務(wù)決策開展民主商議與決策。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)在基層黨支部所提供的組織保障作用下，強化普通黨員職工的財經(jīng)紀律意識和節(jié)約意識。最后，在支部全體黨員的示范帶頭作用下，在二級部門培育出內(nèi)控文化。2.將業(yè)務(wù)學習融入組織生活中完善財務(wù)內(nèi)控環(huán)境的目的，在于為財務(wù)風險控制提供強大的組織和制度保障。由于財務(wù)管理工作本身具有較強的專業(yè)屬性，所以在增強支部成員財經(jīng)紀律意識和內(nèi)控意識的同時，還需使他們掌握基本的財務(wù)風險防范的手段。為此，可將財務(wù)風險識別和防范的業(yè)務(wù)學習，納入到支部的組織生活之中。筆者建議，在定期的組織生活中，基層支部可邀請本單位財務(wù)人員前來開設(shè)專題講座，支部書記也可以在組織生活中以案例剖析和播放有關(guān)視頻的方式，增強支部成員的財務(wù)風險識別和防范的意識和能力。在二級部門黨政聯(lián)席機制下，再在部門全員中開展自查自糾活動。(二)以專家治理加強財務(wù)風險的研判能力1.以專家信息庫加強在線聯(lián)系目前，行政事業(yè)單位在某種意義上也參與著投資活動，如政府采購。因此，如何在投資活動中建立全面質(zhì)量安全管理，應(yīng)成為行政事業(yè)單位管理層所需思考的問題。針對諸如職業(yè)人才培養(yǎng)、公益性職業(yè)培訓項目的實施，在政府采購活動中應(yīng)以專家信息庫來加強在線聯(lián)系。如，縣域政府在舉辦旨在提升農(nóng)民職業(yè)素質(zhì)的培訓項目時，可與專家在線進行業(yè)務(wù)交流和咨詢。交流和咨詢的內(nèi)容可以為，適合本土的農(nóng)民培訓項目有哪些，以怎樣的方式開展培訓更有效。在專家的指導下，不僅能保障域內(nèi)農(nóng)民參與職業(yè)培訓的權(quán)益，也能防止財政專項資金被錯配或無效配置的情況發(fā)生。2.運用德爾菲法支持重大決策對于重大決策而言，則可以運用德爾菲法來獲得幫助。所謂“重大決策”可以界定為，總投資額度超過(包括)50萬元以上的政府采購項目，或者關(guān)系到落實黨中央惠民政策的重大民生工程。運用德爾菲法的流程為，行政事業(yè)單位的財務(wù)部門和職能部門首先聯(lián)合作出政府采購草案，并將草案在線提交給所選定的專家。為了獲得預(yù)期的決策效果，可以分別選擇不同領(lǐng)域的專家，如來自高校、政府人力資源部門、用工企業(yè)等。專家需在規(guī)定時間內(nèi)對草案提出修改意見和建議。行政事業(yè)單位在獲得專家反饋后，應(yīng)根據(jù)自身實際情況并結(jié)合草案所存在的主要問題進行修改，然后再將修改稿提交給專家。最后，結(jié)合專家的第二次反饋形成正式方案，并作為評標的重要依據(jù)。(三)以風控目標管理落實二級部門責任制1.終身責任制由于行政事業(yè)單位所提供的公共產(chǎn)品具有顯著的外部性，所以無法利用市場原則來對資金投資效益作出評價。然而，卻可以在終身責任制的制度安排下，以相關(guān)決策將部分財務(wù)風險扼殺。以政府采購為例，針對職業(yè)培訓項目的政府采購項目，行政單位可將主體責任落實到社會人力資源保障部門，事業(yè)單位則可將其落實到具體的專業(yè)技術(shù)團隊之中。在終身責任制的情況下，部門內(nèi)部下級對上級負責，上級在整個采購中需承擔領(lǐng)導責任。同理，在專業(yè)技術(shù)團隊中以任務(wù)書為依據(jù)，下級對上級負責，上級若是總負責人則需為最終的采購事故擔責。由此，這就能從根本上防止財務(wù)決策的隨意性和任意性。2.引入項目制度明確經(jīng)濟責任為了使經(jīng)濟責任更為具體，在專項財務(wù)決策事項中可引入項目制。如，行政單位在開展針對農(nóng)村留守婦女的職業(yè)培訓工作時，便可組建項目組。其中，項目負責人對該政府投資項目負總責，并擔負分工和督導組員的預(yù)算管理和成本控制事項。再如，事業(yè)單位在開展針對退伍軍人的職業(yè)培訓工作時，也可組建項目組。該項目組負責人對政府采購項目負總責，并對項目實施中的質(zhì)量管控承擔督導職能。這樣一來，就能下沉經(jīng)濟責任的認定幅度，并在項目小組中明確各成員的經(jīng)濟責任。(四)以政府會計制度為導引重視資金效益1.解構(gòu)出產(chǎn)出的具體體現(xiàn)方式在提升行政事業(yè)單位有關(guān)人員對資金效益的重視程度時，需為他們提供評價資金效益的手段。筆者認為，仍需在“產(chǎn)出/投入”關(guān)系下來建構(gòu)手段，當前應(yīng)根據(jù)具體事由解構(gòu)出產(chǎn)出的具體內(nèi)容。以行政單位所舉辦的農(nóng)民職業(yè)培訓項目為例，由于財政投資額度一定，所以需追求產(chǎn)出最大化目標，當然在實踐中可遵循滿意原則。筆者將產(chǎn)出的內(nèi)容解構(gòu)為：農(nóng)民的滿意程度、農(nóng)民工資性收入的增長水平、用工企業(yè)的好評度等。其中，農(nóng)民的滿意度可采取問卷調(diào)查的方法獲取；農(nóng)民工資性收入增長水平可以年度為單位，以樣本調(diào)查的方式來獲得加權(quán)平均數(shù)；用工企業(yè)的好評度可以月度為單位，以上門訪問、電話采訪、問卷調(diào)查的方式來獲得。2.優(yōu)化資金效益評價主體組成在評價行政事業(yè)單位專項資金的使用效益時，需建立多元主體參與的評價模式。同樣以農(nóng)民職業(yè)培訓項目為例，應(yīng)將駐