公租房建設融資渠道研究

公租房建設融資渠道研究

推廣租賃住房，尤其是公共租賃住房，是完善和完善中國社會保障體系的重要組成部分和任務。但是,由于其社會保障性質(zhì),公租房一般只租不售,投資回收期長,租金較低,投資利潤不高,而且目前供需缺口大,建設任務重,所需資金很多,政府財政無法滿足。因此,如何動員社會資金參與成為發(fā)展公租房必須解決的一個關鍵問題。一、成立政府推動企業(yè)融資平臺和主體解決公租房建設投融資問題,首先需要構(gòu)建投融資平臺和主體。公租房建設投融資平臺和主體,可以由政府成立專門機構(gòu)擔當,如新加坡建屋發(fā)展局、香港房委會、日本住宅金融公庫,以及北京市公租房發(fā)展中心就是這樣的機構(gòu);也可以選擇或組建投融資公司充任,例如重慶市選擇八大國企作為公租房建設的投融資平臺和主體,天津市成立政策性房地產(chǎn)公司“天房集團”作為公租房建設的投融資平臺和主體,上海市鼓勵各區(qū)縣國企作為公租房建設的投融資主體。就選擇或組建投融資公司充任公租房建設投融資平臺與主體的方式而言,公租房建設投融資平臺運作所需資本金,可由政府注入一部分,作為種子基金。政府種子基金可以資金注入,也可以土地注入,還可以減免土地出讓金和各項費用以及房產(chǎn)作價入股、合理讓渡租金收益等方式注入。重慶市采取國債、規(guī)費、土地集團收益、存量資產(chǎn)、稅收返還等方式為作為公租房建設投融資平臺的八家國企注入資本金;天津市用財政資金向天房集團注入50億元資本金;上海市鼓勵各區(qū)縣財政向公租房投資運營機構(gòu)注入資本金,并將土地轉(zhuǎn)讓金、稅費減免及土地房屋作價入股。公租房建設投融資平臺負責籌集、營運、管理可用于公租房建設的各項資金,以及政府對中低收入家庭的租金補貼,并按保本微利原則運營,即利潤過高時政府參與分紅,出現(xiàn)虧損時政府給予適當補貼。二、多渠道租賃建設資金(一)商業(yè)銀行信貸資金參與公租房建設將會有足夠的盈利利用商業(yè)貸款,是動員社會資金參與公租房建設的重要途徑之一。目前各地銀行資金充裕。以廣東為例,2009年末,廣東省中外資銀行機構(gòu)本外幣各項存款余額69691.5億元;各項貸款余額44510.2億元;全省平均貸存比為63.9%。此外,廣州亞運會前投放于大規(guī)模城建項目的大量銀行貸款將陸續(xù)到期、收回,新的大規(guī)模城建項目一定時期內(nèi)不會再有,銀行信貸資金會更顯充裕。這些資金必然要尋找出路,公租房和“三舊”改造項目或許會成為銀行信貸資金的重要選擇。實際調(diào)查也發(fā)現(xiàn),各家金融機構(gòu)普遍具有投資公租房項目的意愿。2010年6月8日,住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、國土資源部、中國人民銀行、國家稅務總局、銀監(jiān)會等七部委發(fā)布的《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》提出,鼓勵金融機構(gòu)發(fā)放公租房中長期貸款。2010年9月29日,中國人民銀行、中國銀監(jiān)會《關于完善差別化住房信貸政策有關問題的通知》明確指出,繼續(xù)支持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)承擔中低價位、中小套型商品住房項目和參與保障性安居工程的貸款需求,鼓勵金融機構(gòu)支持保障性安居工程建設,抓緊制定支持公租房建設的中長期貸款政策。這意味著,商業(yè)銀行信貸資金參與公租房建設已經(jīng)或即將具備政策支持。目前需要解決的問題是保證銀行信貸資金投資公租房建設能夠獲得足夠的盈利。為此,必須采取財政貼息墊息、稅費減免、租金補貼等措施,把潛在的信貸供給變成現(xiàn)實的信貸供給。(二)住房分紅貸款支持保障住房建設住房公積金貸款,利息成本較低,不需政府貼息,或者貼息較少。2009年12月,住房城鄉(xiāng)建設部、財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、監(jiān)察部、審計署、銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)的《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》指出,在優(yōu)先保證職工提取個人住房貸款及留足備付準備金的前提下,可將不超過50%的住房公積金結(jié)余資金貸款支持保障性住房建設。從2010年8月起,全國28個城市(1)成為推行住房公積金貸款支持公租房建設試點。若能進一步擴大試點范圍,公積金貸款將有力地推動公租房建設。以廣州為例,廣州市住房公積金結(jié)余現(xiàn)已超過500億元,如果獲準住房公積金貸款支持保障性住房建設試點,將會有大約250億元左右住房公積金可貸款用于公租房建設。(三)公租房保險資金來源分析根據(jù)2010年9月5日中國保監(jiān)會發(fā)布的《保險資金投資不動產(chǎn)暫行辦法》相關規(guī)定,公租房項目符合保險資金投資條件,保險資金投資公租房項目已不存在體制政策障礙。另一方面,公租房項目投資周期較長,與保險資金的長期性相匹配,盡管公租房項目投資回報率不像普通商品房項目那樣高,但無疑會高于當前3-5年保險資金銀行存款利率,這意味著公租房項目對保險資金具有一定吸引力。調(diào)查也發(fā)現(xiàn),保險公司普遍具有投資公租房項目的積極性。因此,各地應積極探索,創(chuàng)新方式,吸引保險資金參與公租房建設。引入保險資金參與公租房建設,可以有兩種方式。一種方式是吸引保險資金直接參與。2010年上海市已有40萬平方米公租房項目直接引入太平洋保險公司投資建設。具體做法是,由上海太平洋保險公司出資40億元進行建設,建成后無償交給政府部門作為公租房運營,10年后產(chǎn)權(quán)歸太平洋保險公司。另一種方式是由參與公租房建設的信托機構(gòu)向保險機構(gòu)定向發(fā)行股票、債券、基金等可自由流通證券,間接引導保險資金參與。(四)公租房股權(quán)信托基金的運營模式成立股權(quán)信托基金,是借助財政資金撬動社會資金(保險資金和信托資金等)參與公租房建設的有效途徑。公租房股權(quán)信托基金由兩部分資金組成,一部分是政府種子基金,另一部分是以種子基金為引導向社會募集的資金。目前比較可行的募集方式是吸引保險、信托等機構(gòu)投資者作為基礎發(fā)起人,集資發(fā)起公租房股權(quán)信托基金。股權(quán)信托基金的規(guī)模和期限,以及政府種子基金的規(guī)?？梢暰唧w情況而定。為滿足公租房股權(quán)信托基金還本付息的需要,政府應參考國內(nèi)外經(jīng)驗做法,采取一定措施降低項目成本,拓展項目收益,補充公租房租金收入的不足。比如,無償劃撥一定面積建設用地,或者在公租房項目中配建一定面積的普通商品住房和商業(yè)物業(yè)。(五)產(chǎn)權(quán)保險制度住房投資信托基金(簡稱REITs),是通過發(fā)售可自由流通證券,集聚眾多中小投資者的資金,然后對住房項目進行組合投資,投資收益按比例以股息、紅利的形式分配給投資者。建立公租房投資信托基金,不僅是募集公租房建設資金的一種機制,也是解決公租房股權(quán)信托基金到期退出問題、構(gòu)建社會資金循環(huán)使用機制的有效方法,具體做法是:以運作成熟的公租房物業(yè)本身及其未來租金收益形成資產(chǎn)池,并以投融資平臺資產(chǎn)為依托,采用資產(chǎn)證券化方式,發(fā)行REITs上市,將公租房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為由市場參與者持有,實現(xiàn)前期投入資金的退出。政府回籠的資金可投資建設新的公租房項目,形成資金循環(huán)使用機制。如果基金到期時不能通過發(fā)行REITs退出,則可通過出售部分公租房或物業(yè)產(chǎn)權(quán)回籠資金,對股權(quán)信托基金還本付息。國務院辦公廳《關于當前金融促進經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《意見》)已明確指出,鼓勵金融創(chuàng)新,開展房地產(chǎn)投資信托基金試點。在這方面,天津市已率先嘗試(2),上海、北京等地也在積極準備推行。一般來講,REITs是由經(jīng)證監(jiān)會批準的REITs公司通過投資銀行發(fā)行,個體投資者和機構(gòu)投資者均可認購,手續(xù)和普通股票發(fā)行基本相同。按國際經(jīng)驗,REITs所募資金75%以上必須投資于公租房項目,90%的租金必須以紅利方式每季度返回投資者。為了提高REITs的收益率和競爭力,可以借鑒美國的做法,允許REITs公司不交所得稅,同時還可考慮進一步對投資人所得紅利給予稅收優(yōu)惠。REITs具有流動性強、風險分散等特點,比直接投資有形資產(chǎn)的風險低,對投資者具有較強的吸引力。(六)項目收益?zhèn)l(fā)行公租房建設債券,是募集公租房建設資金的重要途徑之一。目前不少國家用公租房項目收益?zhèn)瘉斫鉀Q保障性住房建設資金問題,我國也可以嘗試發(fā)行公租房項目收益?zhèn)Ｔ搨怨夥宽椖?包括配套項目)為依托,以項目開發(fā)公司為主體,所募資金用于本項目開發(fā),債券本息由本項目收益償還支付?！兑庖姟芬呀?jīng)明確提出開展項目收益?zhèn)圏c,北京等城市已開始嘗試推行。此外,還可以探索發(fā)行地方政府公租房建設債券。雖然我國現(xiàn)行預算法還沒有完全賦予地方政府直接發(fā)行政府債券的權(quán)力,但是,目前已經(jīng)進入試點探索階段。重慶市2010年試點發(fā)行49億元地方政府債券,其中12億元用于建設廉租房、公租房。(七)通過普通商品住房、商業(yè)物業(yè)開展“三舊”改造配建有兩種情況。一種是在普通商品住房項目或“三舊”改造項目中強制推行配套建設一定比例(面積和套數(shù))的公租房。這種做法,既可以解決公租房房源問題,又可以解決公租房建設資金問題,操作簡單、易行。上海市從2010年6月開始強制推行配建,北京、杭州等地也在推行這種做法。建議其他地市也可以在普通商品住房項目和“三舊”改造項目中推行這一做法。以廣州市為例,如果全面推行這一做法,并將配建比例確定為5%至10%,那么,按照廣州市2010-2012年每年規(guī)劃建設普通商品住房建筑面積800萬平方米計算(3),2010-2012年廣州市每年可以獲得40-80萬平方米公租房;按目前廣州市10個區(qū)一手住房備案成交均價15000元/平方米計算,相當于得到大約60-120億元的公租房建設資金(4)。另一種情況是在公租房項目中允許配套建設一定比例的普通商品住房或商業(yè)物業(yè)。通過租售這些普通商品住房或商業(yè)物業(yè)為公租房項目建設融資。這也是目前解決公租房建設融資問題的有效方法。在這方面,重慶的做法值得借鑒。重慶市允許公租房項目配建15%的商業(yè)物業(yè)及地下車庫,通過租售這些商業(yè)物業(yè)為該公租房項目籌措建設資金。(八)項目建設與比選BOT和BT是20世紀80年代在基礎設施項目中率先使用的兩種融資和建設模式。BOT為“建設-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”模式,即開發(fā)商墊付項目建設資金進行項目建設,項目建成后一定時期內(nèi)由開發(fā)商經(jīng)營該項目,并以項目收益收回墊付資金,協(xié)議期滿后項目產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)交項目人。BT為“建設-移交”模式,即開發(fā)商墊付項目資金進行項目建設,項目建成后交給項目所有人,項目所有人在項目竣工后兩至三年內(nèi)償還開發(fā)商所墊建設資金和利息。公租房項目具有穩(wěn)定的租金收益,適合推行這兩種模式。公租房項目的收益性和可變現(xiàn)性,無疑會對社會資金具有較大吸引力。(九)土地讓入,鼓勵房地產(chǎn)經(jīng)營者投資公租房建設現(xiàn)行土地出讓金收取方式,即在土地拍賣成交后,房地產(chǎn)開發(fā)商必須一次性全額繳納土地出讓金的做法,不利于激勵房地產(chǎn)開發(fā)商參與公租房建設項目。為鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)商參與公租房項目投資,可以嘗試改革土地出讓金收取方式。例如,重慶市對公租房建設項目中配套商業(yè)物業(yè)用地先行劃撥,建成出售后再收取土地出讓金;北京市對公租房建設項目的土地出讓金實行年租制,分70年繳納。這些做法,既具有墊支資金的作用,又具有貼息的作用,能夠激發(fā)房地產(chǎn)開發(fā)商參與公租房建設的積極性;同時,還具有杠桿作用,帶動房地產(chǎn)開發(fā)商的資金投入。(十)建立集體經(jīng)濟組織,鼓勵引導社會力量參與建設和經(jīng)營公租房鼓勵各單位利用自用土地建造公租房。例如,允許、鼓勵外來務工人員集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)在區(qū)內(nèi)住宅用地上建設公租房(含集體宿舍);允許、鼓勵住房困難戶較多的企業(yè)利用符合土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃的自用土地建設公租房;允許、鼓勵集體經(jīng)濟組織利用集體建設用地以投資、參股、出租等方式參與建設和經(jīng)營公租房。近年來,北京和杭州等地在這方面做了一些探索(5),廣州市也出臺了相關政策(6)。利用單位自用土地建設公租房,應納入全市公租房建設投資計劃,由市政府統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一審批。建成后的公租房,產(chǎn)權(quán)歸投資建設單位所有,只能向符合條件的家庭或個人出租或由政府按成本價購買后向符合條件的家庭或個人出租。鼓勵各單位利用自用土地建造公租房,雖然主要是解決土地和房源問題,但在一定程度上也具有融資的性質(zhì),可以視為一種融資方式,減少政府購買土地和建造房子的支出。三、房投資建設風險控制運用以上方式動員社會資金參與公租房投資建設,必須有相應的保障機制,保證參與者能夠獲得足夠且穩(wěn)定的回報,并能夠規(guī)避或降低投資風險。(一)公租房建設補貼公租房建成后,開發(fā)商以成本價出售給政府或者以低于市場價格的租金出租給符合條件的家庭或個人。因此,政府必須對房地產(chǎn)開發(fā)商給予補貼。政府補貼主要包括兩項:一是利息補貼。借此降低開發(fā)商的投資成本?，F(xiàn)行政策規(guī)定,各級人民政府安排的公租房建設資金,包括中央財政專項補助資金,均可用于公租房項目貸款貼息,貼息幅度和年限由省級財政部門會同發(fā)展改革部門、住房城鄉(xiāng)建設部門制定,報財政部、國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部備案。二是租金補貼。公租房的租金低于市場租金,市場租金與承租人所繳租金之間的差額,必須由政府補貼,借此提高開發(fā)商的投資回報。(二)征收對象為公租房為了鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)商參與公租房建設,必須切實落實財政部和國家稅務總局《關于支持公共租賃住房建設和運營有關稅收優(yōu)惠政策的通知》精神,制定稅費減免措施,包括:免征公租房建設用地及公租房建成后占用城鎮(zhèn)土地使用稅;免征公租房經(jīng)營管理單位建造公租房涉及的印花稅,購買住房作為公租房涉及的契稅、印花稅;免征公租房租賃雙方簽訂租賃協(xié)議涉及的印花稅;企事業(yè)單位、社會團體以及其他組織轉(zhuǎn)讓舊房作為公租房房源,且增值額未超過扣除項