茂名市禁摩政策執(zhí)行研究

目錄1引言...................................................11.1研究背景和目的..............................................11.2研究意義....................................................11.3國內(nèi)外研究現(xiàn)狀..............................................11.3.1國內(nèi)研究現(xiàn)狀...........................................11.3.2國外研究現(xiàn)狀...........................................21.4研究方法....................................................32理論基礎(chǔ)...............................................32.1核心概念界定................................................32.1.1禁摩政策...............................................32.1.2政策失靈...............................................32.2史密斯模型對禁摩政策的適用性................................32.2.1史密斯政策執(zhí)行過程模型.................................33茂名市禁摩政策執(zhí)行現(xiàn)狀.................................43.1禁摩政策目標(biāo)................................................43.2政策背景....................................................53.3開展整治行動(dòng).................................................53.4禁摩政策失靈表現(xiàn).............................................54茂名市禁摩政策執(zhí)行問題原因分析.........................64.1政策本身執(zhí)行問題分析........................................64.1.1禁摩政策可行性不高.....................................64.1.2缺乏配套政策...........................................74.2政策執(zhí)行主體維度的執(zhí)行問題分析..............................74.2.1政策執(zhí)行主體之間的權(quán)責(zé)分工不夠明確.....................74.2.2政策執(zhí)行人員素質(zhì)問題...................................84.2.3政策宣傳缺乏發(fā)動(dòng)力.....................................8

4.3政策目標(biāo)群體維度的執(zhí)行問題分析..............................84.3.1市民對政策的認(rèn)可度較低.................................84.3.2未滿足市民的出行需要...................................94.4政策執(zhí)行環(huán)境維度的原因分析..................................94.4.1相關(guān)法律法規(guī)有待完善...................................94.4.2公共交通發(fā)展有待完善...................................95提高茂名市禁摩政策執(zhí)行效果的建議......................105.1學(xué)習(xí)其他城市禁摩政策執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)..............................105.2明晰執(zhí)行主體的權(quán)責(zé)..........................................105.3推進(jìn)公共交通發(fā)展，滿足市民需求..............................115.4完善政策執(zhí)行的配套法律法規(guī)..................................116結(jié)論..................................................12參考文獻(xiàn)................................................12致謝....................................................14附錄線上訪談提綱及訪談人員.............................15

茂名市禁摩政策執(zhí)行研究張雪冰摘要：公共政策執(zhí)行是地方各級人民政府的主要責(zé)任，是國家管理體制和政府管理能力現(xiàn)代化的重大體現(xiàn)。但是，由于當(dāng)前的國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境越來越復(fù)雜，很多政策措施在出臺與執(zhí)行過程中經(jīng)常受多方面的環(huán)境影響，從而造成政策措施失效，極大地影響著地方政府的行政能力。所以，破解政府政策執(zhí)行研究過程中的失靈問題尤為重要。該文主要以茂名禁摩政策為主要研究對象，探討了茂名禁摩政策為什么失靈和怎樣完善禁摩政策。全文總結(jié)了政府失靈原因與政策實(shí)施中的概念與問題，并利用史密斯的政府過程模式建立了分析框架，同時(shí)采用訪談、研究文獻(xiàn)資料等方式，對政府政策實(shí)施主體與目標(biāo)群體展開了剖析。本文在借鑒其他城市實(shí)施禁摩政策的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合茂名市的實(shí)際情況，提出了一些對策和建議。關(guān)鍵詞：公共政策；政策失靈；史密斯模型Studyontheimplementationoftheanti-motorcyclepolicyinMaomingByZhangXuebingApril,2022Abstract:heimplementationofpublicpoliciesistheprimaryresponsibilityoftheGovernmentofthePeople'sRepublicofChinaatthelocallevelandamajormanifestationofthemodernizationofthecountry'smanagementsystemandthegovernment'smanagementcapacity.However,asthecurrentinternationalpoliticalandeconomicenvironmentisbecomingmoreandmorecomplex,manypolicymeasuresareoftenaffectedbyvariousenvironmentalfactorsintheprocessofpromulgationandimplementation,resultingintheinvalidationofpolicymeasures,itgreatlyinfluencestheadministrativeabilityoflocalgovernment.Therefore,itisparticularlyimportanttosolvetheproblemoffailureinthe

processofgovernmentpolicyimplementationresearch.Takingtheanti-motorcyclepolicyinMaomingasthemainresearchobject,thispaperdiscusseswhytheanti-motorcyclepolicyinMaomingfailedandhowtoperfecttheanti-motorcyclepolicy.Thispapersummarizesthecausesofgovernmentfailureandtheconceptsandproblemsinpolicyimplementation,andusesSmith'sgovernmentprocessmodeltosetupananalysisframework,atthesametime,interviews,researchliterature,etc,themainbodyandtargetgroupofgovernmentpolicyimplementationareanalyzed.Basedontheexperienceofothercitiesinimplementingtheanti-motorcyclepolicyandtheactualsituationinMaoming,thispaperputsforwardsomecountermeasuresandsuggestions.Keywords:PublicPolicy;Policyfailure;Smithmodel

1引言1.1研究背景和目的“禁摩”自1985年在北京出臺以來，一直是爭議的焦點(diǎn)。近年來，茂名揚(yáng)言要實(shí)施“禁摩”政策，但也引起了當(dāng)?shù)孛癖姷膹?qiáng)烈不滿。因此，本文以史密斯模型理論為基礎(chǔ)，以政策框架和實(shí)際情況為依據(jù)，可以對完善茂名“禁摩”政策的實(shí)施提供一定的支持。同時(shí)，研究茂名市“禁摩”政策的實(shí)施，有利于有效改善當(dāng)?shù)亟煌ò踩珕栴}，緩解日益嚴(yán)重的政民間矛盾，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟煌ò踩劝l(fā)展。為此，本文結(jié)合理論知識和實(shí)際，找出茂名“禁摩"政策執(zhí)行中的不足和失誤，深入分析問題產(chǎn)生的原因，尋求解決問題的合理方案。據(jù)此茂名市政府完善茂名“禁摩”的政策法規(guī)，為維護(hù)茂名市居民出行安全，提供了切實(shí)的解決方案與建議。1.2研究意義茂名市為中國廣東省下轄的地級市，研究茂名市“禁摩”政策的執(zhí)行問題對于規(guī)范當(dāng)?shù)卣袨?、保障茂名市市民出行安全、提升民眾安全出行意識具有重要意義。論文以茂名地方政府實(shí)施的“禁摩”政策為主要理論研究對象，更深層次的分析茂名市“禁摩”政策執(zhí)行問題的現(xiàn)狀和原因，以史密斯模型理論為基礎(chǔ)，找到合理解決茂名市“禁摩”政策執(zhí)行問題的方法，確保相關(guān)政府機(jī)關(guān)心系民眾,提升自身能力素質(zhì),推動(dòng)政策執(zhí)行過程有序進(jìn)行，側(cè)重研究政策的“一刀切”過激手段，為實(shí)施“禁摩”政策找出了合理的方法，這樣才能促進(jìn)地方政府更關(guān)注民生群眾利益，從而提高公民的生活能力和素質(zhì)，進(jìn)而促進(jìn)地方政府的政策有序?qū)嵤?.3國內(nèi)外研究現(xiàn)狀1.3.1國內(nèi)研究現(xiàn)狀由于其城市地位和政治影響力，北京市率先采取措施“禁摩”政策。如今，已有150多個(gè)城市選擇禁摩作為監(jiān)管手段。社會(huì)上從來沒有停止關(guān)于禁摩政策的爭論：有的從社會(huì)公平與效率角度分析了這一政策；有的從法律的角度審視政府行為；還有的從政策合法性等方面對城市禁摩進(jìn)行解讀。[2]在國內(nèi)，許多城市都已經(jīng)制定并執(zhí)行了禁令措施,結(jié)果也因地域而異。不過，1

科學(xué)家們和很多地方政府部門官員都收集了大量的評論和分析。我國國企改制律師團(tuán)律師龐紅兵（2016）在《我對“禁摩限電”的幾點(diǎn)思考》中認(rèn)為，不應(yīng)該禁止禁令，政府實(shí)施這項(xiàng)政策會(huì)影響公民的利益和權(quán)力。而北京大學(xué)法學(xué)教授沈巋(2016)在《“禁摩限電”考驗(yàn)政府法治能力》質(zhì)疑政府部門在哪些方面遇到合法性問題，哪些方面違反了法律。這些觀點(diǎn)為本文提供了基礎(chǔ)，但國內(nèi)學(xué)者的研究仍然主要集中在禁止政策本身，而不是政策的實(shí)施上。綜上所述，中國的學(xué)者已經(jīng)對城市“禁摩”的公共政策的合理性展開了研究，提出運(yùn)用公共管理的理論，讓市民參與城市交通安全管理。但通過以上的文獻(xiàn)[3]綜述，運(yùn)用史密斯模型視角下研究禁摩政策執(zhí)行問題還是相對較少的，且多數(shù)沒有側(cè)重點(diǎn)。本文在研究的基礎(chǔ)上分析了城市不同發(fā)展階段禁止摩托車政策的積極和消極方面，詳細(xì)論述了該政策的實(shí)施并提出了較為可行和有針對性的政策建。與此同時(shí)，同時(shí)，視角和方法的創(chuàng)新為他們提供了更好的解決方案，也為今后政府各項(xiàng)政策的實(shí)施過程中豐富了新的經(jīng)驗(yàn)。1.3.2國外研究現(xiàn)狀通過文獻(xiàn)的收集整理發(fā)現(xiàn)，“禁摩限電”此類政策在國外的執(zhí)行相對較少，對于某種交通工具嚴(yán)格限制的公共政策大多針對私家車。國外多從政策執(zhí)行的角度綜合專家們對未來協(xié)調(diào)世界信息技術(shù)系統(tǒng)的期望特點(diǎn)的意見，引出與交付戰(zhàn)略運(yùn)輸政策相關(guān)的廣泛的問題和了解它們?nèi)绾斡绊懀行У卦谑澜绺鞯貙?shí)施具有戰(zhàn)略意義的城市交通政策，并實(shí)現(xiàn)與這些政策相關(guān)的社會(huì)效益。美國學(xué)者哈根（JonasXacerHagen，2016）在其題為“在拉丁美洲促進(jìn)騎摩托車的城市出行”的文章中認(rèn)為，大型交通工具無法輕松使用摩托車。此外，他在文中強(qiáng)調(diào)了安[4]全自行車的重要性。美國專欄作家麗莎·麗莎·巴克利（LisaLisaBuckley，2016）發(fā)表了《廢除摩托車頭盔法案》后，對摩托車頭盔的使用情況進(jìn)行了調(diào)查，采取了大量的調(diào)查和數(shù)據(jù)分析，認(rèn)為摩托車已經(jīng)成為年輕人喜歡的出行方式之一，但摩托車手不戴摩托車頭盔出行有很大的安全保障。美國一家科學(xué)研究機(jī)構(gòu)的作者杰克·E·伊格斯在他對兒童和兒童在汽車以外的交通事故中死亡的調(diào)查中說，汽車旅行者的安全也應(yīng)該成為更多關(guān)注的對象。[5]根據(jù)上述文獻(xiàn)，要找到對特定的交通手段施加嚴(yán)格限制的外國公共政策是很困難的，這表明在國外交通手段的選擇是自由的，外國學(xué)者的研究是從交通手段2

的安全視角來對交通安全性方面進(jìn)行調(diào)查。這種在國外進(jìn)行的研究，可以尊重所有自然人選擇交通工具的權(quán)利，但是，不能從根本上改變有可能面臨或必須面對的交通安全問題。1.4研究方法本文使用訪談分析法、文獻(xiàn)分析法。其中訪談分析法通過線上訪談市公安局黨委副書記、副局長及部分市民來呈現(xiàn)禁摩政策執(zhí)行的問題。文獻(xiàn)研究法通過閱讀有關(guān)摩托車的治摩、限摩、禁摩政策的大量相關(guān)文獻(xiàn)，在網(wǎng)上參考相關(guān)學(xué)術(shù)研究，為這篇論文的研究提供理論基礎(chǔ)。2理論基礎(chǔ)2.1核心概念界定2.1.1禁摩政策“禁”指的是禁止；“摩”指內(nèi)燃機(jī)以時(shí)速20km以上安裝的二輪車或三輪車。以及超過標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)汽車。禁摩，就是禁止摩托車上牌和上路，本質(zhì)就是在一定區(qū)域內(nèi)取締摩托車這種合法的工具。2.1.2政策失靈政策失靈是指一項(xiàng)政策對其要解決的問題沒有起到作用，或者最終沒有達(dá)到其既定目標(biāo)效果的現(xiàn)象。一般來說,政策執(zhí)行者制定政策的目標(biāo)就是希望通過有效施行政策,達(dá)成預(yù)定結(jié)果。但在政策執(zhí)行過程中，往往會(huì)受到內(nèi)部或外部各種因素的影響和作用導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離預(yù)定軌道,陷入執(zhí)行困境,最終未能達(dá)到其既定的目標(biāo)結(jié)果,最終導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗。因此本文的政府實(shí)施失靈的研究采用了史密斯的政府過程模型，以茂名市“禁摩”政策為主要研究對象，從政府本身、政策執(zhí)行的主體、政府目標(biāo)群體和政策環(huán)境四個(gè)方面分析政策失靈的過程和原因。2.2史密斯模型對禁摩政策的適用性2.2.1史密斯政策執(zhí)行過程模型史密斯模型首次提出了影響政策實(shí)施的政策實(shí)施過程，稱為政策實(shí)施過程，于1973年在《政策執(zhí)行過程》一文中提出。3

如圖2.1。執(zhí)行機(jī)構(gòu)構(gòu)目標(biāo)群體政策制定過程緊張?zhí)幚碚呃硐牖攮h(huán)境因素反饋建制圖2.1史密斯執(zhí)行過程模型根據(jù)史密斯的觀點(diǎn)，理想化政策實(shí)施、機(jī)構(gòu)、主要目標(biāo)人群和環(huán)境都是參與優(yōu)惠政策落實(shí)的重要因素。理想化的政治是決策者追求的相互作用的方法；目標(biāo)群體是符合政策需要，受政策影響最直接、需要作出適當(dāng)反應(yīng)的群體或個(gè)人；執(zhí)行機(jī)關(guān)是負(fù)責(zé)政策實(shí)施的政府機(jī)關(guān)的組織；環(huán)境即直接影響優(yōu)惠政策實(shí)現(xiàn)和受影響程度的各種因素。3茂名市禁摩政策執(zhí)行現(xiàn)狀3.1禁摩政策目標(biāo)從相關(guān)的方針和規(guī)定可以看出禁摩最直接的目標(biāo)是管理總駕駛量,逐步減少不處理摩托車戶籍手續(xù)的原則,逐步限制摩托車的管理,讓市區(qū)摩托車數(shù)量逐漸減少甚至消失,目的是通過摩托車數(shù)量的逐漸減少,保障交通通暢,改善人們旅游的安全性和對交通的滿意度,最終實(shí)現(xiàn)茂名市整體的“好心茂名”形象和改善人們整體幸福的目標(biāo)。為了確保安全出門，無論是改善旅游效率，還是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)，茂名市的管理者都從世界的角度研究了摩托車管理的問題，政策的導(dǎo)入從許可證的限制和限制外國摩托車的侵入開始采用階段性的方法。限制部分道路使用摩托車等的限制。其本來的意圖是基于城市和市民的利益，通過限制交通管理來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。4

3.2政策背景為進(jìn)一步加強(qiáng)茂名市道路交通安全管理及維護(hù)群眾財(cái)產(chǎn)安全，《茂名市公安局交通警察支隊(duì)文件》關(guān)于茂名地區(qū)將暫停大排摩托上牌，從2017年9月1日起，茂名（含電白區(qū)、高州、化州、信宜市）公安交警交通部門暫停辦理125cc以上排量兩輪摩托車登記。2019年開始禁止排量在125CC以上(不含125CC摩托車在茂南區(qū)小東江以東、官渡路以南、西粵路以西和站北路以北區(qū)域內(nèi)所有道路行駛。摩托車（含茂名臨時(shí)標(biāo)識牌電動(dòng)車）上道路行駛規(guī)定摩托車（含茂名臨時(shí)標(biāo)識牌電動(dòng)車）要嚴(yán)格遵守道路交通安全法及其實(shí)施條例、廣東省道路交通安全管理?xiàng)l例等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定；在有摩托車車道的道路上行駛的摩托車（含茂名臨時(shí)牌照的電動(dòng)車），只能在摩托車車道上低速行駛；沒有摩托車道的一律靠右側(cè)車道慢速行駛。駕駛?cè)艘龅健按黝^盔、限兩人、有牌證、靠右行”；未掛臨時(shí)號牌的電動(dòng)車、無牌無證、未經(jīng)檢驗(yàn)或超過使用期限的摩托車不得上路行駛。違規(guī)者被依法拘留，從嚴(yán)處罰。3.3整治行動(dòng)成效近年來，茂名市公安機(jī)關(guān)加大力度持續(xù)打擊“飆車”違法行為，取得了顯著成效，但零星非法“飆車”活動(dòng)仍時(shí)有發(fā)。市公安局將交警、特警、輔助警察等類型的警察組合起來組織起來作為城市的主力在雙山路、關(guān)都路、紅旗路、站前路等主要道路設(shè)置10個(gè)卡點(diǎn)，形成鐵桶式圍查涉嫌“飆車”的違法人員和車輛，同時(shí)對酒駕等危險(xiǎn)駕駛行為強(qiáng)化打擊力度。各區(qū)、縣級市交警部門也根據(jù)轄區(qū)實(shí)際，針對此類違法行為同步開展打擊整治行動(dòng)。至今，城市摩托車整治還在不斷進(jìn)行中，整治過程中，累計(jì)查處違法311起，累計(jì)查扣摩托車127輛。3.4禁摩政策失靈表現(xiàn)茂名市自2017年發(fā)布禁摩政策以來已經(jīng)過了近5年了。根據(jù)規(guī)定，2019年計(jì)劃被有效管理。但是，今天禁摩的目標(biāo)是能否達(dá)成以前的期待？首先，在禁摩政策后，摩托的臺數(shù)減少，但之后增加了。而摩托車被禁止后5年過去了，在茂名的街道和胡同等各個(gè)地方仍能看到摩托車，2020年底，摩托車的備案臺數(shù)為126.8萬輛，比2017年開始的129.92萬輛低2.4%。顯然，摩托車已成為市民出門的主要途徑之一。因此，從摩托車數(shù)量的觀點(diǎn)來看，禁摩政策并沒有達(dá)到目標(biāo)，5

如下表4-1所示：表4-12017-2020年茂名市摩托車數(shù)量年份2017201820192020營運(yùn)27867275603112234578非營運(yùn)1271375986746總計(jì)129924210143061126504126805510953821233477其次，市民對“禁摩”政策實(shí)施的結(jié)果表示不滿。另一方面，他們對配套政策不滿意。大部分市民都阻撓禁摩。這主要是因?yàn)榻购蟪鲩T的需求沒有得到解決，也就是說公共交通機(jī)關(guān)的開發(fā)和道路建設(shè)等配套政策沒有同時(shí)實(shí)施。市民對于禁止摩托車的配套政策也有自己的見解，通過訪談發(fā)現(xiàn)，有市民認(rèn)為，現(xiàn)在排放提高了，摩托車沒氣力了，150cc排量的車已經(jīng)是家庭主流了，但150cc排量的車不給車牌，與人作對。不僅多數(shù)人反對禁摩，執(zhí)法人員也難采取禁摩政策且摩托車執(zhí)法人員有限，難以扣押且沒有堆疊破壞的地方。綜上所述，“禁摩”政策的實(shí)施結(jié)果與當(dāng)初的意圖有很大的不同，摩托車不僅沒有“消失”,而是數(shù)量增加了。雖然有減少摩托車臺數(shù)的直接目標(biāo),但是提高一般人對交通的滿意度的最終目標(biāo)還沒有達(dá)成。無論是從客觀現(xiàn)實(shí)還是從主觀態(tài)度來看,禁摩政策這個(gè)執(zhí)行是失敗的。4茂名市禁摩政策執(zhí)行問題原因分析4.1政策本身執(zhí)行問題分析4.1.1禁摩政策可行性不高政策可行性分析在政治進(jìn)程的總體分析中占有突出地位，直接關(guān)系到一項(xiàng)決定的質(zhì)量和成功與否。因此，禁摩政策最終能否實(shí)施執(zhí)行，其可行性是最主要的前提。前面提到，2020年在冊摩托車數(shù)量幾乎持平2017年禁摩開始時(shí)的數(shù)量，如果說2017年政策開始施行有較多的緩沖消化的時(shí)間，那么2019年來談禁摩，己經(jīng)是微乎其微。禁摩后摩托車數(shù)量先降后升，從一個(gè)側(cè)面反映出管理和執(zhí)法過程出現(xiàn)問題，但如若拋開其他的干擾因素不講，單單從巨大的摩托車存量而言，其查扣或者報(bào)廢后怎么處理，存放在哪里？如何報(bào)廢？等等的基礎(chǔ)問題，本身就是困擾。另一方面，現(xiàn)在的交通工具的功能符合市民的旅行需求嗎？另外，不能6

替代的情況下，市民如何旅行呢？現(xiàn)在，茂名市民以便利的摩托車為中心移動(dòng)，如果禁止摩托車，市民就無法出行，出行上產(chǎn)生很大的不便，上下班的路和上學(xué)的路也被切斷。禁摩，等于禁了生活，對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和民眾生活產(chǎn)生的影響可想而知，其政策可行性也是值得商量的。4.1.2缺乏配套政策在史密斯模型中,合理性是理想化政策的重要條件。決策過程是一個(gè)復(fù)雜的過程,其中許多因素相互影響。完善政策需要大量人力資源、能源和時(shí)間來進(jìn)行周密的調(diào)查和研究,不僅要討論政策的實(shí)施方法和實(shí)施方法,還要根據(jù)可能發(fā)生的新問題制定相應(yīng)的支援政策,且策略實(shí)施后還要看主要策略的實(shí)現(xiàn)。從宏觀的角度來看，一系列的政策和規(guī)章制度是比較全面的，目的是確保交通安全和順暢的流動(dòng)。但由于公共交通、道路建設(shè)等支援政策沒有調(diào)整和推進(jìn)關(guān)于禁止摩托車的政策研究很少，相關(guān)數(shù)據(jù)和資料不足，政策展望與實(shí)際經(jīng)濟(jì)和社會(huì)相矛盾，政策的進(jìn)一步實(shí)施有很大的障礙?，F(xiàn)在，很多市民把摩托車作為主要的出行工具來使用，而公共交通工具等道具沒有一起發(fā)展，禁止摩托車，如果沒有替代手段的話，就不能轉(zhuǎn)換旅行需求的這個(gè)部分。在這樣的前提下，禁止摩托車明顯不合理，很難實(shí)施。但是，另一方面，自從制定了摩托車禁止政策以來，公共交通支援政策的實(shí)施并沒有與摩托車禁止政策進(jìn)行調(diào)整，市民的旅游需求不是被置換而是受到限制。作為出門工具的汽車，只會(huì)增加交通堵塞，這違反了交通順暢本來的意圖，進(jìn)一步削弱了摩托車禁止政策的合理性。因此，現(xiàn)在為了順利實(shí)施禁止摩托車的政策，有必要制定科學(xué)研究、支援政策和對策，開發(fā)各種代替摩托車的行駛模式。4.2政策執(zhí)行主體維度的執(zhí)行問題分析4.2.1政策執(zhí)行主體之間的權(quán)責(zé)分工不夠明確政策的執(zhí)行是一個(gè)系統(tǒng)的過程，需要各執(zhí)行主體的分工合作才得以順利進(jìn)行。政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)執(zhí)行主體或者執(zhí)行部門之間因?yàn)樨?zé)任劃分不明確、職能分工不清楚等等的問題，而導(dǎo)致政策執(zhí)行不力的狀況經(jīng)常發(fā)生。茂名禁摩政策作為茂名重點(diǎn)政策，為了形成積極合作的政策與相乘效應(yīng),就必須各功能機(jī)關(guān)的分割與協(xié)同。如果缺乏跟進(jìn)與協(xié)同的話,完全執(zhí)行政策將是非常麻煩的。目前,茂名市政府限制摩托的執(zhí)行工作由公安主管,而市運(yùn)、工業(yè)、經(jīng)貿(mào)、城市管理、環(huán)境保護(hù)7

等主管部門均已制定了摩托車管理指南。不過,本規(guī)定和相應(yīng)規(guī)范中并未確定執(zhí)行時(shí)政府各機(jī)關(guān)的特定責(zé)任,如果缺乏具體的規(guī)范,政府對實(shí)施主體的具體分工也僅僅是限制的一般聲明。如果缺乏具體的明確性和對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)不足,將造成政府職能的紊亂,這將最終會(huì)影響公共政策的有效執(zhí)行。4.2.2政策執(zhí)行人員素質(zhì)問題在政策過程中，執(zhí)行機(jī)關(guān)的質(zhì)量包括執(zhí)行部的監(jiān)督者的領(lǐng)導(dǎo)能力、執(zhí)行人員的運(yùn)用水平、知識的儲備、思想體系的認(rèn)識和工作效率等。執(zhí)行機(jī)關(guān)的態(tài)度和能力對政策的實(shí)施效果有很大的影響。另一方面，管理干部在政策實(shí)施過程中可能會(huì)考慮到利益而設(shè)置障礙。在政策過程中，政策制定者和政策執(zhí)行者都會(huì)考慮自己的利益問題，因此個(gè)別干部可能會(huì)考慮到自己在政策過程中的利益而脫離政策實(shí)施。由于在利率因素的影響下很少發(fā)生利率價(jià)值的中立性，所以在政策進(jìn)程中會(huì)發(fā)生附加實(shí)施和選擇性實(shí)施。另一方面，在政策實(shí)施的過程中，因?yàn)槊總€(gè)主體的結(jié)構(gòu)、想法、視點(diǎn)不同，所以整體的特征和實(shí)施方法也不同。關(guān)于執(zhí)法官的質(zhì)量及交通警察中存在“一刀切”問題，建議提高和強(qiáng)化相關(guān)行政部的執(zhí)法水平。4.2.3政策宣傳缺乏發(fā)動(dòng)力通過訪談發(fā)現(xiàn)，大部分市民對禁摩政策表示不理解甚至持反對態(tài)度,認(rèn)為禁摩對其出行造成不便,甚至認(rèn)為禁摩會(huì)使小汽車增多,造成道路進(jìn)一步擁堵。可以看出,市民對禁摩的理解與茂名城市管理者對禁摩政策“保障交通安全與暢通”的初衷背道而馳。由此可見,相關(guān)部門在禁摩政策的目標(biāo)和具體實(shí)施措施上,宣傳力度不足或者宣傳效果不理想,導(dǎo)致政策執(zhí)行的目標(biāo)群體對政策的目標(biāo)和措施在理解出現(xiàn)偏差，影響禁摩政策的執(zhí)行效果。4.3政策目標(biāo)群體維度的執(zhí)行問題分析4.3.1市民對政策的認(rèn)可度較低茂名市的交通狀況引起市民不滿，其主要原因是禁止摩托車后道路行駛的車輛數(shù)量增加，2018年以后，汽車數(shù)量超過61萬輛，交通堵塞擴(kuò)大。本來就在狹窄的道路上，幾乎沒有支持禁止摩托車的理由，也不會(huì)認(rèn)為破壞交通秩序的是摩托。在線論壇上，大部分市民都表示反對摩托車禁止政策。除了對摩托車的依賴度之外，反對禁止摩托的市民也對禁止摩托車后的交通狀況惡化表示擔(dān)憂。這個(gè)結(jié)果表明，市民不太認(rèn)同摩托車禁止政策，間接地對摩托車禁止政策的實(shí)施不積8

極合作，可能會(huì)抱有否定的感情，引起某種程度的否定感情。對實(shí)施摩托車禁止政策的影響抵抗。4.3.2未滿足市民的出行需要茂名市民的出門手段不一定是摩托車，但是便利性和速度是主要的需求，隨著生活水平的提高，數(shù)千戶人家也購有小車，但是因?yàn)榈缆藩M窄且出門趕時(shí)間，所以喜歡摩托車。在采訪中，市民還報(bào)告說，停車很難，費(fèi)用也很高，開車的擁擠本質(zhì)上對出門感到不滿，摩托車明明是市民的主要出門工具之一卻要被反復(fù)禁止，主要的理由只沒有開發(fā)替代品。作為出門需求，摩托車對改善公共交通和加強(qiáng)公路建設(shè)有相對緊急的要求。4.4政策執(zhí)行環(huán)境維度的原因分析4.4.1相關(guān)法律法規(guī)有待完善不管國家的法律和地區(qū)的規(guī)定如何，摩托車和電動(dòng)汽車的管理和懲罰規(guī)則都有明確的定義和限制。關(guān)于地方條例，如上所述，茂名市發(fā)行的摩托車限制，從2017年到2019年有兩個(gè)規(guī)定，主要目的是限制市區(qū)外的摩托車的出入，限制摩托車車的登記。在城市里關(guān)于執(zhí)行和處罰的方法，小規(guī)則里有明確的規(guī)定。關(guān)于國家的規(guī)定，無論是沒有駕駛執(zhí)照駕駛還是沒有駕駛執(zhí)照駕駛，即使是過期的廢車駕駛，《中華人民共和國的交通安全法》都有命令，禁止。此外，還規(guī)定了相應(yīng)的懲罰規(guī)則。關(guān)于禁止摩托車，現(xiàn)在的法律環(huán)境比較完善。摩托車和電動(dòng)汽車是合法的，有被處罰的法律依據(jù)。但是，就茂名本地區(qū)的情況而言，也有超過標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)摩托車在法令禁止的范圍外，還需要進(jìn)一步改善。4.4.2公共交通發(fā)展有待完善發(fā)展公共交通與禁摩齊頭并進(jìn)。然而，近年來，茂名雖然加快了公共交通的發(fā)展步伐，但仍相對滯后于現(xiàn)代化城市的要求和市民的出行需求。[6]道路和交通的總體規(guī)劃不足,公交車站的設(shè)定不合理,公交線路的配置不科學(xué),公交車等待前后的間隔太長,這與便利快捷舒適的出門需求大不相同,所以市民選擇公共交通工具作為旅行方法的可能性變低。與其他成功禁止摩托車的城市相比,如廣州、深圳、佛山、汕頭等等,茂名的公共交通工具的占有率相對較低,與國家設(shè)定的公共交通工具開發(fā)指標(biāo)有很大差距。公共交通設(shè)施建設(shè)不完善，道9

路設(shè)備不完善，對摩托車的依賴程度高，因此很難實(shí)行禁摩政策。5提高茂名市禁摩政策執(zhí)行效果的建議在茂名“禁摩”政策失靈原因分析基礎(chǔ)上，本章利用廣州、佛山等大中型城市實(shí)施禁摩政策的成功經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)史密斯的政策執(zhí)行模式，從政策自身、政策實(shí)施者、政策對象群體和政策環(huán)境質(zhì)量提出對策和建議。5.1學(xué)習(xí)其他城市禁摩政策執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)廣州作為省會(huì)城市，初期的禁摩也不是一帆風(fēng)順的。相對于其他城市，廣州的禁摩起步早，1998年開始市區(qū)全面停止核發(fā)摩托車號牌,開始了禁摩的歷程。但是，當(dāng)初這種效果并不理想，陷入長期陷入不安狀態(tài)。為了解決摩托車管理的問題，廣州市進(jìn)行了周密的調(diào)查，聽取了各有關(guān)人員的意見，采用有效的措施，最終市民支持了摩托車禁止政策相關(guān)的各項(xiàng)工作，禁摩政策順利進(jìn)行。而深圳的“禁摩限電”政策被社會(huì)稱為“史上最嚴(yán)”，雖然深圳市級政府陷入巨大的危機(jī)：輿論的注意力的崛起以及越來越多的懷疑，但警方負(fù)責(zé)并執(zhí)行政策,修改或補(bǔ)充的措施,及時(shí)根據(jù)政策補(bǔ)漏洞。[7]根據(jù)目前茂名市整體情況，可以學(xué)習(xí)廣州和深圳的經(jīng)驗(yàn)，如增強(qiáng)禁摩政策的明晰性，在政策過渡期間，要做好科學(xué)指導(dǎo)等。現(xiàn)在茂名市摩托車的庫存很龐大。如果有一刀切的話，很容易產(chǎn)生過激效果，應(yīng)逐步出臺嚴(yán)格的禁摩政策，逐步通過逐步禁止摩托車來促進(jìn)各種措施的實(shí)施，以確保禁摩政策的效果。[8]5.2明晰執(zhí)行主體的權(quán)責(zé)一方面，領(lǐng)導(dǎo)能力必須負(fù)責(zé)。政策實(shí)施不充分或政策偏離的主要原因之一是執(zhí)行部門的特定權(quán)限和責(zé)任不明確,在實(shí)施過程中會(huì)發(fā)生利害沖突。制定“禁摩政策”評價(jià)計(jì)劃,精簡各種責(zé)任,分解一般委員會(huì)的任務(wù),實(shí)施相關(guān)各部門的責(zé)任分擔(dān),主要領(lǐng)導(dǎo)或負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)對進(jìn)一步的分配和實(shí)施負(fù)責(zé)。政策分工位于所有子部門,是逐步分散和發(fā)行的,政策傳遞壓力由上至下，策略實(shí)施細(xì)化,使各部門的神經(jīng)最終得以傳達(dá)。與此同時(shí)，通過明確的壓縮責(zé)任，減少相關(guān)單元之間的推力和搖擺現(xiàn)象，簡化程序，提高效率，必須明確責(zé)任分類，區(qū)分一次責(zé)任和二次責(zé)任。為了避免一般的責(zé)任混亂，要確立各個(gè)部門的評價(jià)機(jī)制，導(dǎo)入業(yè)績評價(jià)。另一方面，需要建立特殊的通信系統(tǒng)。在政策實(shí)施過程中，信息和信息傳遞方法是重要10

的資源，是傳達(dá)的載體，為了建立與政策有關(guān)的多個(gè)部門之間的高度交流，需要改善機(jī)制，構(gòu)建高效的溝通渠道。實(shí)施禁摩政策時(shí)，需要每一個(gè)單元任命特別聯(lián)絡(luò)員，構(gòu)筑特別聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，確保信息的高效準(zhǔn)確傳達(dá)，確立提高通信效率的科學(xué)聯(lián)系及通信過程。因此，要加強(qiáng)各鏈接信息反饋和溝通的適時(shí)性，加強(qiáng)反饋，及時(shí)有效地把握情況，及時(shí)、有效地調(diào)整決策和實(shí)現(xiàn)。5.3推進(jìn)公共交通發(fā)展，滿足市民需求禁摩政策最終能否順利實(shí)施，與市民的態(tài)度密切相關(guān)，市民的態(tài)度主要取決于能否滿足旅行的需要，也就是能否滿足旅行的需要。用摩托車以外的交通工具，可以讓市民更快、便利、經(jīng)濟(jì)。因此，為了成功禁摩，政府必須加強(qiáng)與國民的關(guān)系，獲得最大化群眾的支持。從經(jīng)營者的角度來看，從整體情況推進(jìn)，從促進(jìn)市民移動(dòng)的觀點(diǎn)出發(fā)進(jìn)行工作，與多個(gè)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，進(jìn)行溝通，積極尋求對策，增加投資，積極開發(fā)公共交通工具。道路基礎(chǔ)設(shè)施，公共交通機(jī)關(guān)的利用擴(kuò)大補(bǔ)助金，采用給國民帶來利益的政策，提供公共交通機(jī)關(guān)的便利性。另一方面，禁摩后的航線擴(kuò)大，公共交通的積極整備，出門需求的緩和是必要的。同時(shí)，要加強(qiáng)公路交通系統(tǒng)建設(shè)，通過現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段規(guī)范交通行動(dòng)，交通便利，提高旅游幸福度。從執(zhí)行者的觀點(diǎn)來看，有必要加強(qiáng)與群眾的交流。通過不斷的溝通和反饋，讓一般人逐漸接受禁摩政策的方針，了解和協(xié)助市管理人員和干部的工作。5.4完善政策執(zhí)行的配套法律法規(guī)具體來說,茂名市決策部門應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況完善法律法規(guī)，發(fā)行摩托車銷售監(jiān)督及使用登記相關(guān)規(guī)則。為了保證在期滿后仍存在于道路上的行為，有違反基準(zhǔn)的電動(dòng)汽車違法處罰的法律，制定相應(yīng)的規(guī)定和處罰條例。另一方面，在相[9]關(guān)法律法規(guī)和政策機(jī)制的改善的基礎(chǔ)上，相關(guān)法律法規(guī)的公布和普及，有利于提高市民對權(quán)利保護(hù)的意識，加強(qiáng)旅游市民對基本權(quán)利的保護(hù)工作[10]。其次，要完善公眾監(jiān)督制度。市民也是禁止政策的程序的參加者之一。通過參加市民監(jiān)督,政策不僅更加標(biāo)準(zhǔn)化和合理,還可以減少干部的裁量空間。非遵守性處刑、象征性處刑等行為,也可以聽取市民的建議和要求,更好地理解市民的需要和想法，收集和標(biāo)準(zhǔn)化的關(guān)于禁止摩托車方針的肯定和否定信息，并實(shí)行為了更科學(xué)合理地遵守禁止摩托車的方針，及時(shí)調(diào)整方針。11

6結(jié)論本文以茂名的禁摩政策為研究事例，使用史密斯的政策流程模型構(gòu)筑分析框架，構(gòu)筑影響政策實(shí)施的四個(gè)維度，分析導(dǎo)致茂名禁摩政策失靈的主要原因：一是政策本身執(zhí)行問題，可行性不高，缺乏配套措施；其次，實(shí)行禁摩政策主體的主任部門領(lǐng)導(dǎo)不足，沒有全面禁摩的計(jì)劃，沒有形成共同促進(jìn)政策實(shí)施的多部門努力的協(xié)同效應(yīng)。關(guān)于宣傳和動(dòng)員，由于行政機(jī)關(guān)的宣傳和動(dòng)員不能充分持續(xù)，所以政策精神和政策內(nèi)容在國民心中沒有很深的扎根。第三，政策對象群體自身的嚴(yán)峻出門需求，在發(fā)布禁摩政策策后，不能有效緩解和解放群眾的出門需求，群眾對政策有反對和抵抗，所以政策不能順利實(shí)施；第四，政策實(shí)施的環(huán)境方面。禁摩政策的監(jiān)督機(jī)制不完善，監(jiān)督和執(zhí)行變?nèi)酢Ｓ捎谠诿慕φ叩奶剿餮芯亢头治鲞^程中，我對史密斯的政策過程模式的理解仍處于準(zhǔn)備階段，限制了這項(xiàng)研究的結(jié)果，影響了這項(xiàng)研究的研究水平。其次，由于條件和時(shí)間的限制，還不能從多維度收集足夠的樣本進(jìn)行分析。第三，茂名市的發(fā)展和人文環(huán)境有其獨(dú)特性，沒有進(jìn)一步調(diào)查。第四，禁摩政策的研究內(nèi)容涵蓋了法學(xué)、政治學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域，由于我知識和能力有限，所以從學(xué)術(shù)角度綜合分析禁摩政策得出結(jié)論有限。在推進(jìn)我國治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上,作為城市決策者和管理者,不僅要從城市建設(shè)和開發(fā)的觀點(diǎn)出發(fā)討論政策措施的制定和實(shí)施,還要注意政策制定的各個(gè)方面。在考慮整體發(fā)展、科學(xué)政策進(jìn)程,制定合理可行的扶持政策和措施的同時(shí),加強(qiáng)實(shí)施過程的監(jiān)